資源緊約束背景下上海城鄉(xiāng)土地利用方式的轉(zhuǎn)變*

石憶邵 吳 婕

0 引言

當(dāng)前，資源緊約束條件已經(jīng)成為影響上海大都市未來發(fā)展的重要瓶頸之一。譬如：過去10多年間，上海城市化水平每上升1個百分點，耕地面積要減少1.66萬hm2，若按常住人口計算，人均耕地面積要減少0.083hm2；若按戶籍人口計算，人均耕地面積要減少0.131hm2。同期全國城市化水平每提高1個百分點，耕地面積要減少45萬hm2，而人均耕地面積僅減少0.064hm2。上海不僅人均耕地減少的速度快于全國平均水平，而且消耗的耕地質(zhì)量也通常優(yōu)于全國平均水平。上海的過境水資源總量豐裕，但本地水資源貧乏，且水環(huán)境污染較為嚴(yán)重，上海已是全國36個水質(zhì)型缺水主要城市之一，并被聯(lián)合國專家預(yù)測為21世紀(jì)飲用水嚴(yán)重缺乏的世界6大城市之一。上海市的能源也高度依賴外省或進(jìn)口補(bǔ)給。我們的研究也證實：人均建設(shè)用地、人均耕地面積、人均住房建筑面積、人均可用水資源量、能源資源等指標(biāo)將是制約上海未來發(fā)展的主要資源因素。在此背景下，如何尋求一種既保障發(fā)展又保護(hù)資源的土地利用方式，已經(jīng)成為規(guī)劃和國土部門的迫切需求和公共職責(zé)，而合理轉(zhuǎn)變土地利用方式必然會對城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城市土地資產(chǎn)經(jīng)營計劃、城市建設(shè)計劃等產(chǎn)生重要而深刻的影響。由此可見，推進(jìn)土地集約利用是上海踐行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主要任務(wù)之一[1]，而要緩解土地資源緊張局面就必須走緊湊發(fā)展之路[2]。本文通過分析上海城鄉(xiāng)土地利用方式的現(xiàn)狀及其存在問題，并借鑒若干國際大都市在工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中轉(zhuǎn)變土地利用方式的基本經(jīng)驗，探討并提出上海未來城鄉(xiāng)土地利用方式轉(zhuǎn)變的總體戰(zhàn)略導(dǎo)向與基本思路。

國外對于土地利用方式的研究主要側(cè)重在城市土地利用形態(tài)和發(fā)展模式方面。早在1898年，英國學(xué)者Ebenezer Howard就提出了田園城市的概念，其特征之一就是將農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、居住區(qū)相結(jié)合，將城市和鄉(xiāng)村結(jié)合，形成城鄉(xiāng)一體化的都市[3]。法國學(xué)者Le Coubusier（1925）提出了著名的集中城市理論，認(rèn)為因人口擁擠而帶來的各種城市問題可以主要通過增加高層建筑，也就是提高土地容積率，構(gòu)建協(xié)調(diào)程度高的城市交通系統(tǒng)來解決[4]。其后，針對城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的城市蔓延問題，國外學(xué)者先后提出了“緊湊城市”理論[5]和“精明增長”理論[6]，表明城市土地使用不應(yīng)該通過攤大餅式的發(fā)展模式，而應(yīng)力求挖掘內(nèi)涵進(jìn)行發(fā)展。近年來，國內(nèi)有關(guān)土地利用方式的研究主要集中在以下幾個方面：①城市土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究[7-9]；②城市土地使用與產(chǎn)業(yè)、交通以及經(jīng)濟(jì)間的協(xié)同發(fā)展研究[10-12]；③土地集約利用評價與途徑研究[13-16]；④城市土地混合使用的思路和方法研究[17-19]（表1）。

表1 國內(nèi)外關(guān)于土地利用方式的部分研究成果分類

表2 上海市建設(shè)用地現(xiàn)狀與規(guī)劃對比表 單位：km2

1 上海城鄉(xiāng)土地利用方式的現(xiàn)狀與存在問題

1.1 上海城鄉(xiāng)土地利用方式現(xiàn)狀分析

土地是人類社會經(jīng)濟(jì)活動的基本載體，其用途主要有如下3類：（1）作為基本的生產(chǎn)資料，如耕地；（2）作為直接的消費(fèi)，如生態(tài)用地；（3）作為基本的空間支撐，如建筑用地。隨著城市化和工業(yè)化的加速發(fā)展，人們對土地的開發(fā)和利用逐步深化，生產(chǎn)性用地和消費(fèi)性用地逐漸減少，而作為空間支撐的建筑和交通用地等非農(nóng)用地則逐漸增加。上海是一個人口眾多而土地資源相對不足的特大型城市，有限的土地資源從根本上限制了上海城市空間的擴(kuò)張，從現(xiàn)在到未來的很長一段時期里，上海土地資源的剛性約束將進(jìn)一步趨緊。

根據(jù)上海市土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，將耕地、生態(tài)用地等非建設(shè)用地全部歸并為農(nóng)用地一類，上海市2007年和2012年土地利用結(jié)構(gòu)如圖1所示。對比可知：隨著近年來上海城市化進(jìn)程不斷加快，土地非農(nóng)化趨勢明顯，勢必導(dǎo)致上海市后備耕地和生態(tài)用地不足。2012年全市的建設(shè)用地總規(guī)模已超過全市陸域面積的46%，高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大都市。

近年來，上海城市建設(shè)用地不斷向郊區(qū)擴(kuò)散，全市新增城市建設(shè)用地的面積較大，甚至很多離主城區(qū)比較遠(yuǎn)的地區(qū)也被城市建設(shè)用地所占用。從規(guī)劃與實際用地對比情況來看（表2），2011年，上海市建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)超過（《上海市土地利用總體規(guī)劃 2006—2020》）中的控制規(guī)模，特別是大部分郊區(qū)縣的建設(shè)用地規(guī)模都已超過規(guī)劃值。

土地利用方式是指土地利用的具體形式。對于上海這樣一個土地資源緊缺的國際性大都市而言，土地使用方式的合理與否主要體現(xiàn)在土地的集約化利用程度是否夠高。自20世紀(jì)90年代以來，上海在土地集約利用方面做了大量的探索，土地利用集約化程度得到了明顯的改善。

（1）建設(shè)用地。在建設(shè)用地的規(guī)劃和調(diào)控上，上海市引入可持續(xù)發(fā)展的理念，體現(xiàn)為“減量化、再利用、再循環(huán)”。在中心城區(qū)推動存量土地的二次開發(fā)利用，大力推動地下空間的開發(fā)；在郊區(qū)確立了“新城—新市鎮(zhèn)—中心村”的緊湊型、組團(tuán)式的用地格局。全市單位面積建設(shè)用地的產(chǎn)出效率大幅提高，建設(shè)用地的地均GDP從1996年 的1.66億 元/ km2上 升 到2012年 的6.73億元/ km2。

（2）工業(yè)用地。上海中心城區(qū)以產(chǎn)業(yè)聚集政策為導(dǎo)向，以市場調(diào)節(jié)和結(jié)構(gòu)調(diào)整為手段，實施“退二進(jìn)三”戰(zhàn)略。上海郊區(qū)開展對開發(fā)區(qū)的整頓和清理，淘汰低效的產(chǎn)業(yè)用地，培育產(chǎn)業(yè)基地和龍頭企業(yè)，工業(yè)用地的產(chǎn)出效率明顯提升。1996年上海市工業(yè)用地的單位面積產(chǎn)出為12.45億元/ km2，2012年增加至45.05億元/ km2。全市工業(yè)用地集聚度①顯著提高，從1996年的20%提升到了2012年的50.5%。

（3）農(nóng)業(yè)用地。1993年來，上海市政府通過合理的土地流轉(zhuǎn)方式，促使土地向種植能手、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織和農(nóng)業(yè)園區(qū)集中，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，上海市郊農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)出效率亦顯著提高，單位面積農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)出由1996 年的169萬元/ km2上升至2012年的374萬元/ km2。

總體來說，上海城鄉(xiāng)土地利用方式雖然有了明顯改善，但與其他國際大都市相比，上海城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張，用地績效仍然相對偏低，導(dǎo)致土地、環(huán)境等約束壓力加大。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，改粗放利用土地、經(jīng)濟(jì)外延增長為集約利用土地、經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵增長，是當(dāng)前上海土地利用方式轉(zhuǎn)變的迫切要求。

圖1 上海市土地利用基本結(jié)構(gòu)圖

圖2 2006—2010年上海郊區(qū)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模占比

1.2 上海城市土地利用方式存在的主要問題

（1）建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張過快，且以低密度的平面擴(kuò)張為主。

在工業(yè)化和城市化的強(qiáng)烈驅(qū)動下，區(qū)位優(yōu)勢獨(dú)特的上海城市的擴(kuò)張范圍和速度更為迅猛。根據(jù)全國第二次土地調(diào)查的數(shù)據(jù)，目前上海市的建設(shè)用地率過高，郊區(qū)已經(jīng)達(dá)到了40%左右的水平，個別地區(qū)甚至達(dá)到70%—80%，與世界上發(fā)達(dá)國家25%的建設(shè)用地率相比，上海市建設(shè)用地的土地資源壓力巨大。目前全市各區(qū)縣住宅用地、工業(yè)用地、商業(yè)和商務(wù)辦公用地現(xiàn)狀規(guī)模均已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其規(guī)劃總量控制指標(biāo)。2006—2010年上海郊區(qū)城鎮(zhèn)的建設(shè)用地增量為280.5km2，漲幅達(dá)14%，新增建設(shè)用地中，工業(yè)用地和居住用地各占20%（圖2）。而且，土地利用過于分散，據(jù)統(tǒng)計，2011年上海郊區(qū)集中建設(shè)區(qū)外的土地面積達(dá)869km2，其中農(nóng)村宅基地占比高達(dá)47%，工業(yè)用地約占20%。郊區(qū)擴(kuò)張中還存在偏重產(chǎn)業(yè)發(fā)展、忽視生態(tài)空間建設(shè)的傾向。郊區(qū)建設(shè)用地擴(kuò)張存在以平面擴(kuò)張為主的特點，以開發(fā)區(qū)為例，2004年上海全市開發(fā)區(qū)綜合容積率為0.41，2010年增加到0.55，雖然增長了34%，但仍然遠(yuǎn)低于日本工業(yè)區(qū)的容積率（平均為2.0—4.0）。同時單位工業(yè)產(chǎn)值土地消耗量呈現(xiàn)“減而復(fù)增”的波動變化趨勢。2004年全市開發(fā)區(qū)單位工業(yè)產(chǎn)值土地消耗量為2.231hm2/億元，2009年下降至1.728hm2/億元，2011年又增至1.848hm2/億元，表明2009—2011年間上海開發(fā)區(qū)的土地

①工業(yè)用地集聚度=開發(fā)區(qū)和104區(qū)塊內(nèi)工業(yè)用地面積/區(qū)縣工業(yè)用地總面積。擴(kuò)張速度快于工業(yè)產(chǎn)值增長速度[1]。

（2）城市土地利用效率偏低，集約型城市建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。

在上海城市用地大規(guī)模外延擴(kuò)張的同時，城市已占用土地的利用效率不高，出現(xiàn)一定數(shù)量的閑置或廢棄地。同時城市建設(shè)中，住宅建設(shè)項目用地、商服建設(shè)用地等各類建設(shè)用地的容積率偏低、工業(yè)建設(shè)項目用地的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出水平低下。上海建設(shè)用地地均GDP僅為巴黎的1/3，東京的1/9。此外，上海工業(yè)用地的地均產(chǎn)出效率遠(yuǎn)低于蘇州市，地均從業(yè)人數(shù)也低于北京、蘇州、深圳等城市；上海開發(fā)區(qū)單位土地面積上的就業(yè)人口增長率仍然遠(yuǎn)低于其綜合容積率的增長率。

（3）城市內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)和布局不合理，土地利用低碳化路徑亟待開啟。

在上海城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)方面，工業(yè)用地的比重仍然過大，城市公共綠地指標(biāo)偏低，中心城區(qū)公共設(shè)施相對不足（圖3）。全市工業(yè)用地布局過于分散，總量規(guī)模偏大，效率偏低，尤其是郊區(qū)工業(yè)用地占城市建設(shè)用地比重達(dá)40%，且大量工業(yè)用地位于規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)以外。另外，上海工業(yè)行業(yè)單位產(chǎn)出的土地消耗量也遠(yuǎn)大于東京同類行業(yè)的土地消耗量[16]。全市綠地面積占建設(shè)用地的比例約為8%，其中：中心城區(qū)大部分區(qū)域僅為2%—5%，低于9%的國際標(biāo)準(zhǔn)，也遠(yuǎn)低于國際同類型城市水平。在中心城建設(shè)特別是舊區(qū)改造中，各類公共設(shè)施的用地指標(biāo)也大多僅為標(biāo)準(zhǔn)值的60%左右。由于城市化進(jìn)程尚未完成，上海重要的生態(tài)用地空間仍有被進(jìn)一步蠶食的風(fēng)險。如何通過建設(shè)用地的減量化來增加生態(tài)空間和公共空間，如何通過工業(yè)用地的減量化來增加服務(wù)業(yè)發(fā)展空間，是上海在邁向低碳城市征程中面臨的重大實踐任務(wù)。

圖3 上海建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)（2012年）

1.3 上海農(nóng)村土地利用方式存在的主要問題

（1）農(nóng)村居民點布局分散，超占現(xiàn)象較為普遍。

目前上海農(nóng)村居民點布局分散且空置現(xiàn)象較多，農(nóng)村住宅用地中出現(xiàn)大量零亂的空心村、大院落以及在良田沃土中的孤房；宅基地用地面積偏大和超占現(xiàn)象普遍存在，未批先建和未批先占現(xiàn)象比較突出，人均宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，用地浪費(fèi)現(xiàn)象較為突出。

城鄉(xiāng)分割的二元體制將大量農(nóng)民限制在農(nóng)村，也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“離土不離鄉(xiāng)”，集體辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)有，村辦村有，各自在其范圍內(nèi)布點辦企業(yè)，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的過度分散。這種分散布局增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對道路、供水、供電、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施占地的總體需求。

（3）土地利用效率不高，農(nóng)用地減少，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降。

上海農(nóng)村用地存在粗放、閑置、浪費(fèi)等“低效”特征。由于上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)用地絕大多數(shù)是耕地，農(nóng)業(yè)用地減少的大部分是耕地。而且由于工業(yè)“三廢”污染尚未從根本上解決，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，使污染源擴(kuò)散，造成部分地區(qū)水土污染，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。

1.4 上海城鄉(xiāng)土地利用方式的核心瓶頸

（1）城鄉(xiāng)建設(shè)用地的低效粗放利用。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局分散、結(jié)構(gòu)不合理、用地效率不高造成了土地資源的浪費(fèi)，郊區(qū)城鎮(zhèn)低密度快速擴(kuò)張侵占郊區(qū)土地資源，對資源、能源的消耗量產(chǎn)生極大的影響，加劇了上海市資源、能源短缺的矛盾。

（2）城市建設(shè)用地性質(zhì)單一，用地功能混合度不高。

在上海中心城區(qū)高密度人居環(huán)境下，城市建設(shè)用地性質(zhì)單一，城市用地功能混合度不高是影響土地高效利用的重要因素。新城鎮(zhèn)建設(shè)中，獨(dú)立城鎮(zhèn)功能單一，難以發(fā)展足夠的服務(wù)和就業(yè)功能，城鎮(zhèn)功能和運(yùn)行往往會過分依賴舊城區(qū)，從而加劇交通負(fù)荷，降低城市運(yùn)營效率。上海在其城市周圍建造了大量大型居住區(qū)，其前期開發(fā)主要以房地產(chǎn)為動力，由于缺乏城市規(guī)劃的合理引導(dǎo)，導(dǎo)致就業(yè)與服務(wù)的缺失。在規(guī)劃后期雖有城市軌道交通、新形成的服務(wù)等的建設(shè)，但就業(yè)等仍舊依托主城區(qū)，居民的就業(yè)出行嚴(yán)重依賴私人小汽車或公共交通，會造成城市交通量大量增加、城市多樣性降低、城市活力缺失等后果。

2 國際大都市城鄉(xiāng)土地利用方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗分析

2.1 日本東京都市圈土地利用方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗

東京是土地等自然資源十分匱乏的城市，城市的發(fā)展模式與歐美大都市圈采用的“低密度、粗放式”的擴(kuò)張模式迥異，東京都市圈以便利而完善的基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)，以疏密相間、適度集中為規(guī)劃的指導(dǎo)思想，實現(xiàn)城市土地的集約利用[20]。

（1）構(gòu)建“多核心”的城市空間結(jié)構(gòu)。

變單中心城市為多中心城市，主要是為了控制中心市區(qū)商務(wù)功能的過度集中，通過建立城市副中心，使商務(wù)功能區(qū)向副中心區(qū)分散，從而將東京建成就業(yè)、居住和生活平衡而又協(xié)調(diào)的城市。1976年的第三次國土綜合開發(fā)規(guī)劃和1986年的第四次國土綜合開發(fā)規(guī)劃提出了建立“區(qū)域多核心功能分散”的都市圈結(jié)構(gòu)，分別建立多個獨(dú)立的商務(wù)核心城市，其中新宿、池袋、澀谷3個副中心都是為了緩解中心市區(qū)壓力過大而建設(shè)的新商業(yè)區(qū)，有效地緩解了東京中心商業(yè)區(qū)的壓力，有利于人口的分散，使東京都市圈的城市結(jié)構(gòu)更加合理。

（2）建設(shè)設(shè)施完備的新城區(qū)。

為了分散中心市區(qū)大規(guī)模膨脹的人口，在東京周邊建立了7座新城。新城的功能定位主要是科研和生活，最成功的當(dāng)屬筑波科學(xué)城。新城的設(shè)施完善，集生活、科技、教育、商業(yè)為一體，具有便利的交通和福利設(shè)施，市民能夠享受到舒適的生活和便利的交通[21]。新城區(qū)的建設(shè)，極大地緩解了東京中心地帶的城市壓力，對改善生活環(huán)境具有重要的意義。

（3）推進(jìn)城市立體化發(fā)展。

為了提高東京城市土地的集約化利用水平，東京的城市朝著立體化的方向發(fā)展，修建了大量的超高層建筑，同時，通過修建地下商業(yè)街、車站等，東京向著縱深的方向發(fā)展[22]。

2.2 香港城市土地利用方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗

在土地稀缺的現(xiàn)實條件下，香港城市規(guī)劃的基本原則是優(yōu)化利用每一塊土地。也就是在環(huán)境許可的情況下，興建多層多用途的建筑，最大限度地利用土地。香港的建成區(qū)域只占了其土地面積的20%，留下了相當(dāng)數(shù)量的郊野、山林和農(nóng)地。這種保護(hù)農(nóng)地的政策，迫使城市只有從填海來取得新增土地，也促成城區(qū)高密度發(fā)展的模式。所以，對發(fā)展商而言，要么參與舊城區(qū)的改造，要么就加入填海造地的新市鎮(zhèn)計劃[23]。正是這種對土地資源的高強(qiáng)度使用，使得香港能夠在土地資源如此稀缺的情況下，繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

（1）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、功能轉(zhuǎn)型和空間轉(zhuǎn)型有機(jī)結(jié)合，拓展經(jīng)濟(jì)活動空間。

從轉(zhuǎn)口貿(mào)易到一般輕工業(yè)，再到先進(jìn)制造業(yè)，再到服務(wù)業(yè)，資本、技術(shù)的密集程度越來越高，香港經(jīng)濟(jì)活動不斷地轉(zhuǎn)向附加價值高的行業(yè)和領(lǐng)域，有效緩解了土地資源的約束瓶頸。隨著香港國際金融中心地位的確立，高密度辦公空間和土地混合使用的空間集約化轉(zhuǎn)型、公共交通系統(tǒng)可達(dá)性的空間網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)型、城市公共綠地和開放空間擴(kuò)展的空間連貫化轉(zhuǎn)型也相繼完成。正是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、功能轉(zhuǎn)型和空間轉(zhuǎn)型的有機(jī)結(jié)合，才保持了香港國際大都市的多元化發(fā)展和活力。

（2）高容積率、立體化的土地利用模式。

由于香港的土地十分珍貴，因此香港實行高容積率的土地利用方式，建筑物一般較高，從而減少建筑物對土地面積的占用，同時也注重土地的立體利用。地下建造購物超市和地鐵，地表修建城市交通，地上建造學(xué)校、人行天橋等公共設(shè)施，使土地的平面利用轉(zhuǎn)向立體利用，土地利用效率大幅提高。

香港“軌道交通+土地綜合利用”的模式頗具特色，它是一種集地鐵投資、建設(shè)、運(yùn)營和沿線土地綜合開發(fā)于一體的綜合開發(fā)模式，在營造高效率的公共交通體系、促進(jìn)土地高度集約、節(jié)約利用等方面都取得了明顯效益[24]。港鐵對軌道沿線站點土地進(jìn)行綜合利用、集約開發(fā)，形成了一系列較為成熟的節(jié)地模式和技術(shù)，如立體開發(fā)模式、集中規(guī)劃建設(shè)高密度商住地產(chǎn)、地鐵上房屋建造技術(shù)、地鐵站多層立體交通模式等，促進(jìn)沿線土地從低層次向高層次轉(zhuǎn)變，促使用地的高密度開發(fā)和高強(qiáng)度利用，改善沿線土地利用類型和用地結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮土地的復(fù)合利用功能，提高了土地綜合利用的效益。

（3）以社區(qū)為核心的混合土地利用。

社區(qū)除滿足基本居住功能外，商業(yè)、休閑等配套功能齊全，但各類建筑用地占地總面積必須小于整個社區(qū)土地面積的2/3。社區(qū)注重立體發(fā)展，地表之上大多建筑私人空間，地表及地下多數(shù)建造公共空間，而開放式的底層空間用于布局公共設(shè)施和連接公共交通[25]。土地的混合利用模式既滿足了居住對公共配套的需求，也滿足了鄰近商業(yè)消費(fèi)的需求，還大大提高了公共設(shè)施和公共交通的使用頻率。

3 上海未來城鄉(xiāng)土地利用方式轉(zhuǎn)變的基本思路

（1）轉(zhuǎn)變土地利用的價值索取方式：從土地資本化轉(zhuǎn)向土地社會化。

傳統(tǒng)的土地利用注重追求土地的經(jīng)濟(jì)價值，通過以地生財、以地融資、以地抵押的“以地謀發(fā)展”方式，極度彰顯土地的資本化功能，而很少關(guān)注土地的社會效益、生態(tài)效益等公共價值，雖然取得了短期的巨大經(jīng)濟(jì)效益，但卻損害了長遠(yuǎn)的社會效益和生態(tài)效益。因此，應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變土地利用的價值索取方式，樹立土地社會化的價值理念，將“社會公眾的福祉最大化”作為土地利用的首要目標(biāo)和核心價值訴求。一方面，要在公用優(yōu)先的原則下，以有利于城市生活環(huán)境及生態(tài)環(huán)境的改善為基本目標(biāo)取向；另一方面，土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)服從公益優(yōu)先、生存權(quán)優(yōu)先的原則，而不準(zhǔn)成為投機(jī)謀利的對象，這也是以土地私有制為主的西方發(fā)達(dá)國家試圖追求的土地社會化的基本原則。而且，隨著人類文明的進(jìn)步和人們需求層次的提升，土地資源的可持續(xù)利用不僅受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，而且將越來越多地受到社會倫理、社會參與和社會公正等因素的制約。

（2）轉(zhuǎn)變城市用地的空間擴(kuò)張方式：從郊外低效的平面擴(kuò)張模式轉(zhuǎn)向中心（多中心）緊湊型發(fā)展模式。

改革開放以來，以低地價驅(qū)動的快速工業(yè)化特別是外向型工業(yè)化和以土地資本化驅(qū)動的快速郊區(qū)化成為上海城市空間擴(kuò)張的典型特征，由此形成了城市用地的較為低效的平面擴(kuò)張模式，不僅導(dǎo)致了土地、能源等資源的高消耗，而且使得生態(tài)空間萎縮和環(huán)境惡化。因此，盡快扭轉(zhuǎn)這種不可持續(xù)的擴(kuò)張模式，堅持睿智增長的發(fā)展路徑，促進(jìn)城市中心地區(qū)的緊湊型發(fā)展，推動土地的立體開發(fā)和混合利用，既是上海高密度人居環(huán)境下的客觀需求，也是保障城市活力、提高土地利用經(jīng)濟(jì)性和規(guī)劃可實施性的有效手段。

（3）轉(zhuǎn)變城市用地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化方式：從單一用途轉(zhuǎn)向混合利用和類型轉(zhuǎn)換。

在上海高密度的人居環(huán)境下，城市土地利用的混合更是增強(qiáng)城市可持續(xù)性、減小城市資源能源消耗的重要方式。要逐步形成以產(chǎn)業(yè)和居住平衡為主導(dǎo)的城市土地混合利用模式，推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。著力盤活存量建設(shè)用地，引導(dǎo)不同類型用地之間的功能轉(zhuǎn)換，如引導(dǎo)中心城區(qū)的工業(yè)倉儲用地向居住、公共建筑、公園綠地等用地類型轉(zhuǎn)換。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地向園區(qū)集中、農(nóng)村宅基地向社區(qū)集中、小型住宅區(qū)向大型居住區(qū)集中，促進(jìn)存量建設(shè)用地同一類型內(nèi)的斑塊整合。推進(jìn)集中建設(shè)區(qū)外建設(shè)用地減量化，逐年降低新增建設(shè)用地規(guī)模，降低工業(yè)用地比重，提升土地產(chǎn)出效益，保障高端服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地需求。逐步增加公共綠地、公共服務(wù)設(shè)施用地比重，鼓勵土地適度混合使用和地下空間綜合開發(fā)利用。

（4）轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)土地利用的效率提升方式：從資源和要素驅(qū)動為主轉(zhuǎn)向低碳化和循環(huán)利用為主。

集約、綠色、智能、低碳既是我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，也是城鄉(xiāng)土地利用方式轉(zhuǎn)變的主導(dǎo)方向。傳統(tǒng)的以資源和要素驅(qū)動為主的土地利用方式雖然帶來了較高的經(jīng)濟(jì)增長速度，但也導(dǎo)致了大量的資源消耗和嚴(yán)重的環(huán)境公害。只有改“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式為“最佳生產(chǎn)、最適消費(fèi)、最少廢棄”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，才能逐步實現(xiàn)土地利用低碳化，建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的低碳用地方式，力爭以最少的資源和能源消耗、最低的空間占用、最小的生態(tài)環(huán)境負(fù)荷，取得令人滿意的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益等綜合效益。

（5）轉(zhuǎn)變耕地保護(hù)的方式：從嚴(yán)控數(shù)量為主轉(zhuǎn)向提升產(chǎn)出效益為主。

耕地保護(hù)事關(guān)糧食安全和生態(tài)安全，是土地利用總體規(guī)劃的底線型控制指標(biāo)之一。但鑒于耕地數(shù)量控制指標(biāo)的缺陷，應(yīng)當(dāng)堅持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量保護(hù)并重的原則，通過實施耕地質(zhì)量提升工程，著力提高耕地產(chǎn)出效益，確保大都市地區(qū)的糧食安全和生態(tài)安全底線。

4 支撐上海土地利用方式轉(zhuǎn)變的保障措施

（1）推進(jìn)上海城鄉(xiāng)土地利用方式轉(zhuǎn)變的機(jī)制創(chuàng)新。

要建立和完善以戰(zhàn)略規(guī)劃為前提，以政策約束激勵為導(dǎo)向，以有償使用和市場配置為基礎(chǔ)，鼓勵公眾參與，以績效評價、監(jiān)督考核為保障的土地使用方式轉(zhuǎn)變創(chuàng)新機(jī)制（圖4）。

圖4 上海城鄉(xiāng)土地使用方式轉(zhuǎn)變創(chuàng)新機(jī)制

（2）完善上海城鄉(xiāng)土地利用方式轉(zhuǎn)變的政策支撐體系。

①努力挖掘存量及閑置土地的潛力。一是城市建成區(qū)的改造挖潛；二是開發(fā)區(qū)用地挖潛；三是工業(yè)企業(yè)用地挖潛；四是農(nóng)村居民點用地挖潛；五是廢棄地整治挖潛。

②合理保護(hù)和建設(shè)城市生態(tài)用地和耕地。

③中心城區(qū)宜采用以軌道交通為骨干的公共交通為主導(dǎo)的混合立體發(fā)展模式。一是要將交通規(guī)劃與土地規(guī)劃同步進(jìn)行、有機(jī)結(jié)合；二是要綜合考慮土地的不同用途及承載的不同功能，協(xié)調(diào)土地用途、建筑高度及開發(fā)強(qiáng)度之間關(guān)系，建立適宜的土地開發(fā)強(qiáng)度控制標(biāo)準(zhǔn)[26]。

④加強(qiáng)城市公共綠地建設(shè)。一是要建立高密度地區(qū)公共綠地規(guī)劃設(shè)計范式，提高綠地規(guī)劃設(shè)計的科學(xué)性。二是要在城市中心區(qū)加大庭院綠地和公共綠地的建設(shè)力度，提高上海市中心城區(qū)的生態(tài)環(huán)境多樣性和異質(zhì)性。

References

[1]石憶邵. 土地集約利用再思考[N]. 東方早報，2013-06-25.SHI Yishao. Rethinking of Intensive Land Use [N].Oriental Morning Post，2013-06-25.

[2]金忠民. 上海節(jié)約集約土地資源的生態(tài)思考[J].上海城市規(guī)劃，2011（1）：33-39.JIN Zhongming. Ecological Perspective on Economical and Intensive Use of Land Resources Planning of Shanghai[J]. Shanghai Urban Planning Review，2011（1）：33-39.

[3]Ebenezer Howard. Garden Cities of Tomorrow[M].London：S. Sonnenschein& Co.，Ltd. 1902.

[4]柯布西耶. 明日之城市[M]. 李浩，譯. 北京：中國建筑工業(yè)出版社，2009.Le Coubusier. Cities of Tomorrow[M]. LI Hao，translate. Beijing：China Architecture & Building Press，2009.

[5]George B.Dantzig，Thomas L.Saaty. Compact City：a Plan for a Liveable Urban Environment[M].San Francisco：W. H. Freeman，1973.

[6]GerritKnaap，AuthurC.Nelson. The Regulated Landscape：Lessons on State Land Use Planning from Oregon[M]. Cambridge：Lincoln Institute of Land Policy，1992.

[7]陳彥光，劉繼生. 城市土地利用結(jié)構(gòu)和形態(tài)的定量描述：從信息熵到分?jǐn)?shù)維[J]. 地理研究，2001（2）：146-152.CHEN Yanguang，LIU Jisheng. An Index of Equilibrium of Urban Land-use Structure and Information Dimension of Urban Form[J].Geographical Research，2001（2）：146-152.

[8]鄭新奇，王筱明. 城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)效率的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析[J]. 中國土地科學(xué)，2004（2）：34-39.ZHENG Xinqi，WANG Xiaoming. DEA Analysis for the Efficiency of Land Use Structure in Cities and Towns[J]. China Land Science, ，2004（2）：34-39.

[9]余德貴，吳群. 基于碳排放約束的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化模型研究及其應(yīng)用[J]. 長江流域資源與環(huán)境，2011（8）：911-917.YU Degui，WU Qun. Application of the Model of Land Used Structure Optimization Based on Lowcarbon Limited[J]. Resources and Environment in the Yangtze Basin，2011（8）：911-917.

[10]馬安勝. 基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城市土地協(xié)調(diào)利用研究[D]. 長春：東北師范大學(xué)，2013.MA Ansheng. Study on the Coordinated Use of City Land Based on the Industry Development[D].Changchun：Northeast Normal University，2013.

[11]蘇海龍，譚迎輝，周銳，等. 基于規(guī)劃過程的我國土地使用與交通一體化規(guī)劃研究展望[J]. 城市發(fā)展研究，2013（9）：66-72.SU Hailong，TAN Yinghui，ZHOU Rui，et al. The Prospect of China Integrated Planning Research of Land Use and Transportation Systems Based on the Planning Process[J]. Urban Studies，2013（9）：66-72.

[12]崔雪竹. 可持續(xù)視角下城市土地利用變化及其代謝效應(yīng)研究[D]. 哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學(xué)，2013.CUI Xuezhu. Research on Urban Land Use Change and the Resulting Metabolism Effects with the View of Sustainable Development[D]. Harbin：Harbin Institute of Technology，2013.

[13]陶志紅. 城市土地集約利用幾個基本問題的探討[J]. 中國土地科學(xué)，2000（5）：1-5.TAO Zhihong. Discussion of Basic Issues of Intensive Use of Land[J]. China Land Science，2000（5）：1-5.

[14]毛棟梁. 資源緊約束下的杭州市土地集約利用研究[D]. 杭州市：浙江工業(yè)大學(xué)，2007.MAO Dongliang. A Study on the Land Intensive Use of Hangzhou under the Stringent Constraint of Resources[D]. Hangzhou：Zhejiang University of Technology，2007.

[15]趙思凡. 對集約用地內(nèi)涵的再思考——基于對香港城市土地集約利用模式的分析[J]. 中國土地科學(xué)，2009（8）：73-77.ZHAO Sifan. Rethinking the Meaning of Intensive Land Use: Based on Analyzing Intensive Land Use Patterns in Hongkong[J]. China Land Science，2009（8）：73-77.

[16]石憶邵，黃銀池. 開發(fā)區(qū)土地集約利用研究——以上海開發(fā)區(qū)為例[J]. 現(xiàn)代城市研究，2011，26（5）：13-19.SHI Yishao，HUANG Yinchi. Study on the Intensive Land Use of Development Zones：A Case Study of Shanghai Development Zones[J]. Modern Urban Research，2011，26（5）：13-19.

[17]應(yīng)盛. 美英土地混合使用的實踐[J]. 北京規(guī)劃建設(shè)，2009（2）：110-112.YING Sheng. The practice of American and British Mixed Land Use[J]. Beijing Planning Review，2009（2）：110-112.

[18]王佳寧. 合理應(yīng)用混合用地,適應(yīng)城市發(fā)展需求[J]. 上海城市規(guī)劃，2011（6）：96-101.WANG Jianing. The Way of Reasonable Mixed Land Use for Urban Development[J]. Shanghai Urban Planning Review，2011（6）：96-101.

[19]閆兵. 我國高密度人居環(huán)境下緊湊城市建設(shè)模式及規(guī)劃應(yīng)對[D]. 重慶：重慶大學(xué)，2012.YAN Bing. The Compact City Thought and Planning Mode at the Site of Our National High Density Human Settlement[D]. Chongqing：Chongqing University，2012.

[20]Mike Jenks，Rod Burgess. Compact Cities：Sustainable Urban Forms for Developing Countries[M]. Spon Press，2000.

[21]張潔. 東京城市土地利用結(jié)構(gòu)分析及其對中國大城市的啟示[J]. 經(jīng)濟(jì)地理，2004（6）：812-815.ZHANG Jie. The Exploitation of Urban Land-Use in Tokyo and the Illumination for Cities in China[J]. Economic Geograpahy，2004（6）：812-815.

[22]Yukio Himiyama. The Bubble Economy and Land-use Change in Japan[J]. Advances in Earth Science，2006（2）：120-130.

[23]鄭天祥，梁雪蓮，朱劍如. 香港的土地利用與土地政策[J]. 熱帶地理，1986（1）：30-37.ZHENG Tianxiang，LIANG Xuelian，ZHU Jianru. Land Use and Land Policy of Hong Kong[J]. Tropical Geography，1986（1）：30-37.

[24]秦靜，呂賓，譚文兵，等. 香港“軌道交通+土地綜合利用”模式的啟示[J]. 中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2013（11）：43-46.QIN Jing，LV Bin，TAN Wenbing，et al.Drawing Inspiration from the Pattern of“ Rail Transit plus Comprehensive Land Use” in Hong Kong[J]. Natural Resource Economics of China，2013（11）：43-46.

[25]黃昊. 進(jìn)一步提高上海土地集約化利用水平的研究[D]. 上海：上海社會科學(xué)院，2011.HUANG Hao. A Study on Further Improving of Intensive Land Use in Shanghai[D]. Shanghai：Shanghai Academy of Social Science，2011.

[26]莊淑亭，任麗娟. 城市土地混合用途開發(fā)策略探討[J]. 土木工程與管理學(xué)報，2011（1）：33-37.ZHUANG Shuting，REN Lijuan. Discussions on the Mixed-uses Development Strategy of Urban Land[J]. Journal of Civil Engineering and Management，2011（1）：33-37.