拉薩墨竹工卡縣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀與對(duì)策

嚴(yán)海玲

摘 要：當(dāng)今中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)并且已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，老齡化問題帶來的就是養(yǎng)老問題，如何建立和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，值得我們思考。對(duì)拉薩墨竹工卡縣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題及其深層次原因進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：墨竹工卡縣；農(nóng)村；養(yǎng)老保險(xiǎn)；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）01-0086-03

墨竹工卡縣位于西藏自治區(qū)中部、拉薩河中上游、米拉山西側(cè)?？偯娣e5 512平方千米，全縣總?cè)丝?1 850人，其中農(nóng)業(yè)人口39 203人，下轄1個(gè)鎮(zhèn)，15個(gè)鄉(xiāng)，149個(gè)村民委員會(huì)。 墨竹工卡縣從1998年開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，已初步建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，截至2012年12月，全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，參保人數(shù)達(dá)5 176人占全縣人口的12.3%，基金積累總額達(dá)5 143萬元。

一、拉薩墨竹工卡縣養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題

（一）傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念根深蒂固

該縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)縣，95%以上是農(nóng)村人口，他們的思想就是傳統(tǒng)的認(rèn)為：當(dāng)自己年老之時(shí)由自己的兒女贍養(yǎng)（養(yǎng)兒防老）。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)周期長(zhǎng)，他們怕政策有變，怕到時(shí)候兌現(xiàn)不了，很多人對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障作用認(rèn)識(shí)不清，怕上當(dāng)受騙。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，農(nóng)村居民投保能力有限

由于西藏地區(qū)農(nóng)村之間發(fā)展不平衡，個(gè)人之間收入差距大。多數(shù)人收入水平仍然偏低，據(jù)墨竹工卡縣統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查資料，2008—2012年該縣農(nóng)村居民人均純收入由過去的1 577元增加到2 253元，增加22.8%，年均遞增4.4%。扣除物價(jià)因素，年均實(shí)際增長(zhǎng)4.7%，農(nóng)村人均收入水平與拉薩市城關(guān)區(qū)比差距很大。收入與支出相抵之后，所剩無幾，可見個(gè)人投保能力較弱。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)工作不到位及其管理體制不順暢

該縣養(yǎng)老保險(xiǎn)工作主要依靠當(dāng)?shù)卣膭趧?dòng)與社會(huì)保障局進(jìn)行宣傳，但是他們?nèi)狈σ欢ǖ闹贫纫罁?jù)來實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的落實(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)章制度中存在一些漏洞。例如，該縣某些政府部門甚至認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，將養(yǎng)老保險(xiǎn)列入減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的措施之一而要求停辦，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度陷入徘徊局面，從而造成各個(gè)方面的界定模糊。另外，“民政不管，社保不接”，這個(gè)問題突出，2008年機(jī)構(gòu)改革至今，該區(qū)多數(shù)地縣級(jí)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未劃轉(zhuǎn)，形成勞動(dòng)保障部門沒有接、民政部門不好管的狀況，造成不少地方管理工作斷檔。

（四）養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面窄和投入資金太少及其資金發(fā)放不到位

據(jù)調(diào)查了解墨竹工卡縣參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有5 176人，占全縣人口的12.3%。從參保對(duì)象看，主要是村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、民辦教師及部分農(nóng)業(yè)人口、大部分農(nóng)業(yè)人口均未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，基金共濟(jì)性較差，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低。另外每年投入養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金較少，2012年該縣財(cái)政收入5.73億元，用于農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)投入資金133萬元，比2007年增長(zhǎng)3.54%，但在發(fā)放過程中存在一些問題，比如，資金落實(shí)存在資金不到位或者經(jīng)辦人員欺瞞謊報(bào)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，沒有做到養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的完全發(fā)放。

二、拉薩墨竹工卡縣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在問題的原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高

農(nóng)業(yè)是該縣的第一產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)效應(yīng)沒有其他產(chǎn)業(yè)那么顯著，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要土地，而土地的征用來自于對(duì)集體土地的征用。以拉薩市城關(guān)區(qū)2012經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)與該縣2012年上半年數(shù)據(jù)比較可以發(fā)現(xiàn)：該縣第一產(chǎn)業(yè)增加值完成1 055.92萬元，與去年持平；第二產(chǎn)業(yè)達(dá)到1 844.08萬元，比去年同期增長(zhǎng)13.68%；第三產(chǎn)業(yè)達(dá)到2 800萬元，比去年同期增長(zhǎng)18.74%。而拉薩市城關(guān)區(qū)經(jīng)濟(jì)一直保持著良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，2012年上半年，城關(guān)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值738.25萬元，完成年度計(jì)劃的41.01%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收入達(dá)720.79萬元，同比增長(zhǎng)了10.35%；多種經(jīng)營(yíng)收入實(shí)現(xiàn)5 688.35萬元，完成年度計(jì)劃的56.88%；實(shí)現(xiàn)稅收42.98萬元，同比增長(zhǎng)11.6%；利稅總額188.61萬元，同比增長(zhǎng)55.01%。根據(jù)以上數(shù)據(jù)可以看出，雖然墨竹工卡縣2012年經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展，但是與同一地域（拉薩城關(guān)區(qū)）經(jīng)濟(jì)比較還是有一定差距。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)工作執(zhí)行中缺少專業(yè)法律支持

