公平視角下中美義務(wù)教育決策體系比較述評*

王瑜

美國義務(wù)教育改革歷程是各級政府、市場、民眾共同參與的，即以政府政策為導(dǎo)向、市場競爭為驅(qū)動、公眾參與為基礎(chǔ)的發(fā)展過程。從中美義務(wù)教育決策體系的價值理念、方法路徑以及制度保障三個層面的比較述評，可以獲得有益思考，即在義務(wù)教育改革的決策體系中，政府作為國家教育改革的執(zhí)行主體，應(yīng)始終堅持實質(zhì)公平的改革方向；設(shè)法廣征多方意見和平衡各階層利益，強調(diào)教育資源配置的民主性和科學(xué)性；通過立法、訴訟等法律方式保障政策的合法性與權(quán)威性。

義務(wù)教育決策公平我國在上世紀末基本實現(xiàn)了普及九年義務(wù)教育和掃除青壯年文盲的基本目標。實現(xiàn)“兩基”目標后，黨和國家將促進教育公平、推動義務(wù)教育內(nèi)涵式和均衡式發(fā)展，作為建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略性任務(wù)。十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次對我國義務(wù)教育改革作出了明確定位：“大力促進教育公平，健全家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助體系，構(gòu)建利用信息化手段擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面的有效機制，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距?！盵1]在資源有限的現(xiàn)實境況中，平等與效率這兩個似乎對立的概念需要均衡發(fā)展的政策予以指導(dǎo)和保障。美國聯(lián)邦政府不斷加大對教育公平的內(nèi)涵理解和政策干預(yù)，以強制性和延續(xù)性的教育法案作為公平訴求理念推動的有效保障，始終將促進平等、兼顧質(zhì)量作為教育公平的雙重目標。美國義務(wù)教育政策努力實現(xiàn)的是在教育機會、過程、結(jié)果的整個過程中相互立體交錯的充分性公平。與美國義務(wù)教育改革的比較述評，有助于我國在縮小教育差距、實現(xiàn)共同發(fā)展等方面獲得有益借鑒。

一、決策觀念的實施訴求：強調(diào)動態(tài)演進的公平內(nèi)涵

義務(wù)教育改革是教育公平目標實現(xiàn)的根本路徑，其本質(zhì)是教育平等與教育質(zhì)量的相互促進和依存。義務(wù)教育要均衡式發(fā)展就要求政府對教育公平的內(nèi)涵有著深刻的理解和把握。美國義務(wù)教育改革經(jīng)歷了聯(lián)邦政府從追求教育機會均等到提升教育質(zhì)量，最終追求公平與質(zhì)量兼顧的一系列改革，反映了政府在不同時期對教育公平內(nèi)涵的深刻理解。首先，教育公平是社會公平的一部分，是一個動態(tài)的演變過程。在不同時期，美國義務(wù)教育改革體現(xiàn)了不同的時代目標、特征及重點。不同時期與地域的教育公平都有其針對性和適切性，絕不是將教育資源進行簡單的平均分配。教育公平在不同社會背景下的實踐摸索大致可分為起點公平、過程公平、結(jié)果公平等不同側(cè)重發(fā)展取向的公平內(nèi)涵。對于教育公平內(nèi)涵的把握需要放在社會政治、經(jīng)濟、文化等結(jié)構(gòu)要素的影響中考察[2]。其次，教育公平發(fā)展與經(jīng)濟水平發(fā)展并非保持線性關(guān)系，需要將學(xué)科研究的理性思維放入復(fù)雜的社會背景下對教育公平的必要條件以及在公平實踐中的困難和阻礙有充分的認識。聯(lián)邦政府在追求平等特別是消除種族隔離的過程中遭遇來自于白人、教會等群體的重重阻力，但歷經(jīng)數(shù)屆領(lǐng)導(dǎo)和社會各界有識之士的不懈努力，共同維護了法律尊嚴和社會正義。因此，作為社會公平的重要部分，教育公平的內(nèi)涵發(fā)展取決于社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平。只有當生產(chǎn)力水平提升至一定程度，教育規(guī)模、教育資源得到了足夠的發(fā)展和保障時，人們的經(jīng)濟、文化以及政治方面的意識才會隨之普遍提升。

