浦東新區(qū)的政策驅動開發(fā)及其解釋——關于“政策區(qū)”發(fā)展模式的研究

汪勁柏

0 引言①本節(jié)對浦東新區(qū)的地區(qū)開發(fā)和社會經(jīng)濟發(fā)展做總體梳理，所涉及數(shù)據(jù)資料如無特別說明，皆以相應年份的統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)為基礎，截止到擴區(qū)之前的2008年。因為2009年浦東新區(qū)大規(guī)模，面積增加近一倍，各方面數(shù)據(jù)都有較大變化，不具可比性。

改革開放以來，從經(jīng)濟特區(qū)、開發(fā)區(qū)到城市新區(qū)的發(fā)展，樹立了“政策驅動空間開發(fā)”的“政策區(qū)”發(fā)展模式，替代了計劃經(jīng)濟時期“計劃安排發(fā)展”的傳統(tǒng)模式。這在我國近30年的快速發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用。浦東新區(qū)是這類發(fā)展模式的典型案例。

浦東新區(qū)開發(fā)開放本身可以視為一項重大戰(zhàn)略性政策，包括了一系列土地、財稅、行政放權、外貿等具體政策（即浦東新區(qū)本身可以認為是一個政策區(qū)）。其實際開發(fā)便是在這一系列政策下逐步開展的。從1990年啟動開發(fā)以來，18年間浦東新區(qū)的國內生產(chǎn)總值增長約53倍，工業(yè)總產(chǎn)值增長約36倍，建成區(qū)面積增長約10倍（圖1），遠高于同期全國和上?？傮w水平，占上海市GDP份額也從約1/12（8.1%）提高到接近1/4（23.3%） ，說明浦東新區(qū)的“政策區(qū)”開發(fā)模式總體上獲得了顯著的績效。其中的某些現(xiàn)實悖論，諸如政策依賴、土地依賴、顯得有些微不足道。但如今，在一個新轉型時期，這些問題需要引起高度重視。

浦東新區(qū)開發(fā)是在第一批特區(qū)和開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗基礎上對“政策驅動開發(fā)”模式的推進在取得成功的同時，也極大推廣了這一開發(fā)模式，推動了開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、保稅區(qū)等一系列政策區(qū)開發(fā)形成時代大潮，這在我國近30年的改革開放和地區(qū)發(fā)展過程中發(fā)揮了至關重要的作用。當前，一方面，過多政策區(qū)的同類競爭和國家治理能力現(xiàn)代化不足，對這一發(fā)展模式帶來的約束；但同時，由于我國政府管控發(fā)展的程度仍然較深，可以預見，政府實施政策推動特定地區(qū)發(fā)展的模式仍將延續(xù)，諸如自貿區(qū)、科技城、知識城、生產(chǎn)性服務業(yè)園區(qū)等新的政策區(qū)類型仍在不斷涌現(xiàn)。展望未來，如何認識和理解這一發(fā)展模式的機制、價值和問題，如何推動這一發(fā)展模式的更加可持續(xù)化，是相關學界和實踐家們需要重點思考的問題。而浦東新區(qū)開發(fā)，給回答這一問題提供了一個典型的案例。

近年來，相關學者對浦東開發(fā)的體制創(chuàng)新、土地開發(fā)、外向型經(jīng)濟、城市面貌等進行了研究，但尚缺乏從政策驅動角度的深入探討[1-13]，部分學者對中國的政府驅動發(fā)展作了研究[14-17]。部分學者結合我國的開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)實踐進行分析，初步總結了這類開發(fā)中政策驅動的重要性[18-20]，但尚未將“政策區(qū)”當作一種模式來進行系統(tǒng)研究。

從我國的發(fā)展實際及未來前景看，“政策區(qū)”已經(jīng)成為地區(qū)發(fā)展的重要載體，其內容較為復雜，類型較為多樣，有必要做系統(tǒng)的研究總結。本文著重結合浦東新區(qū)案例，對其政策驅動開發(fā)的內在機制做出解析，為加深對這一發(fā)展模式的理解提供支撐，也為優(yōu)化“政策區(qū)”開發(fā)實踐提供支持。