國(guó)家保障全體農(nóng)民老年基本生活的制度，是政府的一項(xiàng)重要社會(huì)政策。但實(shí)際上，這項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)法律在保障農(nóng)村居民基本養(yǎng)老權(quán)益，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定方面并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。其次，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行有效規(guī)范，現(xiàn)行的社會(huì)保障法規(guī)政策中至今沒有一部綜合的關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的專門法律，全國(guó)立法中對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定也很少且很籠統(tǒng)?！犊h級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》頒布后的一系列全國(guó)性養(yǎng)老保險(xiǎn)立法中，在適用范圍上大多未對(duì)保障對(duì)象作明確列舉，缺乏可操作性。

（三）保障水平偏低

自1998年該縣開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)以來，到2012年底，全縣有近5 000人參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，十年間共累計(jì)收入保險(xiǎn)基金3 000余萬元，2012年向近5 000參保人發(fā)放了近300萬元養(yǎng)老金，人均60元。按此計(jì)算，月均養(yǎng)老金僅為5元。 不禁試問，這樣的保障水平如何滿足農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老生活需要？如何達(dá)到保障農(nóng)村老年人基本生活的目的？

三、建立拉薩墨竹工卡縣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系應(yīng)遵循的基本原則

（一）自我保障為主，集體調(diào)劑為輔，國(guó)家給予政策扶持原則

正因?yàn)檗r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)以自我保障為主，依靠自己家庭力量進(jìn)行養(yǎng)老保障，但是不排除困難家庭的養(yǎng)老能力，光靠自己難以養(yǎng)老，這就必須依靠集體救助，和國(guó)家予以政策上的優(yōu)惠，鼓勵(lì)人人參保，降低參保門檻。

（二）政府組織與農(nóng)民自愿相結(jié)合原則

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)就其性質(zhì)而言屬于社會(huì)保險(xiǎn)范疇。強(qiáng)制性是社會(huì)保險(xiǎn)的最基本的屬性。而從中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況看，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)民收入不穩(wěn)定，中國(guó)的一些貧困地區(qū)尚不具備開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的條件，因此在全國(guó)統(tǒng)一強(qiáng)制實(shí)施不符合中國(guó)國(guó)情。政府組織引導(dǎo)體現(xiàn)政府行為，主要是做好組織發(fā)動(dòng)和宣傳群眾的工作，而不是靠強(qiáng)迫命令。群眾自愿就是在政府的組織宣傳教育啟發(fā)下，通過提高認(rèn)識(shí)達(dá)到的自愿，而不是自流。政府組織引導(dǎo)和群眾自愿參加是辯證統(tǒng)一關(guān)系，二者不可偏廢。endprint

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭贍養(yǎng)、土地保障以及社會(huì)救助等形式相結(jié)合原則

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)程度的高低，取決于家庭經(jīng)濟(jì)狀況，以及賴以生存的土地是否得到保障和社會(huì)救助水平的高低所決定的。因此必須牢牢把握住三者之間的緊密聯(lián)系使之結(jié)合，為進(jìn)一步提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平而努力。

四、拉薩墨竹工卡縣養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的思考

針對(duì)上述墨竹工卡縣養(yǎng)老保險(xiǎn)所存在的一系列問題，在調(diào)查了解問題之后，從而對(duì)以后墨竹工卡縣養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的建立和完善提供一些行之有效的建議。

（一）理清政府社保部門責(zé)任職能劃分，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

針對(duì)上述所提及的“民政不管，社保不接”這一問題，造成這一問題的根源就是社保部門的責(zé)任和職能劃分不清，導(dǎo)致互相推諉，養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作程序混亂等一系列政府工作問題就必須調(diào)整政府部門的職能和責(zé)任，做到各負(fù)其責(zé)，防止部門職能重疊，同時(shí)重新審視農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，在實(shí)踐中想辦法，在創(chuàng)新中找出路，繼續(xù)理順體制，穩(wěn)定隊(duì)伍，管好基金，搞好調(diào)研，做好整頓規(guī)范。逐步把農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)納入社會(huì)保障體系，使農(nóng)民的社會(huì)保障方面也像城市居民一樣享受國(guó)民待遇。另一方面該縣政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出臺(tái)一系列旨在帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾的致富新政策，起到帶頭人的作用，家庭經(jīng)濟(jì)上去了，為養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集提供了有力保障，也減輕了政府的負(fù)擔(dān)。

