農(nóng)村社區(qū)多元參與治理中政府行為研究
——以湖北“三萬”活動(dòng)為例

趙麗江， 穆 霖

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430068)

基于村落多元空間而形塑的農(nóng)村社區(qū)，其內(nèi)部具有一定的社會(huì)關(guān)聯(lián)度和人際溝通相關(guān)的混合模式，并在一個(gè)特定的空間形式相對(duì)固定，以滿足不同層次的需求，構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)學(xué)意義上的村落公共空間。在新時(shí)期的農(nóng)村社區(qū)治理中，一方面來自公民社會(huì)的壓力，政府對(duì)傳統(tǒng)村務(wù)的高度掌控被打破，社會(huì)事務(wù)繁雜，矛盾凸顯。另一方面來自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的壓力，政府管理必須打破過去政府對(duì)于社會(huì)資源的壟斷支配，以資源的有效配置為基礎(chǔ)。正是為解決兩者間矛盾，自2011年起，湖北省委、省政府以促進(jìn)干部下基層常態(tài)化、機(jī)制化為契機(jī)，一年一個(gè)主題，創(chuàng)造性地開展了“萬名干部進(jìn)萬村入萬戶”、“萬名干部進(jìn)萬村挖萬塘”和“萬民干部進(jìn)萬村潔萬家”活動(dòng)。充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)公民參與生活化政治，構(gòu)筑鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)中零星社會(huì)工程協(xié)商參與的多級(jí)公共空間，形成共治機(jī)制，在服務(wù)的基礎(chǔ)上重建農(nóng)民對(duì)社區(qū)及社會(huì)信任和認(rèn)同的新型農(nóng)村生活共同體，從而實(shí)現(xiàn)村民自治與政府管理相銜接、基層社區(qū)與社會(huì)良性互動(dòng)的基層社會(huì)管理模式。

一、湖北省“三萬”活動(dòng)實(shí)踐

“湖北省不要像鴨子浮在水面，而要做鸕鶿沉到水底”，這是李鴻忠在“三萬”活動(dòng)進(jìn)程中對(duì)全省黨員干部提出的要求。干部只有沉入基層、深入群眾，才能真正與群眾建立魚水深情?！案腥诵恼撸群跚椤盵1]。

第一輪“萬名干部進(jìn)萬村入萬戶”活動(dòng)2011年3月啟動(dòng)，集中3個(gè)月時(shí)間，組織省、市、縣三級(jí)26460名干部、8550個(gè)工作組(覆蓋全省26018個(gè)行政村，1062萬農(nóng)戶)，以“送政策、訪民情、辦實(shí)事、促發(fā)展”活動(dòng)為主題，通過開展送政策、送科技、送文化、送信息、送項(xiàng)目、送服務(wù)、送溫暖活動(dòng)，著力解決脫離群眾、違背群眾意愿的突出問題，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。做到“五個(gè)進(jìn)農(nóng)家”：黨員干部進(jìn)農(nóng)家、利民實(shí)事進(jìn)農(nóng)家、政策法規(guī)進(jìn)農(nóng)家、信息技術(shù)進(jìn)農(nóng)家、文明新風(fēng)進(jìn)農(nóng)家。

第二輪“三萬”活動(dòng)為“萬名干部進(jìn)萬村挖萬塘”，已于2012年4月5日結(jié)束?；谌齻€(gè)方面的考慮：一是著眼于農(nóng)業(yè)強(qiáng)省建設(shè)和農(nóng)業(yè)大省的現(xiàn)實(shí)需要。由于塘堰淤積、年久失修等問題所導(dǎo)致的部分小型水利等“毛細(xì)血管”仍然薄弱，必須大力興修農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是著眼于維護(hù)和保障人民群眾切身利益。三是通過開展以“挖塘堰、強(qiáng)基礎(chǔ)、惠民生”為主題的實(shí)際行動(dòng)，增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力和創(chuàng)造力[2]。

表1 “萬名干部進(jìn)萬村挖萬塘”活動(dòng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表

第三輪“三萬”活動(dòng)為“萬名干部進(jìn)萬村潔萬家”，于2012年12月5日正式啟動(dòng)，持續(xù)到2013年3月5日?！罢未迩f環(huán)境，打造宜居幸福村落，促進(jìn)生態(tài)文明”是新一輪“三萬”活動(dòng)的宗旨，也是農(nóng)村現(xiàn)實(shí)發(fā)展建設(shè)的需要。

深入“三萬”活動(dòng)開展村落考察，實(shí)地調(diào)研了保安鎮(zhèn)在推進(jìn)“萬名干部進(jìn)萬村潔萬家”活動(dòng)中村莊環(huán)境整治的成效。保安鎮(zhèn)在“三萬”活動(dòng)中廣泛發(fā)動(dòng)群眾，從整治村莊衛(wèi)生環(huán)境入手，形成了文明的衛(wèi)生習(xí)慣和鄉(xiāng)村風(fēng)尚，建設(shè)美好家園。具體措施如下：

(一)把握宣傳動(dòng)員，輿論引導(dǎo)發(fā)動(dòng)。

發(fā)動(dòng)各駐村工作組、村干部、蹲村鎮(zhèn)干部召開村“兩委”會(huì)，及時(shí)傳達(dá)惠農(nóng)政策，先后發(fā)放宣傳資料1萬余份，懸掛宣傳橫幅、標(biāo)語360余條，宣傳車進(jìn)村宣傳26次。保安電視臺(tái)開辟“三萬”活動(dòng)專欄，重點(diǎn)宣傳全鎮(zhèn)“三萬”活動(dòng)的典型經(jīng)驗(yàn)，營造了良好的工作氛圍。

(二)把握活動(dòng)關(guān)鍵，突破難點(diǎn)驅(qū)動(dòng)。

保安鎮(zhèn)始終把資金短缺難題當(dāng)作此次活動(dòng)的頭等大事來謀劃。爭(zhēng)取上級(jí)部門“三萬”活動(dòng)財(cái)政資金120萬元、鎮(zhèn)財(cái)政安排專項(xiàng)資金200萬元、組織捐資150萬元以上、駐村工作組支持、組織農(nóng)民投工投勞、向上爭(zhēng)取涉農(nóng)項(xiàng)目資金6種籌資方式。到目前為止，全鎮(zhèn)充分利用企業(yè)家、富人籌措的資金修建公路191.3公里，共植樹4.6萬余棵，配置了垃圾桶874個(gè)。此外，通過積極爭(zhēng)取上級(jí)部門的支持，省委宣傳部承諾將動(dòng)員省級(jí)文明單位與桃樹、盤茶、沼山、茶山四個(gè)村進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目包保共建。

(三)把握重點(diǎn)任務(wù)，形成合力聯(lián)動(dòng)。

此次“三萬”活動(dòng)的主要任務(wù)是“兩清、兩建、兩化、兩創(chuàng)”(即清垃圾、清溝渠、建垃圾池、建村莊道路、美化、綠化、創(chuàng)建文明鄉(xiāng)村、創(chuàng)建文明戶)，并建立長效的保潔機(jī)制，如此艱巨復(fù)雜的工作需要對(duì)方力量參與配合，形成合力。大力開展“十星級(jí)文明戶”創(chuàng)建活動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)民養(yǎng)成講究衛(wèi)生、愛護(hù)環(huán)境的良好習(xí)慣，促進(jìn)生態(tài)文明、鄉(xiāng)風(fēng)文明。為此，城建部門積極落實(shí)上級(jí)指示精神，成立了保安鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)所，落實(shí)管理人員5人，選址建設(shè)了垃圾中轉(zhuǎn)站，購置了垃圾清運(yùn)車和154臺(tái)板車，落實(shí)154名農(nóng)村保潔員。