圖 1 1992、1999、2008年浦東實際建設分布示意

1 浦東新區(qū)政策驅動開發(fā)的系統(tǒng)梳理

浦東新區(qū)開發(fā)開放的大政策發(fā)布于1990年。從1990年到2010的20年期間，可以分出4個大的階段（結合5年計劃或規(guī)劃）：（1）第一個5年是各類政策的啟動和強力推動時期；（2）第二個5年是實現(xiàn)跨越式發(fā)展的時期；（3）到第三個5年，原有政策的驅動效應趨弱，是尋求結構轉型升級的時期；（4）第四個5年，是推出新的政策驅動、尋求二次創(chuàng)業(yè)的時期。

這個過程中，大的“開發(fā)開放”政策基調基本穩(wěn)定，但具體的戰(zhàn)略、規(guī)劃、財稅、貿易、放權等不同領域政策不斷有推陳出新，構成浦東開發(fā)的“政策包”，帶來地區(qū)發(fā)展的不斷變化。

1.1 1990—1995年: 啟動開發(fā)開放階段

1990年4月18日，時任國務院總理李鵬高調宣布浦東開發(fā)開放的正式啟動。1992年中共十四大報告提出“以上海浦東開發(fā)、開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經(jīng)濟、金融、貿易中心之一，帶動長江三角洲和整個長江流域地區(qū)經(jīng)濟新飛躍”，明確了“浦東開發(fā)開放”作為國家重要戰(zhàn)略的定位。

對這個大政策的落實，首先是《浦東新區(qū)總體規(guī)劃（1992）》，安排了“三軸六分區(qū)”空間框架和400km2、250萬人口的遠期目標（圖 2）。同時，國家從財稅、土地、貿易、投資等不同領域為浦東新區(qū)制訂了10項具體的特別政策，包括：1項本地資源處置政策，即允許土地使用權有償有期限轉讓；4項經(jīng)營權限擴大政策，包括允許外商在區(qū)內興辦第三產(chǎn)業(yè)、開辦銀行或從事轉口貿易等；5項資金支持政策，包括新增財政不上繳、生產(chǎn)性“三資”企業(yè)所得稅兩免三減半、免征進出口建設設備關稅和工商統(tǒng)一稅、允許外商興建能源交通項目并減免賦稅、酌情減免對內中資企業(yè)所得稅等。1992年國務院又追加了5項浦東開發(fā)優(yōu)惠政策，包括授權上海市發(fā)行股票、債券和貸款融資，授權上海市自行審批保稅區(qū)外貿企業(yè)、自行審批區(qū)內大中型國企的自營產(chǎn)品進出口，同時擴大了上海在區(qū)內非生產(chǎn)性項目和生產(chǎn)型項目的審批權限（總投資在2億元以下的上?？勺孕袑徟?。國家海關、財政部等相關機構配套制定了優(yōu)惠政策的詳細條款。尤其值得關注的是，與這些明文政策相同步，從國家總理、中央主席到地方主要領導頻繁地為浦東開發(fā)進行號召和督促，帶來了巨大的號召效應，這些是明文政策所無法體現(xiàn)但同樣極為重要的方面。

隨著這一系列政策的出臺，浦東新區(qū)以極大的氣魄展開了地區(qū)開發(fā)行為。第一輪規(guī)劃就提出近500km2的超大開發(fā)規(guī)模，遠超當時國內及國際上的類似地區(qū)開發(fā)計劃，這同時帶來了其各方面的大氣魄，比如4個重點功能小區(qū)各自有占地數(shù)十平方公里，較國際上一般出口加工區(qū)幾平方公里的規(guī)模也大了很多（圖 3）。同時，這一系列政策界定了全國支持浦東開發(fā)的基調，大量省部樓和國資港企的引進，大量國家財稅返還和融資許可，構成了浦東開發(fā)的啟動期支撐。

同時，與引進外部資源相比，激活本地資源發(fā)揮了相得益彰的支撐性作用。尤其是初始政策中關于土地政策放權的規(guī)定，在實施過程中通過“資金空轉、土地到位”、“土地入股、資金引進”、“以地生財，滾動開發(fā)”等方式[6]，將大量未開發(fā)的土地作價入股吸引外部資源參與開發(fā)，既集聚了相關產(chǎn)業(yè)，又支撐了進一步的開發(fā)。到1995年底，浦東新區(qū)陸家嘴、金橋、外高橋、張江、以及負責其他土地開發(fā)的土地控股公司共轉讓土地10.56km2，轉讓地價近百億元[3]，為初期大量的基礎設施建設提供了資金支持。