（二）政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳和扶持力度

針對(duì)該縣養(yǎng)老保險(xiǎn)所存在的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念根深蒂固這一突出問題，首先是政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的宣傳力度不夠。農(nóng)村居民對(duì)國(guó)家出臺(tái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策知之甚少，因此政府必須落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，具體做法是經(jīng)常和廣泛的對(duì)農(nóng)牧民群眾的宣傳教育，使他們根深蒂固的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念發(fā)生改變，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施必須以強(qiáng)制性通過國(guó)家立法才能得以保證，另一方面社會(huì)化養(yǎng)老的主體是社會(huì)，是以社會(huì)運(yùn)作的方式實(shí)現(xiàn)的，而能夠代表社會(huì)管理的主導(dǎo)者是政府。在實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)強(qiáng)調(diào)個(gè)人應(yīng)承擔(dān)義務(wù)是對(duì)的，但是不能以此為理由推卸政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。缺少政府扶持是農(nóng)牧民群眾缺乏投保熱情的原因之一。因此，針對(duì)目前農(nóng)牧民群眾補(bǔ)助過小，政府扶持不力的狀況下，應(yīng)當(dāng)考慮如何提高農(nóng)牧民群眾補(bǔ)助的比重以及加大政府扶持力度。只有這樣，才能使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)真正具有社會(huì)保險(xiǎn)所應(yīng)有的“社會(huì)性”和“福利型”，才能調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民群眾投保的積極性。從總體要求滿足中國(guó)的基本國(guó)情，農(nóng)牧民群眾和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本需要。最終以政府組織引導(dǎo)與農(nóng)牧民自愿參加相結(jié)合的方法使該縣人民群眾了解養(yǎng)老保險(xiǎn)意義和目的。

（三）加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理監(jiān)督，提高管理效率

社會(huì)保障制度的良性運(yùn)行，社會(huì)保障宏觀關(guān)系的正確處理，必需建立健全的社會(huì)保障監(jiān)控機(jī)制。在養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制的運(yùn)行中必須由監(jiān)督機(jī)制來引導(dǎo)，由于該縣管理機(jī)制的不完善，帶來一系列養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，充分說明了必須要加強(qiáng)管理監(jiān)督機(jī)制，而完善管理體制必須做到：

首先要建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施集中統(tǒng)一管理。比如，墨竹工卡縣政府應(yīng)當(dāng)成立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)委員會(huì)，通過統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一的方針政策，使養(yǎng)老保險(xiǎn)各個(gè)方面做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促使養(yǎng)老保險(xiǎn)功能的有效發(fā)揮。

其次要明確職責(zé)，實(shí)行分級(jí)管理。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的行政管理，業(yè)務(wù)與基金管理，要相互分離。政府主要負(fù)責(zé)行政和業(yè)務(wù)管理。其中政府主管部門的行政性管理，不涉及具體管理的操作和實(shí)施。主要是管理政策、規(guī)劃、制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)督、協(xié)調(diào)，部門權(quán)限以及改革方案的設(shè)計(jì)和修訂等。政府職能部門主要實(shí)施具體的業(yè)務(wù)管理，執(zhí)行具體的管理政策，主要包括：管理資金收繳發(fā)放與調(diào)劑，保障實(shí)施效果的信息收集、反饋、分析與運(yùn)用，負(fù)責(zé)保障項(xiàng)目的事實(shí)與運(yùn)作，為保障對(duì)象提供服務(wù)。

再次要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要組成部分，其監(jiān)督的內(nèi)容主要包括監(jiān)督國(guó)家制定的各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)、政策、制度等的貫徹執(zhí)行情況。同時(shí)對(duì)養(yǎng)老保障各項(xiàng)基金收支、投資與管理過程進(jìn)行監(jiān)督。就監(jiān)督主體而言，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)尤其是人大、政協(xié)的監(jiān)督、政府自身的監(jiān)督，比如，上級(jí)政府社會(huì)保障職能部門對(duì)下級(jí)政府相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理部門和基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。而社會(huì)監(jiān)督可以由新聞媒體及群眾監(jiān)督，還可以考慮在該縣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)委員會(huì)下設(shè)監(jiān)督專門工作委員會(huì)（政府代表村委會(huì)群眾代表所組成）對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)作實(shí)施監(jiān)督，對(duì)行政管理部門和具體實(shí)施部門的工作實(shí)施監(jiān)督。

最后應(yīng)該注重提高管理效率，就是要針對(duì)不同的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目明確勞動(dòng)保障和財(cái)政、稅務(wù)、人事等政府有關(guān)職能部門之間的管理職能，明確不同的管理內(nèi)容和重點(diǎn)，避免出現(xiàn)相互推諉或受利益驅(qū)使?fàn)幑艿木置?，并使管理程序?guī)范化，在該縣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)下進(jìn)行有序管理，共同促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。其次，職能部門要轉(zhuǎn)變管理觀念和工作作風(fēng)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅范圍廣、政策性強(qiáng)，而且涉及到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方方面面，這就必然要求行政管理人員理論水平、政策水平與業(yè)務(wù)素質(zhì)真正體現(xiàn)務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)和服務(wù)為民的思想，不斷改進(jìn)管理方法和手段，最終提高管理效率。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint