基礎(chǔ)教育政策體系研究*

古翠鳳

運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，對政策體系進(jìn)行研究，可分為制度環(huán)境、供給方、需求方等三個方面，具體到基礎(chǔ)教育政策體系則包括基礎(chǔ)教育的制度環(huán)境、學(xué)校、教師和學(xué)生。由此，本研究將基礎(chǔ)教育政策體系確定為辦學(xué)政策、質(zhì)量政策和教師政策等三個部分。

基礎(chǔ)教育政策體系辦學(xué)政策質(zhì)量政策教師政策一、基礎(chǔ)教育政策的界定

廣義的政策從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來定義時，就是參與交易活動的各個組織或個人所要遵守的交易活動規(guī)則，其中包括交易活動規(guī)則和交易活動主體，這與制度的定義類似。而狹義的政策從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來定義時，就是參與交易活動的各個組織或個人所要遵守的由政府所制定的交易活動規(guī)則，其中包括交易活動規(guī)則和交易活動主體，而交易活動主體中包括政府，交易活動規(guī)則由政府制定，并且為參與交易活動的主體所遵守。

廣義的基礎(chǔ)教育政策從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來定義時，就是參與基礎(chǔ)教育交易活動的各個組織或個人所遵守的基礎(chǔ)教育交易活動規(guī)則，其中包括基礎(chǔ)教育交易活動規(guī)則和基礎(chǔ)教育交易活動主體，這與制度的定義類似。而狹義的基礎(chǔ)教育政策從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來定義時，就是參與基礎(chǔ)教育交易活動的各個組織或個人所要遵守的由政府所制定的基礎(chǔ)教育交易活動規(guī)則，其中包括基礎(chǔ)教育交易活動規(guī)則和基礎(chǔ)教育交易活動主體，而基礎(chǔ)教育交易活動主體中包括政府，基礎(chǔ)教育交易活動規(guī)則由政府制定，并且為參與基礎(chǔ)教育交易活動的主體所遵守。

二、以往研究的兩種觀點

以往國外有關(guān)教育政策體系的研究，最有代表性的觀點是美國學(xué)者柯伯恩所提出的五要素論，認(rèn)為教育政策體系由教育經(jīng)費政策、課程政策、學(xué)生政策、教師政策和教育管理政策等五個方面構(gòu)成[1]。教育經(jīng)費政策所要解決的是誰出資、出多少、為什么出的問題；課程政策所要解決的是教學(xué)內(nèi)容的問題；學(xué)生政策所要解決的是受教者的問題；教師政策所要解決的是授教者的問題；教育管理政策所要解決的是由誰管、怎么管的問題。

以往國內(nèi)有關(guān)教育政策體系的研究，最有代表性的觀點是孫綿濤所提出的四要素論，認(rèn)為教育政策體系由教育質(zhì)量政策、教育體制政策、教育經(jīng)費政策、教師政策等四個方面構(gòu)成[2]。其中的教育經(jīng)費政策和教師政策與柯伯恩觀點一致；教育質(zhì)量政策所要解決的是人才培養(yǎng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及實現(xiàn)途徑問題；教育體制政策所要解決的是各級各類辦學(xué)主體之間的關(guān)系問題。

在這兩種觀點中，教育經(jīng)費政策與教師政策是一致的。孫綿濤將柯伯恩的學(xué)生政策和課程政策合并為教育質(zhì)量政策是合理的，因為教育質(zhì)量指的就是學(xué)生的培養(yǎng)質(zhì)量，而實現(xiàn)學(xué)生的培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的核心是課程，所以教育質(zhì)量政策當(dāng)然要包括學(xué)生政策和課程政策。孫綿濤的教育體制政策的提法是值得借鑒和商榷的。體制是一個含義模糊的概念，可以有體系、制度或制度體系的含義，這與政策體系的概念有很大的交叉和重疊，所以，廣義的教育體制指的就是教育政策體系，即包括所有種類的教育政策，而狹義的教育體制包含教育經(jīng)費政策和教育管理政策，即辦學(xué)政策。所以綜合兩種觀點，我們可以提出基礎(chǔ)教育政策體系的三要素論，即辦學(xué)政策（或狹義的體制政策，含經(jīng)費政策、管理政策）、教師政策、質(zhì)量政策（含學(xué)生政策、課程政策）。

三、公共選擇理論的思路

我們采用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇理論的微觀分析、個人主義的分析方法來重新詮釋基礎(chǔ)教育政策體系。公共選擇理論認(rèn)為，只有個人才是最終的交易活動主體和研究對象，個人以外的組織、利益集團(tuán)、政府都是一種制度安排的組織載體，是制度安排的結(jié)果[3]，屬于衍生出來的交易主體，其中已包含了人與人之間的交易契約或制度，其背后的真正主體仍是個人，所以徹底的個人主義方法論中，只有個人是交易活動的主體和研究對象，所有的組織、制度都可由對個人主體的交易活動的分析來解釋。所以在基礎(chǔ)教育交易活動中只有教育者和受教育者這兩類基礎(chǔ)教育交易活動的基本的、最終的、直接的交易活動主體，而學(xué)校是基礎(chǔ)教育交易活動的一種制度安排的組織載體，是基礎(chǔ)教育交易活動的一種制度安排的組織結(jié)果。當(dāng)然并不屬于制度或制度安排本身，而是包括了制度、制度安排和一些實體性因素。這些實體性因素，最重要的就是基礎(chǔ)教育交易活動雙方，即受教育者（學(xué)生）和教育者（教師），但這種包括只是部分的包括，學(xué)生和教師對學(xué)校并沒有人身依附關(guān)系，是可以作出選擇的主體，可以選擇加入或離開。學(xué)校并不是學(xué)生或教師本身，教師或?qū)W生也不是學(xué)校本身，離開了某個學(xué)校，教師或?qū)W生仍然存在，離開了某些教師或?qū)W生，學(xué)校依然存在。但基礎(chǔ)教育制度則是學(xué)校更本質(zhì)的特征，離開了基礎(chǔ)教育制度安排，學(xué)校就不成其為學(xué)校。所以學(xué)校應(yīng)作為區(qū)別于學(xué)生和教師的第三類基礎(chǔ)教育交易活動主體。它相對于學(xué)生和教師來說，屬于第二級主體，或者說中間體、媒體、介質(zhì)體、中介體，構(gòu)成了基礎(chǔ)教育交易活動的中介因素，也是直接與基礎(chǔ)教育交易活動相關(guān)的主體，而學(xué)生和教師屬于第一級主體。所以直接與基礎(chǔ)教育交易活動相關(guān)的主體就包括教師、學(xué)生、學(xué)校，其中教師和學(xué)生是一級的、直接的、最初的、最終的、根本的主體，而學(xué)校是二級的、中介的、中間的、衍生出來的主體。學(xué)校這一主體是組織性主體，基礎(chǔ)教育交易活動往往是通過這一主體同其他與基礎(chǔ)教育交易活動有關(guān)的個人主體或組織主體打交道，而不是由學(xué)生和教師這些一級主體來直接與之打交道。這些與基礎(chǔ)教育交易活動有關(guān)的個人主體或組織主體有各級政府、社會上的個人或非政府組織。他們構(gòu)成了基礎(chǔ)教育交易活動的環(huán)境因素，或稱為第三級基礎(chǔ)教育交易活動的主體。基礎(chǔ)教育交易活動主體的情形與教育交易活動主體的情形相同。本文以基礎(chǔ)教育交易活動的三類直接主體，即基礎(chǔ)教育的學(xué)生、教師和學(xué)校，作為研究重點，同時涉及基礎(chǔ)教育交易活動的相關(guān)環(huán)境主體。運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論來分別并有聯(lián)系地分析對應(yīng)于這三大基礎(chǔ)教育交易活動直接主體的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策、辦學(xué)政策和教師政策。

四、委托代理理論的思路

在基礎(chǔ)教育交易活動當(dāng)中，受教育者即學(xué)生是最終的委托人。教育者即教師是最終的代理人。受教育者是最終的出資方，國家的各級財政投入也是源于受教育者所繳的稅收。受教育者這一最終的基礎(chǔ)教育交易的出資方委托人，與教育者這一最終的直接貢獻(xiàn)基礎(chǔ)教育交易對象，對基礎(chǔ)教育交易對象的產(chǎn)出負(fù)直接責(zé)任的代理人之間，有一個長長的委托代理鏈，其中的任何一環(huán)都是其相鄰的更靠近最終委托人的一端的交易方環(huán)節(jié)的代理人，也都是其相鄰的更靠近最終代理人的一端的交易方環(huán)節(jié)的委托人。具體來說，這其中的環(huán)節(jié)有受教育者—學(xué)校投資者—學(xué)?！獙W(xué)校管理者—教育者，極端的情況，對于家教來說，則只有受教育者和教育者。我們這里以學(xué)校基礎(chǔ)教育為研究重點，所以一般不包括這種極端的情況。其中學(xué)校投資者包括各級政府、個人和非政府組織，他們是學(xué)校的直接投資者，而受教育者是最終的出資方，是受教育者通過出資稅收和給學(xué)校付費來委托政府和非政府投資基礎(chǔ)教育辦學(xué)、投資學(xué)校，提供基礎(chǔ)教育服務(wù)。所以政府和非政府的投資辦學(xué)組織，對于學(xué)校、學(xué)校管理者、教師來說是出資方和委托人，但同時也是受教育者的代理人，負(fù)有管理基礎(chǔ)教育交易活動和管理學(xué)校的直接責(zé)任。同樣，學(xué)校管理者是學(xué)校、學(xué)校投資者、受教育者的代理人，負(fù)有管理基礎(chǔ)教育交易活動和管理學(xué)校的直接責(zé)任，同時受教育者、學(xué)校投資者、學(xué)校、學(xué)校管理者對于教師來說又都是出資方和委托人，教育者對他們負(fù)有管理基礎(chǔ)教育交易活動和管理學(xué)校的直接責(zé)任。

對于學(xué)校投資者中的各級政府來說，其委托代理關(guān)系一般為，上級政府是下級政府的委托人，下級政府是上級政府的代理人。具體來說，中央政府是地方政府的委托人，地方政府是中央政府的代理人，下一級地方政府又是上一級地方政府的代理人，而上一級地方政府又是下一級地方政府的委托人。因為根據(jù)委托代理關(guān)系，委托方因為擁有所有權(quán)，在法律上有權(quán)管理代理方和交易對象或物品的產(chǎn)出，從主觀愿望上來說，因為是自己的所有權(quán)，也有心管理代理方和交易對象或物品的產(chǎn)出。但由于信息的不對稱，從客觀能力和效果上來說，委托方在技術(shù)上或者說能力上又無力有效地管理代理方和交易對象或物品的產(chǎn)出。所以只能間接地管理和影響交易對象或物品的產(chǎn)出，而且這種管理和影響的有效性是不確定的，其有效性取決于委托人對代理人的管理效果和代理人對交易對象或物品的產(chǎn)出的管理效果等兩個方面。上下級政府之間正好具有這種委托代理關(guān)系特性。上級政府在法律上有權(quán)管理下級政府，但由于信息不對稱，下級政府比上級政府擁有更多的具體信息，因而，上級政府與下級政府之間就構(gòu)成了委托代理關(guān)系，上級政府為委托人，下級政府為代理人。上級政府對下級政府的基礎(chǔ)教育辦學(xué)擁有投資權(quán)，并擁有直接管理下級政府和間接管理或影響下級政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)教育辦學(xué)產(chǎn)出的權(quán)力。但較之上級政府來說，由于下級政府擁有其所負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)教育辦學(xué)產(chǎn)出的更多的具體信息，因而對于其所負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)教育辦學(xué)的產(chǎn)出，下級政府擁有更多的、直接的、實際的管理權(quán)，對其所負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)教育辦學(xué)的產(chǎn)出具有更多的、直接的、實際的影響力。