圖 2 浦東開發(fā)的區(qū)域關系及1992版總體規(guī)劃圖

圖 3 浦東新區(qū)各重點開發(fā)小區(qū)范圍及1992年浦東建設覆蓋范圍示意圖

1.2 1996—1999年: 跨越發(fā)展階段

到1995年，浦東新區(qū)規(guī)劃安排的4個重點開發(fā)小區(qū)格局初步呈現(xiàn)，一系列重大基礎設施啟動建設或初步建成，其號召力和吸引力有了極大提升，推動各方面資源加速向浦東新區(qū)集聚。浦東新區(qū)進入了一個跨越式發(fā)展的階段。

1996年國家“九五”計劃明確了“開發(fā)開放浦東的基本政策不變……有些具體做法和措施要適當調整”的基本思路。其中，戰(zhàn)略方向、規(guī)劃布局、土地流轉、債券、貸款等政策得以延續(xù)， 而“新增財政全留”政策改為由中央財政收取后分階段反饋。同時，追加了功能性開發(fā)扶持政策，主要是擴大上海市審批浦東外貿企業(yè)、銀行保險機構和在浦東設立生產(chǎn)性企業(yè)的權限等。

此外，在國家支持和上海市積極運作下，先后遷入了上海市房地產(chǎn)交易中心和房地局，以及上海證券交易所、期貨交易所、產(chǎn)權交易所、商品交易所、鉆石交易所等7個國家級交易所，中國人民銀行、國家開發(fā)銀行、工行、建行、農(nóng)行、日本富士銀行、香港渣打銀行、美國花旗銀行、瑞士豐泰保險等大型金融機構也在浦東設立重要的分支機構，同時還通過“省部樓政策”吸引了如中國船舶大廈、中電大廈、嘉興大廈、齊魯大廈等數(shù)十家省部樓宇進駐浦東。這些產(chǎn)業(yè)實體的進入，大部分都是受到國家政策直接影響而進駐浦東的，某種意義上是浦東開發(fā)政策實施的一部分。

這一系列的政策傾斜，在浦東地區(qū)塑造了一個明顯的政策門檻洼地，各種開發(fā)資源便蜂擁而來，比如10多個國家級交易所、國內國際大型銀行金融機構、大型跨國企業(yè)和高規(guī)格省部樓等紛紛進入浦東。截止2002年，浦東共吸引了省部樓宇37幢，認定享受省部樓宇政策企業(yè)63家[21]，大多是“億元級（稅收）辦公樓”和“5 000萬元級（稅收）CBD功能建筑集群”[22]，各大交易所也大多成為中國乃至世界級的產(chǎn)品交易中心。截至2009年，世界500 強企業(yè)中已有294 家落戶浦東，合同外資220多億美元，各類外企共實現(xiàn)營業(yè)收入15 311億多元，納稅總額將近千億元[23]。

從分布上看，政策安排的4個重點園區(qū)集聚了絕大部分的外來資源。據(jù)浦東《外商投資環(huán)境白皮書（2006—2010）》，2007年外資項目數(shù)量占了全區(qū)的96.74%、項目金額占全區(qū)的94.97%[24]，反映出政策安排對外部資源的吸引和分布發(fā)揮了作用。同時，到2001年，這4個重點區(qū)塊的開發(fā)公司成片出讓土地61.59km2，獲得了120多億元的土地轉讓收入，吸引了800多家中外房地產(chǎn)企業(yè)和400多億元的房地產(chǎn)開發(fā)資金，構成浦東開發(fā)開放的“資本推手”[11]。

這些數(shù)據(jù)表明，浦東新區(qū)的政策驅動開發(fā)已經(jīng)取得了非常驚人的成效。浦東新區(qū)已經(jīng)從郊區(qū)躍變?yōu)閲椰F(xiàn)代化都市形象的典范地區(qū)。

1.3 2000—2004年： 結構整合階段

2000年以后，經(jīng)過10年開發(fā)的浦東新區(qū)已經(jīng)形成了上百萬人口和上百km2的城區(qū)，與增量開發(fā)相比，對于既有開發(fā)的梳理和優(yōu)化也顯得極為重要。這促成了2000年浦東新區(qū)政府的成立，以及“一軸、三帶、六功能區(qū)域”新規(guī)劃布局的提出，此時規(guī)劃用地達到570km2（圖 4）。

