新型城鎮(zhèn)化視角下珠三角地區(qū)城市更新利益機(jī)制與規(guī)劃策略——以廣州、深圳等地區(qū)實(shí)踐為例

李峰清

0 引言

隨著近年來(lái)歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體需求的持續(xù)疲軟，我國(guó)外貿(mào)增長(zhǎng)明顯放緩，國(guó)家和地方層面巨額投資計(jì)劃副作用亦逐步顯現(xiàn)，擴(kuò)大內(nèi)需成為拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)“三駕馬車(chē)”唯一可靠的快速前進(jìn)力量。面對(duì)人均收入相對(duì)不高、社會(huì)保障體系尚不完善的國(guó)情，城鎮(zhèn)化成為提振內(nèi)需的重要抓手。十八大報(bào)告明確提出“要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，各級(jí)政府也紛紛將“新型城鎮(zhèn)化”作為未來(lái)重要的施政綱領(lǐng)。然而，所謂新型城鎮(zhèn)化，并非我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程出現(xiàn)了全新的情況、需要嶄新的認(rèn)識(shí)，而是要努力在改革攻堅(jiān)中破解既有的深層次矛盾，正確處理好利益關(guān)系，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供制度保障。

基于糧食和生態(tài)安全的根本出發(fā)點(diǎn)，中央政府十分重視城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地的節(jié)約集約利用，尤其對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)而言，用地指標(biāo)約束逐漸是各地城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要邊界條件。以珠三角地區(qū)為例，30多年來(lái)，該地區(qū)基于出口導(dǎo)向、“兩頭在外”的發(fā)展方式，以資本、勞動(dòng)力和資源等生產(chǎn)要素的高強(qiáng)度投入為特征，在取得巨大成就的同時(shí)也逐漸顯露出諸多弊病，其中土地資源低效利用與快速消耗問(wèn)題突出，許多城市逐漸無(wú)地可用[1]。2008年底在廣東省開(kāi)始試點(diǎn)“三舊（舊城、舊村、舊廠房）”改造的政策基點(diǎn)便是用地指標(biāo)硬約束現(xiàn)實(shí)條件下，通過(guò)既有法律框架內(nèi)通過(guò)“政策創(chuàng)新”進(jìn)行自下而上的“先行先試”[2]，試圖在一定政策期限內(nèi)“在節(jié)約集約用地方面為全國(guó)走出一條發(fā)展新路”[3]。至今“三舊”改造項(xiàng)目“準(zhǔn)入申報(bào)”的“三年政策期”已經(jīng)結(jié)束，可以對(duì)其實(shí)踐情況進(jìn)行深入的總結(jié)。城市規(guī)劃是關(guān)注空間問(wèn)題的公共政策，通過(guò)規(guī)劃視角系統(tǒng)地梳理“三舊”改造政策下城市更新的內(nèi)在利益機(jī)制和與之對(duì)應(yīng)的規(guī)劃技術(shù)和管理策略，對(duì)我國(guó)未來(lái)新型城鎮(zhèn)化視角下的城鎮(zhèn)更新和集約發(fā)展具有積極的借鑒意義。

1 “三舊”改造項(xiàng)目利益機(jī)制與城市更新規(guī)劃的技術(shù)難點(diǎn)

1.1 “三舊”改造項(xiàng)目的內(nèi)在利益機(jī)制

“珠三角”地區(qū)是一個(gè)典型的“土地二元供應(yīng)市場(chǎng)”：除了國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)，村集體“隱性”土地市場(chǎng)長(zhǎng)期存在。國(guó)家和廣東省層面的“三舊”改造政策核心目的在于“提升土地節(jié)約集約利用水平”[3]，其本質(zhì)是“在既有的土地產(chǎn)權(quán)制度、市場(chǎng)交易和管制等法律框架范圍內(nèi)，通過(guò)‘政策文件’暗示土地制度完善的可能方向”，在劃定政策邊界前提下“鼓勵(lì)地方政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行創(chuàng)新工作”，因此在政策制定和落實(shí)中“也更可能融入地方的訴求”[4]。地方政府（如廣州、佛山、深圳、東莞等）在具體執(zhí)行中“通常還需統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市結(jié)構(gòu)提升、人居環(huán)境品質(zhì)提升、歷史保護(hù)等多元目標(biāo)。在實(shí)際操作中會(huì)碰到諸如土地制度與政策交織、利益主體行為超越、土地管制體系失控等多方面的問(wèn)題。由于特殊的歷史背景和政策訴求，‘三舊’改造工作已經(jīng)不再是一個(gè)土地用途和強(qiáng)度提升的技術(shù)問(wèn)題，而是利益重新分配的難題”[1]。

