韓國新城得失錄

鄭明媚

從上世紀(jì)60年代開始，韓國中央政府開始實(shí)施第一個(gè)五年經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，促進(jìn)許多勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大量人口由此涌入城市。

為了緩解工業(yè)化和城市化快速發(fā)展導(dǎo)致的人口集聚膨脹，特別是人口向韓國首都首爾高度集聚的問題，韓國中央政府啟動(dòng)了新城發(fā)展計(jì)劃，開始在首爾周圍建設(shè)新城。新城數(shù)量從當(dāng)初的5個(gè)，發(fā)展到如今的近30個(gè)。

特別注重城市功能的選定

新城啟動(dòng)的最初動(dòng)機(jī)是為了解決市民的住房問題，但僅僅解決居住，也導(dǎo)致新城的功能不健全。新城與母城之間在上下班高峰時(shí)期的交通壓力，導(dǎo)致韓國的新城在后期又演變成舊城有機(jī)更新、城市邊界擴(kuò)張和衛(wèi)星城的建設(shè)模式。

韓國政府部門把新城建設(shè)分成兩個(gè)階段：1989年前，韓國啟動(dòng)了24個(gè)新城的建設(shè)；1989年以后，啟動(dòng)了11個(gè)新城的建設(shè)。

如果按照新城的功能來區(qū)分，1989年前啟動(dòng)的新城主要是圍繞疏解首都首爾的城市壓力和功能；1989年以后的新城，更多的是為了實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，以及為了戰(zhàn)備的考慮，疏解首爾過度集聚政治、文化、經(jīng)濟(jì)中心的功能。

韓國的新城建設(shè)過程中，特別注重城市功能的選定。比如60年代，除了啟動(dòng)為了解決住房問題的新城建設(shè)目標(biāo)以外，結(jié)合韓國第一次制定的國土綜合開發(fā)計(jì)劃，新城與大規(guī)模產(chǎn)業(yè)基地共同推進(jìn)。

另外，針對(duì)不同新城的地方特點(diǎn)，韓國的新城還推動(dòng)了構(gòu)建區(qū)域新的增長中心的新城發(fā)展計(jì)劃。比如，躍漢江開發(fā)的江南新城，成為對(duì)接江北老區(qū)的新的經(jīng)濟(jì)中心；承接中央國家機(jī)關(guān)政府職能的世宗市；把制造業(yè)作為發(fā)展重點(diǎn)的昌原市；以及把旅游業(yè)當(dāng)做主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的濟(jì)州島等。

韓國的新城建設(shè)之所以能成功，在于其有效解決了三個(gè)難題，一是往新城集聚人口；二是解決新城發(fā)展的空間；三是解決新城建設(shè)的資金難題。在這三個(gè)方面，韓國積累了一些經(jīng)驗(yàn)。

主城人口愿意遷往新城

為了解決首都住宅供需矛盾的激增，韓國確定了包括“盆唐、一山、坪村、中洞和山本”等5個(gè)新城的開發(fā)，都是在首爾市中心25～30公里以內(nèi)，建設(shè)具有商業(yè)功能、休閑功能、便利的出行、舒適的居住功能于一體的新城。

比如90年代推動(dòng)的東灘新城一期項(xiàng)目，是一座建造在一片農(nóng)地上的嶄新城市，現(xiàn)在已經(jīng)形成了接近20萬人的成熟市區(qū)。這里的大多數(shù)人都是從首爾搬過來的。

吸引人口到新城來的主要原因是本地物價(jià)便宜，生態(tài)環(huán)境好，社區(qū)實(shí)現(xiàn)了智能化的管理方式。住在這里的居民有的在本地就業(yè)，有的在首爾就業(yè)。因?yàn)樵谛鲁堑慕ㄔO(shè)過程中，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)與開發(fā)、招商引資的工作是同步進(jìn)行的。

另外，新城比較注重人性空間與生態(tài)環(huán)境的構(gòu)建。比如，安養(yǎng)市市中心河流水系與城市景觀的結(jié)合，就充分利用了人與自然和諧共生的理念，保持河流兩岸自然地形、喜水植物與有機(jī)質(zhì)交換本底。住在新城的人既能享受城市的各種便利，還能享受到自然風(fēng)光。

由此可見，新城具備自足性，是許多首爾市區(qū)人口往新城遷移的主要原因。

土地征收與供給計(jì)劃按照相關(guān)法律進(jìn)行

韓國自上個(gè)世紀(jì)50年代起，陸續(xù)制定了關(guān)于土地開發(fā)和保護(hù)的各項(xiàng)法律。特別是70年代，為支持經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和后續(xù)的新城發(fā)展計(jì)劃，出臺(tái)了比較完善的法律體系。為了抑制投機(jī)和房產(chǎn)泡沫，韓國還制定了一些調(diào)控措施，比如《關(guān)于宅地所有上限的法律》、《關(guān)于開發(fā)利益回收的法律》和《土地超過得利稅法》、《關(guān)于房地產(chǎn)實(shí)際權(quán)利者名義登記的法律》等。