但是，2000年發(fā)布的國家“十五”規(guī)劃和2002年的中共十六大維持了浦東新區(qū)“改革開放前沿”的政策定位，將其政策基調仍然設定在“地區(qū)開發(fā)”導向。與之相配套，土地、貿易、審批等政策得以延續(xù)，同時還增加了“保稅區(qū)區(qū)港聯(lián)動政策”、試點離岸金融業(yè)務、扶持生物醫(yī)藥、扶持省部樓等一系列有特定指向的政策。上海本地也提出了建設上?！八膫€中心”的核心功能區(qū)、“聚焦張江”等新戰(zhàn)略，同時出臺地方財稅政策以彌補國家財稅政策到期帶來的影響，并通過設立創(chuàng)投基金、科技發(fā)展基金等實現(xiàn)從政府投資向市場化投資的轉變[9]，形成了由企業(yè)代發(fā)債券進行地方建設融資的“浦東模式”[25]。

但這一時期，政策驅動的效應已日趨減弱，一些與初始政策意圖相左的開發(fā)逐漸凸顯。比如人口集聚總體呈現(xiàn)從濱江向中南部地區(qū)梯度遞減的格局，這與政策性的4個產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的安排相左；另外，除了政策引進的企業(yè)外，市場性開發(fā)已經(jīng)呈現(xiàn)蔓延發(fā)展的態(tài)勢，也與“一軸、三帶、六功能區(qū)”的格局（圖4）不完全符合。

圖4 浦東新區(qū)“一軸三帶”結構和六大功能區(qū)域

1.4 2005—2010年: 二次創(chuàng)業(yè)階段

到2005年，在國家支持和地方爭取下，浦東新區(qū)被定為首個國家級綜合配套改革試點地區(qū)， 2005年6月國務院提出了浦東新區(qū)“綜合配套改革”的“一個指導思想、十項任務、三個著力、四個結合”，其重點是體制改革和結構優(yōu)化，這是國家和地方試圖延續(xù)此前政策驅動開發(fā)成效的一種努力，被稱為浦東新區(qū)的“二次創(chuàng)業(yè)”。

在《浦東綜合配套改革試點總體方案》和《2005—2007年浦東綜合配套改革試點3年行動計劃框架》中，較多的筆墨用在了社會、經(jīng)濟政策的先行先試，而非投資或財稅眷顧。這與此前的地區(qū)開發(fā)政策有本質的不同。

但是，這種宏觀的政策方向的調整，并不能立刻改變實際操作中的路徑依賴，浦東地區(qū)開發(fā)的主要方式仍然是土地開發(fā)和招商引資。新提出的“一城三鎮(zhèn)”戰(zhàn)略更像是在原有基礎上對可開發(fā)土地的進一步挖掘（圖5）；2009年撤并原南匯區(qū)將新區(qū)面積擴大了一倍多，進一步拓展了更加廣闊的土地開發(fā)空間，同時引入了臨港新城、迪士尼、世博會等更具新意的外來投資（圖6）。

目前，招商引資受到產(chǎn)業(yè)向內地及其他欠發(fā)達國家轉移的影響，土地開發(fā)則面臨土地資源有限和房地價格高漲的雙重壓力，傳統(tǒng)的“政策區(qū)”開發(fā)模式正面臨嚴峻挑戰(zhàn)。浦東新區(qū)開發(fā)的早期輝煌已難以再現(xiàn)，然而面向未來，該如何看待這一模式？是需要做根本性的重構，抑或是可以做漸進式的優(yōu)化？面對這些問題，需要對政策驅動浦東新區(qū)開發(fā)的內在過程做細致深入的分析和解釋。

圖5 浦東新區(qū)“一城三鎮(zhèn)”戰(zhàn)略格局示意圖

2 政策驅動浦東新區(qū)開發(fā)的機制解釋

從這種“政策區(qū)”開發(fā)的一般過程看，首先是開發(fā)政策的形成和出臺，需要有高層的決策，在開發(fā)過程中還需要聯(lián)合市場、外資等各方面力量，這多維的主體聯(lián)合形成了地區(qū)開發(fā)的“開發(fā)政體”結構；在這個主體結構的復雜影響下，一系列資源開始涌入浦東新區(qū)，本地的資源也被高度激活，從而一系列“空間生產(chǎn)”行為構成了地區(qū)開發(fā)的主體內容；而這些主體和行為的最終結果，又可歸結為各種資源的價值投入和產(chǎn)出，形成一種“價值循環(huán)”的變化。

從這樣“開發(fā)政體——空間生產(chǎn)——價值循環(huán)”三個層面進行解剖，可以還原一個更加清晰和可邏輯化的政策驅動浦東新區(qū)開發(fā)的過程，從而為解釋其開發(fā)機制提供基礎。

2.1 浦東開發(fā)過程中的開發(fā)政體分析

浦東新區(qū)開發(fā)升級成為國家戰(zhàn)略后，重要的決策均由中央主導完成，而具體實施則由上海市組織或聯(lián)合不同主體實施完成。

1990年，在 “浦東開發(fā)開放”宣布后不久，上海市政府于5月3日成立了浦東開發(fā)辦公室；同年9月，新區(qū)內的外高橋保稅區(qū)、陸家嘴金融貿易區(qū)、金橋出口加工區(qū)3個重點開發(fā)小區(qū)及其運作機構“管委會”和“開發(fā)公司”相繼成立，實行政企合一的運作體制，其核心人員由政府指派，承擔部分公共管理職能，但運作方式比照市場經(jīng)濟規(guī)則，通過招商引資、批租土地、形態(tài)建設等推進地區(qū)開發(fā)。負責4個重點小區(qū)之外土地開發(fā)的土地控股公司，則是相對單純的土地一級開發(fā)公司。

此外，還有針對特定項目的開發(fā)公司，比如上海市商委組建“新上海商業(yè)城聯(lián)合發(fā)展公司”開發(fā)新上海商業(yè)城；由當?shù)卮遴l(xiāng)主導組建的開發(fā)公司，比如洋涇鄉(xiāng)聯(lián)合陸家嘴、金橋、土地控股公司共同成立公司開發(fā)本鄉(xiāng)土地4.5 km2土地，嚴橋鎮(zhèn)組建“由由”實業(yè)發(fā)展總公司開發(fā)鎮(zhèn)內自留土地等等。這些公司在很長時期內都受到政府公共機構的掌控，實際運作則是綜合利用政府與市場兩個方面的資源。

圖6 浦東新區(qū)擴區(qū)的“7+1”生產(chǎn)力布局圖（其中綜合保稅區(qū)板塊包含3個小的區(qū)塊）

除上海本地組織外，中央政府還調動了大量的外部資源，比如大量省部樓、國資港企、國家工程建設單位等，這些機構參與浦東開發(fā)一方面是受到國家政策的號召，動用各自掌握的國家資源支持浦東開發(fā)建設，但同時也追求在過程中獲得一定的利潤回報，形成另一種比較特別的參與方式。與之相比，而大量非國資背景的生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)的進入，可以認為是相對單純的市場行為。

但是，作為空間開發(fā)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的最終受眾的廣大群眾消費者，在整個政策驅動過程中卻看不到其明顯的身影，只能說其可能通過政府、企業(yè)等不同主體間接的影響開發(fā)活動，發(fā)揮一種“隱磁場”的作用。

上述各類主體的復雜組合，形成一種“政府控制+市場組織”的開發(fā)政體結構，綜合利用了政府與市場兩個方面的能力，在浦東開發(fā)初期發(fā)揮了有效的作用。

但這樣的體制在浦東新區(qū)開發(fā)規(guī)模日益擴大、經(jīng)濟及社會事務日益復雜之后便顯現(xiàn)出問題，尤其是經(jīng)濟發(fā)展、地區(qū)開發(fā)與社會管理工作的交織，政府主體與市場主體的混雜等。1993年成立浦東新區(qū)管委會以承擔大部分社會管理工作，2000年升格為浦東新區(qū)政府，總體上實現(xiàn)了政府與企業(yè)的職能區(qū)分，各重點小區(qū)開發(fā)公司逐漸相繼從城管、規(guī)劃、項目審批等管理領域退出。

后來經(jīng)過功能區(qū)域管理機構的設立、撤銷以及最近“7+1”管委會體制的回歸等，浦東新區(qū)的管理體制總體上維持了開發(fā)導向的基本特征，各開發(fā)區(qū)管委會和開發(fā)公司依然發(fā)揮著重要作用。但在開發(fā)成熟地區(qū)，其“政企不分”的問題有所改善，剝離公共管理職能的開發(fā)公司逐步走上市場化開發(fā)的道路，比如，陸家嘴集團獲得天津小伙巷地塊的開發(fā)權、金橋公司參與天津“濱海碧云國際社區(qū)”建設、外高橋集團與江蘇啟東合作開發(fā)產(chǎn)業(yè)園、張江集團與昆山市政府聯(lián)手開發(fā)軟件園等[26]。