我國改革開放以來，雖然在經(jīng)濟、教育事業(yè)整體上得取矚目的成就，但仍處于發(fā)展不均衡、不成熟的社會主義初級階段，面臨著人們物質(zhì)文化需求與落后生產(chǎn)力矛盾的長期存在，教育總量不足、質(zhì)量不高、條件不好，廣大人民群眾的受教育權(quán)利并未得到全面實現(xiàn)；國家公共教育經(jīng)費投入總體不足，投入比例遠遠低于世界教育平均水平；龐大的教育人口與稀缺的教育資源在不完善的資源配置與監(jiān)管機制下引發(fā)大量社會不公；經(jīng)濟的失衡發(fā)展導(dǎo)致政治、文化、教育等各方面的失衡，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、學(xué)校間、群體間出現(xiàn)巨大的教育發(fā)展差距等[3]。因此，我國現(xiàn)階段的教育公平問題是教育機會均等問題，即保障人人依法享有同等的受教育權(quán)利，重點關(guān)注義務(wù)教育資源的均衡配置，多途徑解決擇校入學(xué)問題。這樣的定位當然與美國義務(wù)教育的“人人享有優(yōu)質(zhì)教育”的充分性教育公平有很大的距離，但這恰恰反映了我國政府對我國當前教育基本情況和教育公平內(nèi)涵的正確認識，即以義務(wù)教育入學(xué)機會公平為根本，合理分配教育資源以縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、學(xué)校、群體之間的教育差距，進而實現(xiàn)學(xué)生在教育質(zhì)量方面的平等。

二、決策過程的實施模式：注重多元參與的民主決策

要確保頒布的教育政策法規(guī)能代表社會各階層的利益，促進教育公平，那么法規(guī)的制定必須是民主的、多元參與的，應(yīng)是各方利益集團相互博弈的過程，參與博弈的利益集團會積極干預(yù)決策部門使公共政策最大限度去體現(xiàn)集團利益。美國教育法規(guī)的頒布宏觀上是建立在國會立法、政府行政、司法部門司法這相互制衡的三權(quán)分立體制框架中。在這樣相互制衡的政治框架下，各類教育團體組織可以有效地影響政府決策的思路和方向，如聯(lián)邦法院對哥倫比亞和賓夕法尼亞州的殘疾人案件判決，引發(fā)殘疾人代表、特殊教育團體等社會團體的游說，最終促使1973年《康復(fù)法案》出臺。美國教育政策法規(guī)始終將教育公平和質(zhì)量放在首位，是因為這些法規(guī)是社會各個階層民主參與和博弈的成果，可以對社會各種利益關(guān)系進行有效的平衡，從而確保社會穩(wěn)定與國家發(fā)展[4]。同時，政府通過建立教育決策的信息咨詢制度、評估督導(dǎo)制度等信息溝通渠道，將高度集中的國家決策權(quán)分散到社會各界，使各階層的民眾、機構(gòu)以及研究團體可以合法地對教育決策進行參與、監(jiān)督和評估。這不但能充分體現(xiàn)社會各階層的民意，是教育均衡發(fā)展的前提保障，更能有效吸納各方力量對政策進行分析和評價，將決策由單一的行政過程轉(zhuǎn)變?yōu)楦骼嬷黧w、行為主體和專業(yè)研究人員共同發(fā)現(xiàn)、分析、綜合的研究過程，提升了政策的科學(xué)性、可行性和創(chuàng)造性。