由于多年來(lái)城市實(shí)用導(dǎo)向的征地?cái)U(kuò)張伴隨房地產(chǎn)行業(yè)過(guò)度發(fā)展，主要的用地“指標(biāo)”來(lái)源——村集體用地整合的代價(jià)已十分巨大。因此，想要“三舊”改造項(xiàng)目（尤其涉及村集體供地項(xiàng)目）的順利實(shí)施，其關(guān)鍵在于能否實(shí)現(xiàn)土地資源重新配置中的各方利益協(xié)調(diào)。各方角色中，“地方政府（包括市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)政府）遵循政治市場(chǎng)邏輯和‘成本—收益’原則，在‘塑造典型’、保障公共利益和謀求資本收益之間尋求平衡；開(kāi)發(fā)商則以資本收益最大化為原則；土地供應(yīng)者（村集體、國(guó)有土地供地的市民和企事業(yè)單位）則以尋求最大補(bǔ)償為原則”。每個(gè)“三舊”改造項(xiàng)目中，左右和牽制各方行為的多方博弈無(wú)時(shí)無(wú)處不在，“政府‘向下控制’與市場(chǎng)‘個(gè)案變通’兩種力量的互動(dòng)博弈主導(dǎo)了整個(gè)‘三舊’改造的進(jìn)程”，項(xiàng)目順利實(shí)現(xiàn)改造的條件是“各級(jí)地方政府及村級(jí)主體、土地權(quán)益擁有者、社會(huì)投資人等都能獲得‘合理’的回報(bào)”?，F(xiàn)有成功的“三舊”改造項(xiàng)目，都必須在土地資源配置和土地利益格局重構(gòu)中找到了根本的平衡點(diǎn)——“形成典型二元土地市場(chǎng)下的地方發(fā)展聯(lián)盟”[5]。

1.2 城市更新規(guī)劃的技術(shù)難點(diǎn)及應(yīng)對(duì)

如上文所述，“三舊”改造項(xiàng)目得以實(shí)施的關(guān)鍵在于政策框架內(nèi)土地利益分配格局的重構(gòu)中，形成一個(gè)“多方共贏”的地方發(fā)展聯(lián)盟，與之對(duì)應(yīng)，在每個(gè)更新改造項(xiàng)目規(guī)劃編制各個(gè)階段，將不可避免地遇到一系列明顯不同于“傳統(tǒng)規(guī)劃”的技術(shù)問(wèn)題，這類(lèi)問(wèn)題的解決需要充分把握上述內(nèi)在利益機(jī)制，采取針對(duì)性的規(guī)劃和管理策略。幾個(gè)代表性技術(shù)問(wèn)題如下：

（1）更新改造對(duì)象和范圍確定問(wèn)題

任何規(guī)劃都必須有明確的對(duì)象和空間范圍，這仿佛是不言而喻的，但更新改造規(guī)劃卻面臨困境：珠三角改革開(kāi)放以來(lái)“村村點(diǎn)火，處處冒煙”模式下“滿天繁星”式的發(fā)展，城鎮(zhèn)各類(lèi)有改造意向的建設(shè)用地規(guī)模不一，權(quán)屬?gòu)?fù)雜，與規(guī)劃道路、河流等線性工程邊界交錯(cuò)，雖然國(guó)家和省級(jí)層面的“三舊”改造政策對(duì)改造項(xiàng)目涉及的“邊角地，夾心地，插花地”處理，以及土地歸宗、零星新增建設(shè)用地征轉(zhuǎn)和出讓等可能情況做出了政策說(shuō)明，但“更新改造對(duì)象如何認(rèn)定并怎樣合理劃定邊界”仍是實(shí)踐中必須首先明確的基本問(wèn)題。

為此，深圳、廣州等城市在實(shí)際操作中定義了“城市（鄉(xiāng)）更新改造單元”，并對(duì)劃定“更新改造單元”的劃定條件和劃定方法做出了詳細(xì)的限定和說(shuō)明，以深圳市為例，更新改造單元認(rèn)定條件一般包括：一定的用地規(guī)模、公益用地征收比例、拆除重建的比例下限，納入單元的“三邊地”（邊角地、夾心地、插花地）和未出讓國(guó)有用地比例上限，以及不能納入更新改造單元的用地情況；明確空間范圍方面，更新單元?jiǎng)澏▌t一般要求在城市“五線（紅線、綠線、藍(lán)線、黃線、紫線）”內(nèi)，結(jié)合更新地塊、行政區(qū)劃、法定圖則的界線及道路圍合、山體、河流等自然地理實(shí)體邊界進(jìn)行劃定，并對(duì)分不同邊界條件對(duì)單元?jiǎng)澏ǖ募夹g(shù)方法做出詳盡規(guī)定[6]（圖1）。