(四)把握責(zé)任落實(shí)，強(qiáng)化督辦推動(dòng)。

強(qiáng)化黨員干部的責(zé)任，落實(shí)四級(jí)包保責(zé)任制。即：黨委班子成員包片，蹲村鎮(zhèn)干部包村，村干部包組，村級(jí)黨員包點(diǎn)。并對(duì)每名包保干部掛靠年終責(zé)任制獎(jiǎng)金2000元；各村掛靠年終綜合責(zé)任制10分；各駐村工作組的工作開展情況要與考核掛鉤。在落實(shí)責(zé)任的同時(shí)，保安鎮(zhèn)督辦室和“三萬”活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組成聯(lián)合檢查組，對(duì)全鎮(zhèn)各駐村工作組駐村住宿情況、工作開展情況等不定期檢查督辦5次，在全鎮(zhèn)范圍共發(fā)出督辦通報(bào)9期，責(zé)令在第二階段第一小段驗(yàn)收中不達(dá)標(biāo)5個(gè)村進(jìn)行整改，待考核組驗(yàn)收后才能轉(zhuǎn)入下一階段的工作。

二、“三萬”活動(dòng)干群協(xié)同參與社區(qū)零星社會(huì)工程的理論和實(shí)踐價(jià)值

波普爾提出的“零星社會(huì)工程”理論，認(rèn)為將多元化社會(huì)簡單化、清晰化、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，整個(gè)社會(huì)成員服務(wù)于一個(gè)目標(biāo)的“烏托邦工程”是極其危險(xiǎn)的。所以只有回到“零星社會(huì)工程”，將社會(huì)置于自由、開放的狀態(tài)，不以政府的統(tǒng)一力量和權(quán)威規(guī)劃社會(huì)，而是放歸每一個(gè)生命主體，社會(huì)朝進(jìn)步的方向改造才有可能。波普爾的“最小痛苦原則”描述了政府工作的目標(biāo)不是追求最大化終極的善，而是消除社會(huì)中緊急的具體苦難，不是政府代替人民決定追求幸福的路徑，而是政府為社會(huì)、為人民創(chuàng)造一個(gè)和諧的環(huán)境，追求自己的幸福?！皣沂且环N必要的痛苦，它的權(quán)利不應(yīng)增多到超越其必要的程度”[3]，主張建立“小政府，大社會(huì)”的社會(huì)格局，促進(jìn)公民社會(huì)的成長和群眾協(xié)同參與的自治模式。

湖北“三萬”工程作為“零星社會(huì)工程”也正是對(duì)米提斯的踐行，是地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷積累。“米提斯決不是僵硬的鐵板一塊，而是可塑的、本土的和有多重涵義的?！睔w根到底，改善的目標(biāo)是善，只是問題在于以何種方法改善，是把自然和社會(huì)改造成更易被國家掌控和判別的標(biāo)準(zhǔn)化、明了化、規(guī)范化的同質(zhì)性對(duì)象，還是真正站在人民的角度透視問題和改善人民的福祉，真正實(shí)現(xiàn)“社會(huì)歡聚指點(diǎn)”？以某種程度的抽象為必要前提，國家權(quán)利并不能有效深入基層，所以簡單化、標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)計(jì)是固然存在的，但到了基層實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，更多需要打上民主化的烙印，不是從上面滿足其視覺美感和正式的社會(huì)秩序，而是從下面開始維護(hù)其非正式的社會(huì)秩序。

參與式的農(nóng)村社區(qū)合作治理探索的是政府主導(dǎo)，擴(kuò)大公民參與，社會(huì)協(xié)同，公共利益的公平性和最大化，最終走向自主治理的發(fā)展前景。美國學(xué)者奧斯特羅姆提出的自主治理理論認(rèn)為，在一些領(lǐng)域，解決公共產(chǎn)品的問題并非只有政府或市場(chǎng)兩個(gè)途徑?；谏鐓^(qū)的參與自我管理能力的缺乏會(huì)影響社區(qū)自治的現(xiàn)實(shí)性，應(yīng)采用市場(chǎng)領(lǐng)先的基層政權(quán)的“自由空間”和“自由流動(dòng)資源”培育社區(qū)認(rèn)同，構(gòu)建獨(dú)立于政府的社會(huì)自治組織支持系統(tǒng)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這一“潤物細(xì)無聲”的復(fù)雜問題，僅僅依靠行政性的力量是不夠的，政府有責(zé)任引導(dǎo)農(nóng)民參與社區(qū)的建設(shè)、規(guī)范、發(fā)展，完善民眾的參與及相應(yīng)的公共需求的表達(dá)機(jī)制，建構(gòu)民眾需求導(dǎo)向的公共服務(wù)型政府。大冶市保安鎮(zhèn)在“三萬”活動(dòng)中牢牢把握“政府主導(dǎo)，群眾主體”的原則，通過宣傳共發(fā)動(dòng)群眾4268人次進(jìn)行勞動(dòng)衛(wèi)生大掃除4次，清除溝渠2.2千米，清除垃圾1230噸。

奧爾森的集體行動(dòng)理論：“除非是團(tuán)體中人數(shù)較少，或存在強(qiáng)迫的和其他特殊手段使得個(gè)人按照他們的共同利益行動(dòng)。否則，理性的、利己的個(gè)體不能夠?qū)嵭新?lián)合的集團(tuán)利益?！盵4]眾多實(shí)證研究證實(shí)奧爾森的“集體行動(dòng)邏輯”忽略了集團(tuán)內(nèi)部成員間在長期博弈過程中約定的規(guī)則、相互扶持防范風(fēng)險(xiǎn)、形塑的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和隱性激勵(lì)機(jī)制，以及風(fēng)俗、規(guī)范、道德等意識(shí)所起的基礎(chǔ)性作用，這些都可以減少機(jī)會(huì)主義行動(dòng)，促進(jìn)集體行動(dòng)。阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，在社會(huì)交往中，個(gè)人行為會(huì)受各種承諾制約，有悖于“完全自利者”的行為，這些承諾會(huì)使人暫時(shí)放棄對(duì)私利的追逐。為保證公共物品的提供效率，政府主導(dǎo)和公民參與之間必須相互制衡促進(jìn)集體行動(dòng)：一方面降低村民的成本收益率；另一方面需要較高的集體參與比例以分?jǐn)偝杀荆迕竦膹V泛參與將產(chǎn)生滾雪球的效應(yīng)。村民參與的群體超出臨界值水平達(dá)到高水平均衡是協(xié)同治理農(nóng)村社區(qū)的新模式。

村民進(jìn)行參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)決策時(shí)，可相互影響，即參與者i的效用受參與者j影響，在此基礎(chǔ)上我們建立了當(dāng)事人的非標(biāo)準(zhǔn)效用函數(shù)

ui(si，sj)=mi(si，sj)-aixN(si)

其中，si，sj∈(DP，P)，是參與者i和j進(jìn)行博弈時(shí)進(jìn)行選擇的決策，DP表示不參與新農(nóng)村建設(shè)，P表示參與新農(nóng)村建設(shè)，mi(si，sj)是參與者i在囚徒困境中所能獲得的收益。