完善的法律體系作保障，使得韓國的新城開發(fā)并不是投機(jī)者而是許多剛需人口在推動(dòng)，所以房地產(chǎn)價(jià)格相對(duì)合理。新城的發(fā)展與愿意搬遷的人口的目標(biāo)基本一致，并沒有導(dǎo)致大量的鬼城出現(xiàn)。

為了完成韓國的“200萬套”住宅的計(jì)劃，韓國專門設(shè)立了以政府主導(dǎo)的土地住宅公社，90年代、特別是進(jìn)入21世紀(jì)后，社會(huì)資金參與新城開發(fā)的比例才逐漸增多。

韓國土地公社在新城開發(fā)過程中，政府主導(dǎo)的開發(fā)方式主要是站在公共立場上促進(jìn)規(guī)劃和開發(fā)，負(fù)責(zé)土地的一級(jí)開發(fā)和出讓，包括從所有者手中買入、開發(fā)、儲(chǔ)備和供給。

這種政府主導(dǎo)的開發(fā)模式一定程度上抑制了土地買賣投機(jī)行為。比如，新城開發(fā)之初，韓國中央政府以公共利益的名義征收了大量土地，為第一期的新城開發(fā)開拓了有效的空間。

多元化融資解決新城建設(shè)資金難題

關(guān)于新城發(fā)展計(jì)劃，韓國是舉全國之力來推動(dòng)。初期的新城建設(shè)，中央政府提供了一些資金支持，特別是針對(duì)低收入人群的土地與住房建設(shè)，政府提供關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持資金，以及相應(yīng)的減免稅收等支持措施。

但除了少部分的中央支持以外，韓國土地住宅公社通過市場行為，采取了多元化的市場化融資手段，解決資金的難題。

比如，一級(jí)開發(fā)過程中通過預(yù)售來集資；韓國土地住宅公社通過成立土地銀行，對(duì)土地進(jìn)行儲(chǔ)備、開發(fā)、供應(yīng)和發(fā)行土地債券等形式籌集資金；二級(jí)開發(fā)過程熟地和住宅的預(yù)售籌集資金等。

從上世紀(jì)60年代起，韓國土地住宅公社開始參與新城建設(shè)，迄今為止，共參與韓國16個(gè)城市的新城開發(fā)，項(xiàng)目單位多達(dá)26個(gè)新城區(qū)，建成243萬戶住宅。

為了穩(wěn)定住宅市場，韓國土地住宅公社還推行了國家鼓勵(lì)租賃住房的措施，儲(chǔ)備148萬戶住宅專門用于租賃市場。

發(fā)展之憂

韓國的新城計(jì)劃，成為韓國城市化過程中區(qū)別于歐美的典型發(fā)展模式，推動(dòng)了韓國實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的目標(biāo)。但是就其新城發(fā)展而言，也有一些問題值得思考。

比如，城市發(fā)展戰(zhàn)略受中央政府執(zhí)政理念的影響較大。中央政府對(duì)全國城市發(fā)展目標(biāo)的確定，對(duì)各城市本身選擇發(fā)展定位起著決定性的作用。以慶尚南道為例，在李明博執(zhí)政時(shí)期這里是全國的制造業(yè)中心，而到了樸槿惠時(shí)期，制造業(yè)中心又轉(zhuǎn)移到了其他地區(qū)，新城的發(fā)展計(jì)劃與戰(zhàn)略重點(diǎn)不得不跟著調(diào)整。

同時(shí)，規(guī)劃理念的變化也影響新城的持續(xù)發(fā)展。韓國的新城發(fā)展與城市綠帶計(jì)劃幾乎是相伴實(shí)施的，但是綠帶發(fā)展受到幾次民眾或反對(duì)派的沖擊，最終停止。規(guī)劃理念的變化，也導(dǎo)致城市發(fā)展計(jì)劃并不能按照預(yù)想的方案進(jìn)行。

韓國許多新城，都是在建設(shè)和后期運(yùn)營過程中不斷修正。比如安養(yǎng)市，河流水系的生態(tài)治理，從規(guī)劃時(shí)人工干預(yù)過多到回歸自然，也是在人們對(duì)理念認(rèn)識(shí)提升過程中完成的。河流水系已經(jīng)作了修正，但是傳統(tǒng)文化在建筑、街區(qū)中的體現(xiàn)，卻不能很好地修正。韓國許多新城的城市風(fēng)貌、建筑風(fēng)格基本雷同，體現(xiàn)不出民居的特色。

此外，就業(yè)與居住地的匹配度仍然是新城發(fā)展的一大難題。雖然規(guī)劃新城都按照理想的方式設(shè)定了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，但在實(shí)際發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)的進(jìn)駐與新城的開發(fā)仍然步調(diào)不一致，城在前，產(chǎn)業(yè)在后，對(duì)于一些就業(yè)比較困難的人來說，住在新城的就業(yè)機(jī)會(huì)更少。

（作者系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展改革試點(diǎn)處副處長）endprint