我國教育政策的制定在過去一直是以政治精英、知識精英、技術(shù)精英為決策主體，自身無法擺脫城市利益代表者的視角和身份，而代表著廣大群體的農(nóng)民代表卻始終在決策中處于“缺席”狀態(tài)，在政策制定的利益博弈中常常處于邊緣地位。由于國家教育政策過多受到少數(shù)利益團體的支配與影響，忽視了弱勢群體在決策中的話語權(quán)，教育公共資源自然被更多地配置到城市，城市的教師資源、經(jīng)費投入以及辦學(xué)條件都不斷改善，農(nóng)村則長期處于教育資源短缺狀態(tài)，這就導(dǎo)致了教育發(fā)展出現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)縣、學(xué)校之間差距過大的失衡現(xiàn)象。因此，政府必須改變以往單一由政府進行教育決策和管理的壟斷模式，通過民主的參政議政機制合法保障所有教育利益相關(guān)者尤其是弱勢群體利益集團參與到政策的制定當中，弱化城市利益集團對教育決策的影響，逐漸形成多元參與政策博弈的生態(tài)機制。只有當所有教育利益相關(guān)者平等地參與到教育決策中，教育政策的實施才能得到積極的響應(yīng)與參與、廣泛的理解與支持。在教育政策實施上，應(yīng)使各級政府、學(xué)校、教師回歸本位，即政府作為“裁判員”制定規(guī)則，通過調(diào)控和激勵市場與社會各界的共同參與和管理，減少單一管理的越位與缺位，提升公共教育資源的使用效率；學(xué)校則作為“運動員”，遵循教育教學(xué)發(fā)展規(guī)律，對教育教學(xué)活動進行自主管理。

三、決策結(jié)果的實施保障：基于法律效力的制度規(guī)范

僅僅把握教育公平的內(nèi)涵并制定相應(yīng)的政策無法解決實踐中的教育失衡問題，因為政策在落實過程中有很多主觀性、臨時性以及隨意性，常常會受到?jīng)Q策者與執(zhí)行者主觀意志的影響。美國聯(lián)邦政府作為國家教育政策的執(zhí)行者，除了通過行政手段進行各方協(xié)調(diào)，更多是通過立法賦予政策的合法性與權(quán)威性，從而保障教育政策的嚴格執(zhí)行。聯(lián)邦政策法案的決策者有國會、總統(tǒng)和法官，每一部成文法案都是采用平權(quán)兩院制，必須由兩院一致投票同意以及總統(tǒng)簽署才能生效，如NCLB法案。除成文法案以外，美國法律的另一種基本形式是以法院訴訟案件作為代表的不成文法，即法院在訴訟糾紛中遇到對成文法案內(nèi)容有爭議的地方，會依據(jù)特定情況對司法原則進行解釋或補充，從而形成廣泛適用的法規(guī)，如教育財政充分性分配原則[5]。這樣，在法治社會下長期形成的對法律權(quán)威性、執(zhí)行性以及穩(wěn)定性的認識使美國民眾對法律具有強烈的敬畏感，當公民與社會團體遭受到教育不公平待遇時，往往是通過訴諸法院的法律途徑對教育政策進行干預(yù)。因此，美國教育公平發(fā)展過程更是一套獨特、系統(tǒng)的教育公平法律體系不斷自我完善和演進的過程。全面詳實的教育政策以立法形式為義務(wù)教育改革樹立了明確的改革方向，提供了充足的經(jīng)費保障，設(shè)置了合理的責(zé)任分擔(dān)。如《國防教育法》明確聯(lián)邦政府以財政撥款手段對地方教育實行干預(yù)；《初等與中等教育法》標志聯(lián)邦政府教育資助的全面實施；《2000目標：美國教育法》確立美國義務(wù)教育公平內(nèi)涵由教育輸入平等轉(zhuǎn)為高標準教育成就平等；《不讓一個孩子掉隊法》（NCLB）與《改革藍圖：對〈初等與中等教育法〉的重新授權(quán)》（簡稱《改革藍圖》）更是進一步擴大聯(lián)邦政府的教育調(diào)控作用。

反觀我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展歷程，出現(xiàn)教育失衡的根本原因在于農(nóng)村義務(wù)教育在過去一直缺乏系統(tǒng)、具體的法律保障。雖然我國憲法很早就明確賦予了公民平等的受教育權(quán)利，但是由于缺乏切實有效的政策法規(guī)，教育平等長期流于形式。國家近年來在教育公平立法方面陸續(xù)出臺許多重要法規(guī)，并不斷完善。如1986年出臺的《中華人民共和國義務(wù)教育法》以及1995年頒布的《中華人民共和國教育法》都不斷將公民教育權(quán)保障進行了細化。在2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》中明確將促進義務(wù)教育均衡發(fā)展規(guī)定為各級政府的法定義務(wù)。當然，我國教育權(quán)的立法速度還遠遠落后于人民群眾對于教育公平與教育質(zhì)量的高增長需求，教育的立法質(zhì)量、執(zhí)行效力、操作效度等方面仍存在許多不足，有法不依和有法難依的局面時有發(fā)生。如農(nóng)村學(xué)校發(fā)展常常處于變動的經(jīng)費投入與管理環(huán)境中，使一線教育工作者無法得到持久的資源支持。因此，國家在加快完善義務(wù)教育改革法律體系的同時，也加大了對義務(wù)教育的經(jīng)費投入、資源配置、監(jiān)督問責(zé)等關(guān)鍵領(lǐng)域的制度建設(shè)。如，教育部在2010年頒布的《關(guān)于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》對義務(wù)教育均衡發(fā)展的理論認識、實施措施、監(jiān)督評估等進一步作出切實可行的制度規(guī)范。國家更設(shè)立和實施如“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”、“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制”、“中小學(xué)教師國家級培訓(xùn)計劃”等重大計劃工程，使義務(wù)教育在法律政策上得到均衡保障，在計劃工程上推動均衡發(fā)展。

四、結(jié)語

美國聯(lián)邦政府在義務(wù)教育改革中的各種努力與嘗試為我國提供了基本規(guī)劃思路。首先，推動義務(wù)教育改革需要政府根據(jù)國情準確把握教育公平內(nèi)涵并制定有效的政策法規(guī)。為滿足國家發(fā)展對人才的需求，每屆美國聯(lián)邦政府都會制定適宜的教育發(fā)展計劃和具體政策措施推動教育公平發(fā)展。從艾森豪威爾提出重視數(shù)學(xué)與科學(xué)教育和國防教育計劃，到肯尼迪的“新邊疆”教育計劃；從里根的“新聯(lián)邦主義”到奧巴馬的“力爭上游”，這些教育改革都顯示了聯(lián)邦政府追求優(yōu)質(zhì)教育平等的決心。其次，聯(lián)邦政府在立法、行政、司法三權(quán)分立的政治體制下，通過分權(quán)制衡、各司其職，為各項教育改革發(fā)展的監(jiān)督與調(diào)控提供了法律和制度保障。在政策決策中，美國聯(lián)邦政府作為國家教育改革的執(zhí)行主體，總是能設(shè)法摒棄多方意見和平衡各階層利益，強調(diào)對社會稀缺資源配置的民主性和科學(xué)性，并通過強制性的法律行政手段來保障政策的合法性與權(quán)威性。最后，詳實的教育法案作為法律形式存在的教育政策，為義務(wù)教育改革提出了改革方向，明確了教育責(zé)任的合理分擔(dān)，提供了從投入到監(jiān)督全方位的保障。盡管各項計劃、法案的內(nèi)容和具體措施互有差異，但內(nèi)在的價值理念和本質(zhì)目的都是一致和延續(xù)的，即消除受教育對象在區(qū)域間、群體間的差距，實現(xiàn)高質(zhì)量教育公平。

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參考文獻

[1] 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[EB/OL].http：//www.gov.cn，2013-11-21.

[2] 賀武華.多維辯證視角下的“教育公平”.新華文摘，2010（21）.

[3] 袁振國.發(fā)展是促進教育公平的基礎(chǔ)[EO/OL].http：//news.xinhuanet.com/edu，2011-08-03.

[4] FrederickM.ThePoliticalDynamicsofAmericanEducation.Richmond：McCutchan.Corporation，2009.

[5] 高杭，薛二勇.特殊群體教育公平與補償性政策.比較教育研究，2010（9）.

【責(zé)任編輯張茂林】