圖1 深圳某更新改造單元范圍劃定方法

明確更新改造規(guī)劃對(duì)象及邊界劃分方法，不僅是為了在技術(shù)上明確規(guī)劃對(duì)象和空間范圍（包括拆遷責(zé)任范圍、土地移交范圍和開(kāi)發(fā)建設(shè)范圍），也是在保證市場(chǎng)的積極有序參與前提下，確保“三舊”改造政策被不被濫用，明晰了土地資源重新整合過(guò)程中各方權(quán)利與義務(wù)，保障了城市公共利益，是城市更新項(xiàng)目立項(xiàng)和規(guī)劃編制與管理的重要基礎(chǔ)。

（2）更新改造規(guī)劃“自由裁量”與系統(tǒng)性羈束問(wèn)題

“三舊”改造項(xiàng)目是一種政府提供政策、市場(chǎng)提供資金、土地所有者（村民、市民、企事業(yè)單位）供給土地的“多方合作”模式下“自下而上”的城市更新，每個(gè)項(xiàng)目都具有較強(qiáng)的個(gè)案色彩。因此，如何合理確定其用地功能、容積率等關(guān)鍵指標(biāo)成為更新規(guī)劃的必要環(huán)節(jié)，進(jìn)而涉及“控規(guī)”和更新改造規(guī)劃關(guān)系的討論：更新改造規(guī)劃是審批公示后覆蓋原“控規(guī)”，還是作為“控規(guī)”調(diào)整的前期研究存在？突破“控規(guī)”的項(xiàng)目或無(wú)“控規(guī)”的地區(qū)如何避免過(guò)大的“自由裁量權(quán)”？

從各地實(shí)施情況看，更新改造規(guī)劃往往被視作“控規(guī)”的“升級(jí)補(bǔ)丁”，如廣州市要求將“三舊”改造規(guī)劃成果納入“控規(guī)”管理單元，而深圳市則通過(guò)地方立法明確賦予“三舊”改造規(guī)則的法定規(guī)劃地位，深圳市《城市更新改造辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定“城市更新單元規(guī)劃的批準(zhǔn)視為已完成法定圖則相應(yīng)內(nèi)容的編制和修改。經(jīng)批準(zhǔn)的城市更新單元規(guī)劃是相關(guān)行政許可的依據(jù)”[7]。而“就項(xiàng)目論項(xiàng)目”的更新規(guī)劃顯然面臨“如何控制自由裁量權(quán)”的問(wèn)題，引發(fā)權(quán)力尋租和城鄉(xiāng)無(wú)序建設(shè)的擔(dān)憂。

為應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題，深圳、廣州等主要城市形成了一系列系統(tǒng)性的羈束控制方法，主要可概括為“程序控制”和“技術(shù)控制”兩個(gè)方面?！俺绦蚩刂啤笔菍?duì)啟動(dòng)“三舊”改造規(guī)劃設(shè)定程序性門(mén)檻，對(duì)項(xiàng)目準(zhǔn)入進(jìn)行嚴(yán)格篩選。例如深圳市規(guī)定，編制更新單元規(guī)劃和進(jìn)行土地整理前，必須先申報(bào)《更新單元制定計(jì)劃》，申報(bào)計(jì)劃必須是法定圖則已劃定的城市更新單元、單元內(nèi)權(quán)利主體具備更新意愿（通過(guò)表決程序）、申報(bào)的用地功能和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等更新訴求基本符合法定圖則等上層次規(guī)劃，否則原則上不予申報(bào)。此外深圳市還規(guī)定，《更新單元計(jì)劃》申報(bào)通過(guò)后若在一定期限內(nèi)不能通過(guò)更新改造規(guī)劃審核并組織實(shí)施工作，將被調(diào)出《更新單元計(jì)劃》。上述程序控制通過(guò)“減量提質(zhì)”，達(dá)到了優(yōu)化規(guī)劃編制和管理的目的[8]。

另一方面，“技術(shù)控制”則是以“專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”、“技術(shù)規(guī)范”等通則式指引，對(duì)通過(guò)“程序門(mén)檻”的項(xiàng)目進(jìn)行功能、容積率和公共服務(wù)設(shè)配建、歷史文化保護(hù)等關(guān)鍵要素進(jìn)行約束。例如，廣州市對(duì)于實(shí)施數(shù)量占絕對(duì)主導(dǎo)的“舊廠房”項(xiàng)目，主要從3個(gè)方面進(jìn)行技術(shù)控制。