針對這一委托代理鏈的最終委托人，即受教育者的政策就是基礎(chǔ)教育的質(zhì)量政策。針對于這一委托代理鏈的中間三項委托代理人，即學(xué)校投資者、學(xué)校、學(xué)校管理者的政策就是基礎(chǔ)教育的辦學(xué)政策，針對于這一委托代理鏈的最終代理人，即教育者的基礎(chǔ)教育政策就是基礎(chǔ)教育的教師政策。

五、結(jié)論

基礎(chǔ)教育交易活動主要包括以下三類主體，一是學(xué)校，二是受教育者，三是教育者。教育者和受教育者是基礎(chǔ)教育交易活動的基本的最終的主體，而學(xué)校是基礎(chǔ)教育交易活動的一種制度安排的組織載體。根據(jù)參與基礎(chǔ)教育交易活動的主體或政策所針對的交易活動主體的不同，基礎(chǔ)教育政策可分為針對學(xué)校的辦學(xué)政策、針對受教育者的質(zhì)量政策和針對教育者的教師政策，這三大政策共同構(gòu)成了完整的基礎(chǔ)教育政策體系。將基礎(chǔ)教育政策體系劃分為辦學(xué)政策、質(zhì)量政策、教師政策這三大類，一是從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯推論，二是政策分析和基礎(chǔ)教育理論的一個邏輯推論。

我們所說的基本的基礎(chǔ)教育政策比柯伯恩和孫綿濤所說的基本的基礎(chǔ)教育政策更集中一些。相對于柯伯恩提出的由教育經(jīng)費政策、課程政策、學(xué)生政策、教師政策、基礎(chǔ)教育管理政策等組成的國家基礎(chǔ)教育政策體系，我們將課程政策和學(xué)生政策歸入了都是針對學(xué)生這一基礎(chǔ)教育交易活動主體的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策上來，是有關(guān)學(xué)生所應(yīng)當(dāng)獲得的基礎(chǔ)教育服務(wù)的質(zhì)量政策，這一點與孫綿濤的劃分相同。我們將教育經(jīng)費政策與基礎(chǔ)教育管理政策歸入了都是針對學(xué)校這一基礎(chǔ)教育交易活動的組織載體的主體的辦學(xué)政策上來，因為學(xué)校這一基礎(chǔ)教育交易活動主體就是從事辦學(xué)活動，而辦學(xué)活動最基本的兩項活動就是投資和管理。因此，辦學(xué)政策本身就含有教育經(jīng)費政策或基礎(chǔ)教育投資政策和基礎(chǔ)教育管理政策。我們將針對教師或教育者這一基礎(chǔ)教育交易活動主體的基礎(chǔ)教育政策歸為了教師政策，這與前面兩位學(xué)者都是相同的。因此我們認(rèn)為，國家基本的基礎(chǔ)教育政策，還是提教育質(zhì)量政策、辦學(xué)政策和教師政策為好，這比前兩種提法都要更系統(tǒng)、更集中、更簡明、更有邏輯性、更有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性和一致性，也更符合新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政策科學(xué)的理論和邏輯?；A(chǔ)教育政策體系包括基礎(chǔ)教育的辦學(xué)政策、質(zhì)量政策和教師政策。

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參考文獻(xiàn)

[1] S·南格爾.政策研究百科全書.林明等，譯.北京：科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，1990.

[2] 孫綿濤.關(guān)于國家教育政策體系的探討.教育研究，2001（3）.

[3] 盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué).武漢：武漢大學(xué)出版社，2005.

【責(zé)任編輯張茂林】