對上述浦東新區(qū)開發(fā)政體的構成及演化過程進行簡練的圖示化表達，如圖7所示。

2.2 浦東開發(fā)過程中的空間生產(chǎn)分析

空間生產(chǎn)是對與空間相聯(lián)系的各種生產(chǎn)活動和空間利用方式的總稱，一般包含了建設開發(fā)和功能開發(fā)兩方面內容。前述各類主體在空間生產(chǎn)過程中發(fā)揮著不同的作用，共同推進了浦東新區(qū)的整體開發(fā)進程。

回顧浦東開發(fā)的歷程，可以概括出其空間生產(chǎn)的幾個階段：

首先是形成方案并劃定地塊范疇，制定針對性的優(yōu)惠政策，其中，中央政府是戰(zhàn)略的決策人和推動者，地方政府通過制訂各項發(fā)展建設規(guī)劃和計劃進行落實，其驅動力源自對追求地方發(fā)展和完成上級任務兩個方面。

接著，由國家及地方投入前期基礎開發(fā)，其中：國家直接安排了資金投入（包括財稅傾斜），支撐了初期基礎設施框架的搭建，同時安排省部機構、港資國企參與，對初期的4大重點開發(fā)小區(qū)提供了直接支持。地方政府是具體的實施人，在國家政策的指引下，配套安排了道路、橋梁、電廠等一系列重大基礎設施建設，推動成立了新區(qū)管委會、4大開發(fā)公司、土地控股公司等，創(chuàng)設了“外資入股、土地空轉、資金到位”等政策機制，為市場主體介入、土地資源激活提供了渠道。

通過“空轉”等手段，首先是4大重點開發(fā)小區(qū)的土地資源進入流轉市場，同時，在國家政府的推動下，一批有國資背景的銀行、港企、省部樓、交易中心等相繼進入浦東新區(qū)，締造了浦東新區(qū)最初的開發(fā)格局。同時，一些類似“由由集團”的本地社區(qū)開發(fā)公司也先后創(chuàng)立，從自下而上的角度推進著各自的開發(fā)愿景。

這些開發(fā)建設，既樹立了浦東新區(qū)國家戰(zhàn)略性“政策區(qū)”的形象，同時為更多企業(yè)、機構的參與提供了基礎。隨后出現(xiàn)了一波大型跨國企業(yè)進入的熱潮，包括制造業(yè)、金融業(yè)、服務業(yè)的各類大型企業(yè)進入，充分推動了浦東新區(qū)的空間生產(chǎn)。從1995到2000年期間，浦東新區(qū)的建設規(guī)模和用地拓展都有了質的飛躍，到21世紀初，一個現(xiàn)代化的都市區(qū)已經(jīng)初步成型。

圖7 政策驅動地區(qū)開發(fā)的政體構成示意圖

圖9 政策驅動地區(qū)開發(fā)的價值循環(huán)示意圖

圖8 政策驅動地區(qū)開發(fā)的空間生產(chǎn)過程示意圖

圖10 “政策”模式的開發(fā)機制概括

隨著浦東新區(qū)政府的成立，浦東新區(qū)的空間開發(fā)也進入一個相對穩(wěn)定的繁榮時期，國資開發(fā)公司、本地開發(fā)公司和各類內外資開發(fā)公司共同實施著浦東新區(qū)日新月異的開發(fā)建設，相對穩(wěn)定的土地市場、房產(chǎn)市場、要素資源市場、人力及信息流通網(wǎng)絡逐漸形成。其中土地一級開發(fā)基本由政府或其開發(fā)公司掌控，通過招拍掛或出讓方式吸引多元參與二級的房產(chǎn)開發(fā)，而進一步的功能產(chǎn)業(yè)開發(fā)，則由城鄉(xiāng)國資、內資、外資、社區(qū)企業(yè)共同參與、呈現(xiàn)百花齊放的開發(fā)面貌。

這種不同層級開發(fā)分別采用“集中”與“分散”體制的做法，在一段時間內非常有效，這從浦東新區(qū)空間開發(fā)的推進中可見一斑。對這個過程的圖示化表達如圖8。

2.3 浦東開發(fā)過程中的價值循環(huán)分析

價值循環(huán)是地區(qū)開發(fā)過程所產(chǎn)生的價值消耗和再生過程的總稱。地區(qū)開發(fā)通過形成開發(fā)政體推進各類空間生產(chǎn)，根本目的是實現(xiàn)不同形式的價值循環(huán)（內在目標是增值）。從浦東新區(qū)的實際發(fā)展看，其價值循環(huán)可以概括出如下的過程。

首先是國家及地方投入財力、人力、物力成本進行前期基礎開發(fā)。同時，政策優(yōu)惠實際上將可用于其他地區(qū)的社會資源向浦東集中，比如初期的省部支援政策等。據(jù)前文整理，浦東新區(qū)初期從財政撥付和融資渠道籌資達200億元。

同時，浦東的土地市場激活，使土地變成可定價可部分流通的有價資源，實現(xiàn)了地區(qū)資源的資本化。前10年4個重點區(qū)塊的土地收入就達120多億元。

通過這些資源的投入和激活，一方面補貼了企業(yè)的成本從而能夠吸引企業(yè)進駐，這些企業(yè)又反過來拉動了上下游企業(yè)的入駐和社會經(jīng)濟發(fā)展，推動了浦東地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展價值增值。到2008年浦東新區(qū)的工業(yè)總產(chǎn)值增長約36倍。

另一方面土地資源的流轉促進了地區(qū)開發(fā)價值循環(huán)的建構，吸引了更多的開發(fā)公司和企業(yè)進入。比如，浦東新區(qū)前10年土地出讓的120億元收益吸引了400多億元的房地產(chǎn)開發(fā)資金，推動了數(shù)倍的空間增長。

這種增量價值循環(huán)的開啟，通過工資、利潤、稅收、儲蓄等方式反饋到社會財富的分配。其中產(chǎn)品售出和空間租售的資金是價值實現(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié)，伴隨著物價和房價的上漲，其價值實現(xiàn)也有了大幅度的提高。浦東前18年的開發(fā)實現(xiàn)了國內生產(chǎn)總值約53倍增長，社會財富也隨之大幅提升。其中，部分財富回饋到政府的城市環(huán)境建設，形成社會的整體效益，另一部分則通過上下游產(chǎn)業(yè)的拉動，分配到各相關社會群體，通過這些社會群體的消費和再投資進入新的價值循環(huán)。

其中，通過土地環(huán)節(jié)的集中管制，政策權力主體獲得了較大的份額，這為浦東新區(qū)公共環(huán)境的高品質營造提供了保障。同時，房地產(chǎn)運營主體和產(chǎn)業(yè)運營主體也從利潤中分得了較大份額，為地區(qū)的產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展奠定基礎。此外的一部分份額以工資福利形式發(fā)放給廣大消費者，但由于工資水平上漲較慢，導致這一部分的份額總體不高，這也影響了社會消費能力的提升，影響了增量價值循環(huán)的長期發(fā)展。相反，一部分投資客從中獲得了較好的投資收益，又為其消費能力提供了某種隱性支撐。對這個價值循環(huán)的圖示化表達如圖9。

2.4 基于三層面剖析的政策驅動機制總結

從上述3個層面的剖析中可以看出，上位的政策驅動力有其特定的傳遞路徑，把握其關鍵點在于：

（1）政策首先在上層政府對下層政府和國資企業(yè)間傳遞，尤其在開發(fā)初期前景尚不清晰時，自上而下的集中威權，形成最初的開發(fā)驅動力，此時地方及企業(yè)更多扮演了配合和落實角色。

（2）進而，地方政府通過搭建基礎設施框架和準市場化的開發(fā)公司平臺，吸引多元的市場和社會主體參與，形成一個從“集中”到“分散”漸次的開發(fā)體制。其中：公用設施和總體規(guī)劃框架的搭建始終由政府集中掌控；土地一級開發(fā)則由政府直接掌控的準市場化投資開發(fā)公司承擔，通過招拍掛或出讓方式推動土地流轉；房產(chǎn)開發(fā)則在一定程度上放開由市場主體完成，不同背景的房產(chǎn)開發(fā)公司都有參與；而進一步的功能產(chǎn)業(yè)開發(fā)則由更加開放的市場主體完成，各類國資、民資、外資企業(yè)都有了較大參與空間。

（3）開發(fā)行為的歸宿，是地區(qū)資源價值的增量循環(huán)。其中，政府、政府掌控的公司、市場化公司之間在從“集中”到“分散”的不同層次環(huán)境中，形成各自的價值循環(huán)和增值，并且體現(xiàn)出不同的效率。

用集體行動理論來解釋。一方面，集中政策驅動的主體中央政府和地方政府，其目標是總體的發(fā)展績效訴求，其在社會中扮演著最大規(guī)模共同行動群體的角色（默認政府行動代表社會主體人群），從其群體行為特征來說，最善于把握總利益和長遠利益。另一方面，分散化運營的地方開發(fā)公司和企業(yè)，相對于政府更體現(xiàn)為“小群體”行為特征，對實際開發(fā)效益有切身的關注，同時更容易形成小群體行動的高效。

上述浦東新區(qū)開發(fā)過程中，政府與企業(yè)在從“集中”到“分散”的不同層次環(huán)境中分別發(fā)揮作用，正好體現(xiàn)了這種不同規(guī)模群體各自的行為特征。其中，政府作為最大規(guī)模社會群體，適合于對社會整體利益和長遠利益有所作為，故而其主要發(fā)揮了總體框架把控和引導的作用；而地方公司和企業(yè)則是相對小規(guī)模的群體，適合于為了追求自身利益而在某些小的行動和即時利益上發(fā)揮能動高效的作用，故而其在末端開發(fā)行為中表現(xiàn)活躍。二者的巧妙結合，直觀體現(xiàn)為一系列政府主導和多元參與的準市場化公司平臺，深層次的是具有不同“天職”的政府主體和市場主體之間形成了有效關聯(lián)和協(xié)作，彼此優(yōu)勢互補，從而保證了浦東新區(qū)整體開發(fā)的高效推進。這個機制可以概括為：集中政策驅動與分散化市場運營相結合的機制（圖10）。

但同時，這個組合中，也可能存在“集中”與“分散”體制結合之間邊界模糊的問題，分散化的資源利用效率隨時可能會因為某個特定領域的集中權威而遭遇困境，而集中權威對某個長遠利益的判斷也可能因分散化的多主體博弈而不能落實，這構成了前述浦東新區(qū)開發(fā)中某些現(xiàn)實悖論的內在根源。

3 結語

從上述過程分析中可以看出，浦東新區(qū)每一段的高速發(fā)展都受到特定政策的強力驅動，從資源注入到財稅傾斜、行政放權、先行先試等，一波一波的政策就像一次次的“興奮劑”，讓浦東新區(qū)延續(xù)了十幾年的高速奔跑。但也帶來了一些現(xiàn)實的悖論，比如對上位政策驅動的高度依賴，對招商引資和土地開發(fā)的路徑依賴等。

通過對政策驅動開發(fā)過程中“開發(fā)政體—空間生產(chǎn)—價值循環(huán)”的剖析可以看出，浦東新區(qū)的開發(fā)開放并不僅僅是上位政策的驅動作用，同時，廣泛的市場化和準市場化主體在其中也發(fā)揮了重要作用。開發(fā)區(qū)的開發(fā)公司、各街鎮(zhèn)開發(fā)公司、省部樓機構、各類企業(yè)機構等，形成了政府與企業(yè)在從“集中”到“分散”的不同層次環(huán)境中分別發(fā)揮作用、彼此優(yōu)勢互補的特殊開發(fā)體制，一系列準市場化開發(fā)公司在其中發(fā)揮了關鍵的縫合作用。

這種體制，建構起具有中國特色的政府、市場、社會相協(xié)作的關系網(wǎng)絡，是其“政策區(qū)”開發(fā)模式的核心機制。這種機制讓政府、市場、社會3方面力量可以協(xié)同作用于浦東新區(qū)的開發(fā)，為其超常規(guī)的發(fā)展提供了關鍵支撐。同時，也由于其結合運用的邊界模糊性，造成了前述的各種現(xiàn)實悖論。

展望未來，十八屆三中全會已經(jīng)樹立了“使市場在資源配置中起決定性作用”的戰(zhàn)略導向，這要求政府更多地采用政策與市場和社會主體進行協(xié)作，從而這種“政策區(qū)”開發(fā)模式仍將有進一步發(fā)展的空間。浦東新區(qū)的政策驅動開發(fā)機制為其提供了有價值的經(jīng)驗借鑒；同時，對其悖論的剖析，也有助于未來更好地推進此類發(fā)展。

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