①通過(guò)所在區(qū)位和規(guī)劃功能雙重篩選，明確由政府收儲(chǔ)的改造類(lèi)型。

廣州市《關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補(bǔ)充意見(jiàn)》規(guī)定在區(qū)位上“位于54km2舊城區(qū)、11大重點(diǎn)功能核心區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)敏感地區(qū)、珠江景觀控制區(qū)范圍、地鐵與城際鐵路站點(diǎn)周邊800m范圍”的舊廠房，以及在功能上“規(guī)劃為居住用地、道路、綠地及非經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)設(shè)施占總面積50%以上且不具備獨(dú)立經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)條件的舊廠房”原則上全部納入統(tǒng)一儲(chǔ)備和補(bǔ)償，由政府統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)建設(shè)，這有助于城市重點(diǎn)地區(qū)功能實(shí)現(xiàn)和生態(tài)用地清退，也有效解決了“自主改造”項(xiàng)目中居住開(kāi)發(fā)“易失控”以及公益用地、公服配套“難落實(shí)”的問(wèn)題[9]。

②在全市層面明確舊廠房改造中的經(jīng)營(yíng)性功能用地布局和占比。

《廣州市舊廠房改造專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》將全市舊廠房根據(jù)改造規(guī)劃目標(biāo)劃定經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性和生態(tài)性3類(lèi)用地，明確了3類(lèi)用地的分布和面積比例。其中：經(jīng)營(yíng)性用地（居住、商業(yè)等功能為主的用地）59.9km2，占46.3%；非經(jīng)營(yíng)性用地（道路、城市綠地、公服配套設(shè)施用地占50%以上的用地）54.48km2，占42.2%；生態(tài)用地（規(guī)劃為非建設(shè)用地）14.79km2，占11.5%[10]。相對(duì)較低的經(jīng)營(yíng)性用地比例有利于公服配套設(shè)施的落地，全市層面的數(shù)據(jù)也為個(gè)案項(xiàng)目協(xié)商提供了基準(zhǔn)。

③明確經(jīng)營(yíng)性用地容積率上限規(guī)則。

圖2 廣州市舊廠房改造“三類(lèi)”用地規(guī)劃圖

圖3 廣州市改造居住用地分區(qū)密度索引

綜上所述，通過(guò)程序門(mén)檻和技術(shù)門(mén)檻的“雙向控制”明確“自上而下”的羈束框架，具體項(xiàng)目“自下而上”的協(xié)商具備了明確的邊界條件，更新改造規(guī)劃的“自由裁量權(quán)”得到一定程度的系統(tǒng)控制，對(duì)項(xiàng)目的公平性和城市公共利益的保障具有積極的意義。

（3）更新改造規(guī)劃的“公眾參與”規(guī)劃師的協(xié)調(diào)角色

城市更新項(xiàng)目的改造收益往往隨項(xiàng)目規(guī)模遞增，但規(guī)模的擴(kuò)大同時(shí)也意味著業(yè)主數(shù)量的增加和產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜。一般而言，舊廠房（尤其是國(guó)有舊廠房）為主的改造項(xiàng)目在規(guī)模、業(yè)主數(shù)量和權(quán)屬關(guān)系等方面具有利于實(shí)施的優(yōu)勢(shì)，也能有效契合金融危機(jī)后珠三角各級(jí)政府“轉(zhuǎn)型升級(jí)”、“結(jié)構(gòu)調(diào)整”、“集約節(jié)約用地”等發(fā)展理念，成為地方政府和市場(chǎng)力量最積極實(shí)施的項(xiàng)目類(lèi)型。

而另一方面，舊村、舊城的改造項(xiàng)目由于業(yè)主數(shù)量大、關(guān)系復(fù)雜，同時(shí)常涉及國(guó)有用地、集體用地、農(nóng)用地相互混雜等情況，前期土地整理成本和談判協(xié)調(diào)難度極大，各方為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，往往需要90%以上（甚至100%）的權(quán)屬人簽名通過(guò)方能啟動(dòng)改造工作，尤其是涉及土地歸宗、集體建設(shè)用地置換、農(nóng)用地轉(zhuǎn)征、股權(quán)合作、拆遷安置賠償方案和實(shí)施計(jì)劃等操作難度極高的復(fù)雜問(wèn)題，且涉及諸多相關(guān)權(quán)利人的“充分參與”和多個(gè)行政部門(mén)交叉管理，項(xiàng)目推進(jìn)往往十分艱難。

以廣州市為例，計(jì)劃52個(gè)城中村采取整體拆除重建為主的全面改造模式，但實(shí)施情況極為緩慢，除獵德、楊箕、琶洲等9個(gè)城中村在2010亞運(yùn)會(huì)之前陸續(xù)展開(kāi)了土地平整和更新改造工程外，其余各村改造工作基本陷于停滯。即便是成功開(kāi)展的項(xiàng)目，從立項(xiàng)到實(shí)施往往歷時(shí)多年，規(guī)劃師需要全程參與組織、協(xié)調(diào)并投身于相關(guān)各方博弈全過(guò)程，在協(xié)調(diào)兼顧各方利益和城市公共利益條件下達(dá)成多方一致的改造意愿，最終形成相對(duì)合理的規(guī)劃技術(shù)方案，協(xié)調(diào)工作量遠(yuǎn)超出“傳統(tǒng)”的規(guī)劃編制本身，其過(guò)程將充分考驗(yàn)規(guī)劃師的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、談判技巧等素養(yǎng)，也預(yù)示著一種“充分公眾參與”條件下我國(guó)城市規(guī)劃工作的可見(jiàn)方向。

表1 舊廠房改造居住用地容積率上限規(guī)定

表2 舊廠房改造商業(yè)用地容積率上限規(guī)定

2 深圳市龍崗區(qū)某更新單元改造規(guī)劃案例

2.1 項(xiàng)目概況

深圳龍崗區(qū)某更新單元所在片區(qū)位于龍崗中心城區(qū)南部，毗鄰深圳寶龍高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)和龍崗植物園，緊臨多條城市主干道和東部軌道交通快線（規(guī)劃），區(qū)位交通便捷，土地價(jià)值提升迅速，現(xiàn)狀舊村、舊廠的面貌和土地產(chǎn)出滯后于地區(qū)發(fā)展，各方改造意愿強(qiáng)烈，被列入“2010 年深圳市城市更新單元規(guī)劃制定計(jì)劃第一批計(jì)劃”。項(xiàng)目用地5.16hm2，以舊村居為主。2011年，根據(jù)更新意愿，該地區(qū)法定圖則修編將南部約2.6hm2舊廠房用地一并入該城市更新單元，總計(jì)7.76hm2。

（1）現(xiàn)狀情況與更新方式

現(xiàn)狀以舊村居、舊廠房用地為主，舊村居與舊廠房用地面積比約1:1，建筑面積比約9:1。該地區(qū)法定圖則明確本更新單元采用拆除重建模式，涉及舊村居權(quán)利人主體139 戶，舊廠房權(quán)利主體4名，單元內(nèi)總建筑面積約16.5萬(wàn)m2(圖4，圖5)。

2.3 制備放射性生物樣品 不同形態(tài)的樣品，其制備方法也有所不同。植物體常用打孔法或勻漿法，如探究光合作用有機(jī)物生成路徑實(shí)驗(yàn)即是通過(guò)研磨小球藻，制備勻漿樣品。動(dòng)物體組織既可采用勻漿法，也可進(jìn)行細(xì)胞組織切片的制作，如探究分泌蛋白合成與運(yùn)輸路徑的實(shí)驗(yàn)中，采取的方法即制備豚鼠胰腺腺泡細(xì)胞的超薄切片。對(duì)于沉淀等干物質(zhì)的樣品制備，則需先將其置于70～80℃的烘箱中烘干，并用研缽研磨制取粉末，再放入烘箱烘干，之后取出干燥制成薄膜狀樣品。液體樣品一般可直接進(jìn)行測(cè)量，或利用熱風(fēng)吹、電熱板或紅外燈進(jìn)行干燥鋪樣。如在噬菌體侵染大腸桿菌的實(shí)驗(yàn)中，對(duì)沉淀物采取薄膜樣品制備，而上清液則利用儀器烘干進(jìn)行鋪樣檢測(cè)。

圖4 更新單元現(xiàn)狀用地圖

圖5 更新單元范圍劃定

（2）更新單元范圍及土地移交、設(shè)施配建責(zé)任

更新單元范圍開(kāi)發(fā)建設(shè)范圍以法定圖則明確的人工、自然線性邊界，在北側(cè)鐵路用地邊界、規(guī)劃道路紅線和河流藍(lán)線范圍內(nèi)劃定開(kāi)發(fā)建設(shè)用地范圍。土地整理與拆遷范圍則包括整個(gè)舊村居和舊廠房權(quán)屬范圍。

根據(jù)《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》，城市更新單元“應(yīng)當(dāng)提供大于3 000m2且不小于拆除重建用地面積15%的獨(dú)立用地，無(wú)償移交給政府，用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和城市公共利益項(xiàng)目[7]”。本項(xiàng)目中，用于道路、綠地、水域等無(wú)償移交的用地占27%，開(kāi)發(fā)主體負(fù)責(zé)道路、綠地內(nèi)的建筑拆遷，以及公交站、幼兒園、社區(qū)文化室、社區(qū)體育場(chǎng)、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)與再生資源回收站等公共設(shè)施的配建，此外還承擔(dān)居住面積5%的保障房建設(shè)責(zé)任，完成后整體移交政府，政府則根據(jù)建筑成本實(shí)行補(bǔ)償。

（3）更新意愿

由于周邊地區(qū)土地價(jià)值較高，村集體開(kāi)發(fā)意愿強(qiáng)烈，希望通過(guò)改造提升村民生活環(huán)境并獲取盡可能多的居住、物業(yè)安置和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；市場(chǎng)主體則自然希望獲得盡可能高的土地開(kāi)發(fā)收益；政府相關(guān)職能部門(mén)則希望在在深圳大運(yùn)會(huì)前提升該地區(qū)形象，營(yíng)造地塊南側(cè)河涌沿線開(kāi)放的濱水公共空間，并獲取一定的土地收益。

經(jīng)過(guò)多輪協(xié)商，各方就更新改造意愿達(dá)成一致，139戶權(quán)利人全部同意申報(bào)改造人138戶，權(quán)利人擁有建筑面積占比100%。舊廠房片區(qū)有4名權(quán)利主體，3名同意申報(bào)，3名權(quán)利人擁有面積占比99%。但“城市更新意愿”的達(dá)成表示權(quán)利主體同意進(jìn)行城市更新，不作為確定規(guī)劃指標(biāo)、拆遷補(bǔ)償安置方式與標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)的依據(jù)。

（4）實(shí)施方式

該項(xiàng)目采用合作實(shí)施的方式，村集體經(jīng)濟(jì)組織與單一市場(chǎng)主體合作成立改造公司作為實(shí)施主體進(jìn)行土地整理、拆復(fù)建安置和土地開(kāi)發(fā)，對(duì)村居和村物業(yè)按建筑面積1:1.1就地回遷，對(duì)舊廠房按建筑面積1:1.1進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。整理出的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有用地，通過(guò)協(xié)議出讓、補(bǔ)繳地價(jià)的方法進(jìn)行居住、商業(yè)開(kāi)發(fā)。

圖6 更新單元土地利用規(guī)劃圖

圖7 更新單元建筑布局示意

2.2 規(guī)劃方案

（1）方案簡(jiǎn)介

規(guī)劃改造為居住用地，配建一定比例的商業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施。沿南側(cè)河流和北側(cè)鐵路組織開(kāi)放空間，內(nèi)部采用庭院式布局的組團(tuán)綠心（圖6，圖7）。

（2）對(duì)法定圖則的調(diào)整

土地挪騰：將開(kāi)發(fā)建設(shè)用地占用部分國(guó)有用地指標(biāo)調(diào)整至濱河的集中公共綠地上。該部分的土地清理和建筑拆除工作由開(kāi)發(fā)主體完成。

道路線形和線位：調(diào)整南側(cè)道路線位和等級(jí)以獲得更多居住開(kāi)發(fā)凈用地。

開(kāi)發(fā)量：開(kāi)發(fā)主體提出容積率調(diào)整依據(jù)是現(xiàn)狀拆遷規(guī)模巨大（約16.5萬(wàn)m2），按法定圖則12萬(wàn)m2的復(fù)建面積，拆復(fù)建比為1:0.7，低于全市1:2.0的平均水平，市場(chǎng)開(kāi)發(fā)難以進(jìn)行。此外，項(xiàng)目土地貢獻(xiàn)率相對(duì)較高，公共服務(wù)設(shè)施和保障房配建任務(wù)較重。最終該項(xiàng)目采用1:1.5的拆復(fù)建比例，建筑規(guī)模由約12萬(wàn)m2調(diào)整至約26萬(wàn)m2；平均容積率由2.84調(diào)整至4.98（圖8，圖9）。

圖8 更新單元法定圖則

圖9 更新單元規(guī)劃對(duì)法定圖則的調(diào)整

2.3 案例小結(jié)

深圳龍崗某更新單元是一個(gè)相對(duì)典型的珠三角城市更新案例，項(xiàng)目現(xiàn)狀為舊村、舊廠復(fù)合用地，地塊面積雖不大，但體現(xiàn)了更新改造的諸多常見(jiàn)問(wèn)題。本項(xiàng)目涉及村集體、企業(yè)主等多個(gè)權(quán)利主體，通過(guò)明確拆復(fù)建、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)汝P(guān)鍵問(wèn)題方案形成改造意愿和實(shí)施意愿，進(jìn)而展開(kāi)土地歸宗、集體用地轉(zhuǎn)國(guó)有、國(guó)有用地挪騰等工作，各權(quán)利主體將土地所有權(quán)移交至單一權(quán)利主體。最后，市場(chǎng)力量（開(kāi)發(fā)商）與土地新權(quán)利人形成一個(gè)實(shí)施主體，全面展開(kāi)土地整理、拆遷安置、土地協(xié)議出讓和開(kāi)發(fā)，實(shí)施項(xiàng)目更新改造。

一般而言，突破上述重重障礙，最終走向?qū)嵤┑某侵写甯脑烊缤P毛麟角，該項(xiàng)目的順利實(shí)施得益于相關(guān)各方的積極推動(dòng)，尤其是政府扮演了不可或缺的角色：省市“三舊”改造政策提出的“政策創(chuàng)新”是項(xiàng)目立項(xiàng)、更新單元?jiǎng)澏ā⒉饛?fù)建補(bǔ)償和土地開(kāi)發(fā)利益分配前提和依據(jù)，而深圳市在“大運(yùn)會(huì)”開(kāi)幕前對(duì)重點(diǎn)地區(qū)城市更新的積極推動(dòng)的政治決心也促成了利益各方的協(xié)調(diào)一致。

即便如此，項(xiàng)目整個(gè)過(guò)程中多方博弈一刻未曾停止，集中體現(xiàn)在規(guī)劃編制中對(duì)于公益用地用貢獻(xiàn)率、公共服務(wù)設(shè)施的配建和建筑開(kāi)發(fā)量等核心要素和相關(guān)指標(biāo)的確定過(guò)程。最終，實(shí)施方案落實(shí)了地方政府對(duì)于道路、綠地等各項(xiàng)公益用地?zé)o償移交和公共服務(wù)設(shè)施、保障房配建等公共利益要求，同時(shí)也在容積率、道路線性線位等方面根據(jù)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的規(guī)律對(duì)法定圖則做出了調(diào)整。實(shí)施中的博弈復(fù)雜程度遠(yuǎn)不止于此，但各方在現(xiàn)行土地制度框架下圍繞利益分配的博弈與合作體現(xiàn)了類(lèi)似城市更新項(xiàng)目的核心環(huán)節(jié)。

3 結(jié)論

珠三角2009年來(lái)的“三舊”改造項(xiàng)目實(shí)質(zhì)在既有法律框架內(nèi)通過(guò)政策創(chuàng)新展開(kāi)的“自下而上”的漸進(jìn)式改革。在用地指標(biāo)緊缺條件下，土地內(nèi)涵挖潛幾乎成為城市未來(lái)發(fā)展的“唯一出路”，面對(duì)土地二元市場(chǎng)格局，地方政府通過(guò)“三舊”改造政策這一帶有妥協(xié)色彩的“政策行政”，從長(zhǎng)期發(fā)展累積形成的大量缺乏合法手續(xù)的土地支配人手中“部分收回”土地開(kāi)發(fā)主導(dǎo)權(quán)或收益，其核心環(huán)節(jié)是土地資源重組中的利益再分配和再平衡問(wèn)題。從廣州、深圳等地“三舊”改造項(xiàng)目“三年政策期”的試驗(yàn)情況看，在房地產(chǎn)業(yè)過(guò)度發(fā)展和近期收緊的政策風(fēng)險(xiǎn)下，更新改造項(xiàng)目土地重新整合的難度巨大。舊廠房更新是“三舊”改造項(xiàng)目中唯一相對(duì)易于實(shí)施并能夠在規(guī)劃技術(shù)層面進(jìn)行良好管理控制的項(xiàng)目類(lèi)型，而舊城、舊村（尤其是舊村類(lèi)項(xiàng)目）由于涉及多元利益主體，在現(xiàn)行相對(duì)低效的土地經(jīng)濟(jì)權(quán)利制度下難以僅僅從規(guī)劃的技術(shù)層面攫取高效的應(yīng)對(duì)和實(shí)施策略，在實(shí)踐中只有特定時(shí)段下政府對(duì)“獨(dú)特區(qū)位不可復(fù)制的個(gè)案項(xiàng)目”實(shí)施改造的政治決心方可能有效促成利益各方“通力合作”的局面，而上述項(xiàng)目往往在技術(shù)指標(biāo)上形成較極端的案例（超高或超低容積率，最終政府妥協(xié)），村民通過(guò)改造獲利逐漸成為城市的“土地食利階層”其本身也面臨巨大爭(zhēng)議，問(wèn)題的根本解決還有待于我國(guó)土地制度頂層設(shè)計(jì)的進(jìn)一步改革完善。

從空間視角看，“三舊”改造項(xiàng)目可以理解為珠三角城市空間長(zhǎng)期以來(lái)“自組織”發(fā)展路徑被“指標(biāo)約束”外力驅(qū)使下展開(kāi)的一場(chǎng)空間“自修復(fù)”過(guò)程，政府、市場(chǎng)力量、土地權(quán)利人的多方博弈左右著空間自修復(fù)的績(jī)效。城市規(guī)劃是關(guān)注空間問(wèn)題的公共政策，基于“三舊”改造政策的城市更新必須以各方利益訴求為基點(diǎn)，兼顧城市公共利益，在規(guī)劃和管理實(shí)踐中處理好諸如更新單元?jiǎng)澏ㄓ跈?quán)屬邊界的矛盾、個(gè)案項(xiàng)目的“自由裁量權(quán)”與整體控制的矛盾，以及促成更新改造意愿目標(biāo)下規(guī)劃的公眾參與等具體規(guī)劃和管理環(huán)節(jié)的技術(shù)問(wèn)題，并通過(guò)遠(yuǎn)超傳統(tǒng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作引導(dǎo)各方訴求，最終達(dá)到“提高土地集約利用水平、改善人居環(huán)境、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、保障公共利益”等城市更新具體目標(biāo)。

（衷心感謝同濟(jì)大學(xué)趙民教授的指導(dǎo)，以及廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院區(qū)域所諸位同事對(duì)本文的幫助和貢獻(xiàn)。）Foshan[J].URBAN PLANNING FORUM，2010（2）：14-20.

[2]國(guó)務(wù)院辦公廳. 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知（國(guó)發(fā)[2008]3號(hào)）[R]. 2008.General Office of State Concil. Notice for promoting conservation and intensive land use by State Council[R]. 2008.

[3]廣東省人民政府. 關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)（粵府[2009]78號(hào)文）[R].2009.Government of Guangdong Province. Opinions on Promoting“ Sanjiu” Renewal for Conservation and Intensive Land Use[R]. 2009.

[4]雷誠(chéng). 珠三角大都市區(qū)土地“配置問(wèn)題”研究[D]. 上海：同濟(jì)大學(xué)，2010.LEI Cheng. Research on Land Assignment issues of Metropolis in the Pearl Delta Region[D].Shanghai：Tongji University，2009.

[5]陳晨，趙民，劉宏. 珠三角“三舊”改造中的土地利益格局重構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制——以佛山市“三舊”改造經(jīng)驗(yàn)為例[J]. 中國(guó)名城，2013（1）：33-40.CHEN Chen，ZHAO Min，LIU Hong. Research on the Reconfiguration of Land Interest Pattern in the Context of“Sanjiu”Reconstruction in Pearl River Delta Region and Its Operating Mechanism—— The Foshan Case[J]. China Ancient City，2013（1）：33-40.

[6]深圳市規(guī)劃和國(guó)土委員會(huì). 深圳市城市更新單元規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定[R]. 2012.Technical Regulations of Planning on Urban Renewal unit in Shenzhen[R]. Urban Planning and Land Committee of Shenzhen，2012.

[7]深圳市人民政府. 深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則（深府[2012]1號(hào)〕[R]. 2012.Government of Shenzhen. Implementing Rules for Urban Renewal Means in Shenzhen[R]. 2012.

[8]深圳市人民政府. 深圳市城市更新辦法（深府[2009]121號(hào)）[R]. 2009.Government of Shenzhen. Urban renewal means in Shenzhen[R]. 2009.

[9]關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補(bǔ)充意見(jiàn)（穗府[2012]20號(hào)）[R]. 廣州市人民政府，2012.Government of Guangzhou. Additional Opinions for Accelerating“ Sanjiu”Renewal [R]. 2012.

[10]廣州市三舊改造辦公室. 廣州市舊廠房改造專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃[R]. 2011.Sanjiu Renewal Office of Guangzhou. Planning for Renewal of Old Factories in Guangzhou[R]. Urban Planning Bureau of Guangzhou，2011.