ai∈R*是村民不參與新農(nóng)村建設(shè)所承擔(dān)的負(fù)效用，在博弈的過程中，每一個(gè)參與者的收益均是由兩方面組成，而ai被看作是一種防止搭便車的內(nèi)在約束。mi(si，sj)在參與者進(jìn)行博弈的過程中不發(fā)生變動(dòng)，aixN(si)在博弈中較穩(wěn)定。因此群體行為的特征并不是簡單的單個(gè)行為加總，個(gè)體在進(jìn)行決策的過程中是相互影響的，此函數(shù)說明村民在參加新農(nóng)村建設(shè)的過程中選擇參與或不參與的決策過程中，村民不僅僅關(guān)心物質(zhì)產(chǎn)出，更受到種族、宗教、地理區(qū)位等市場(chǎng)以外的因素的影響。另外，在囚徒困境博弈中可以通過嵌入一種博弈來改變博弈特征的得益來誘使合作，例如，恰當(dāng)?shù)膽土P和激勵(lì)機(jī)制可以促使囚徒困境中合作的納什均衡的出現(xiàn)。在農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)的決策過程中也可以通過建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制來達(dá)到合作的納什均衡，村民就會(huì)愿意參與到社區(qū)建設(shè)中。

三、“三萬”活動(dòng)在農(nóng)村社區(qū)公共空間構(gòu)建的成效初現(xiàn)

(一)增強(qiáng)鄉(xiāng)村凝聚力，提升村民幸福感。

作為村民的聚居生活方式和行為空間，農(nóng)村社區(qū)承載著基于地緣、血緣、互惠等諸多聯(lián)系建立起傳統(tǒng)村民關(guān)系，他們共同應(yīng)對(duì)生產(chǎn)協(xié)作，并逐漸形成交往間的道德壓力和輿論監(jiān)督，建立村落行為共同體，獲得“詩意的棲居”。自給自足性質(zhì)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的零散性并未導(dǎo)致“美國的鄉(xiāng)下大多是一戶人家自成一個(gè)單位，很少屋檐相鄰的鄰舍”的情形，而是形成群居生活聚點(diǎn)，因?yàn)椤盎趯?duì)水利的需求，他們有合作的需要”(費(fèi)孝通語)。之后在生產(chǎn)生活過程中潛移默化規(guī)整的諸如族規(guī)家法、村莊輿論等生活習(xí)俗、生產(chǎn)規(guī)范及價(jià)值觀念，形成統(tǒng)一處理內(nèi)外事務(wù)的強(qiáng)大合力——鄉(xiāng)村凝聚力，不僅體現(xiàn)在內(nèi)生秩序的和睦方面，同時(shí)反映了參與村莊公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)度上，從而形成行為共情?？梢?，村莊生活中存在傳統(tǒng)的協(xié)作和生產(chǎn)層域協(xié)力的需求空間以及凝聚力合成的“因子”基礎(chǔ)。為確保資金籌措到位，保安鎮(zhèn)在“三萬”活動(dòng)中先后組織動(dòng)員黨員干部積極組織各村企業(yè)家、名人、富人以及回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員開展捐資活動(dòng)，共籌資資金81.7萬元。

(二)動(dòng)員村民協(xié)同參與，倡導(dǎo)“鄉(xiāng)村文明行動(dòng)”。

村落社區(qū)公共空間的制度化活動(dòng)構(gòu)建了強(qiáng)有力的社會(huì)行動(dòng)關(guān)聯(lián)，在一個(gè)公共空間較為活躍的社區(qū)，其強(qiáng)化社會(huì)關(guān)聯(lián)和社區(qū)記憶強(qiáng)度不斷重復(fù)著傳統(tǒng)的社區(qū)行動(dòng)，以塑造社區(qū)共同體的凝聚力和協(xié)同意識(shí)[5]。單一性的外部行政嵌入型公共空間正在村莊社會(huì)生活中呈現(xiàn)弱化的態(tài)勢(shì)，而內(nèi)生型的公共空間可以強(qiáng)化血緣型村莊的民眾感情維系，同時(shí)外部行政嵌入型公共空間也可以加強(qiáng)村民之間的地區(qū)和單位的身份認(rèn)同，從而塑構(gòu)起一個(gè)新型公共空間。苦于沒有多余的資金，保安鎮(zhèn)楓林村村“兩委”成員利用手中資源聯(lián)系在外的富人、能人協(xié)商借“萬名干部進(jìn)萬村潔萬家”活動(dòng)的契機(jī)集體為環(huán)村公路安置路燈，灣子里的村民們有力出力、有錢出錢，在外經(jīng)商村民共同籌集17萬元款項(xiàng)交給村民理事會(huì)成員。

(三)培養(yǎng)良好的生活習(xí)慣。

“造成一國之礎(chǔ)本，形成一國之風(fēng)，即習(xí)慣也?！弊鳛橐环N自發(fā)的社會(huì)秩序，習(xí)慣一旦生成，就可潛移默化為一種固定化常規(guī)性習(xí)俗，對(duì)社會(huì)成員的行為有一種自我強(qiáng)制性的制衡。良好的生活習(xí)慣把個(gè)人性格、氣質(zhì)和社會(huì)禮俗、約定聯(lián)系在一起，是維系個(gè)體和社會(huì)群體聯(lián)系的紐帶。保安鎮(zhèn)在開展村莊環(huán)境整治的基礎(chǔ)上，廣泛開展“十星級(jí)文明戶”創(chuàng)建活動(dòng)，村兩委通過實(shí)際行動(dòng)讓村民增強(qiáng)“環(huán)境衛(wèi)生靠大家”的意識(shí)。通過發(fā)動(dòng)群眾勞動(dòng)大掃除，修建垃圾池改變某些村民隨手亂扔垃圾的壞習(xí)慣，引導(dǎo)農(nóng)民破除陳規(guī)陋習(xí)，更好地改善農(nóng)村清潔工程，以建立村莊美、田園美、水源美的“現(xiàn)代生態(tài)新村”，建立健全農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生長效保潔機(jī)制，如此良性循環(huán)。

(四)整治村莊環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明。

在沼山村劉通灣，“古橋古樹、水車吱呀、白墻黑瓦、仿古民宅”共同勾勒出一幅如畫的鄉(xiāng)村風(fēng)景畫。針對(duì)新農(nóng)村社區(qū)治理中易出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境有規(guī)劃無長效實(shí)施、一元化和特色的模糊設(shè)計(jì)等逆民意問題，保安鎮(zhèn)融匯風(fēng)土民情，將新農(nóng)村地域內(nèi)耕地、水體、綠林有機(jī)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的持續(xù)共建。既具有傳統(tǒng)農(nóng)村特色又體現(xiàn)現(xiàn)代文明的新型農(nóng)村社區(qū)，使農(nóng)村建設(shè)成為一個(gè)協(xié)調(diào)共榮的復(fù)合型生態(tài)系統(tǒng)。在“萬名干部進(jìn)萬村潔萬家”活動(dòng)中，村鎮(zhèn)干部、各工作組隊(duì)員深入基層進(jìn)行調(diào)研，研究制定村莊整治方案，按照統(tǒng)籌推進(jìn)，確定自然灣按照“三清、三改、三建、三化”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。

(五)多維度管理，形成長效機(jī)制。

實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)化、聯(lián)系信息化、資源協(xié)調(diào)調(diào)度以消除信息資源孤島問題，實(shí)現(xiàn)信息的高度共享和協(xié)同，從而形成對(duì)社會(huì)各種事物的整合和綜合性治理的機(jī)制。在確保全鎮(zhèn)“三萬”活動(dòng)取得實(shí)效，強(qiáng)化落實(shí)了四級(jí)包保責(zé)任制，努力避免出現(xiàn)遺漏的“真空盲區(qū)”，推動(dòng)全村上下聯(lián)動(dòng)、群眾互動(dòng)的長效衛(wèi)生清潔管理機(jī)制。

四、多元參與合作治理中政府角色定位和行為邊界探究

(一)消除“文化墮距”，提高領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)：服務(wù)，而不是掌舵。

20世紀(jì)90年代在西方政府改革過程中出現(xiàn)的一種行政管理模式——“協(xié)同政府”(Joint-up Government)，它有別于以市場(chǎng)為中心的自由主義和政府干預(yù)理論，“協(xié)同政府致力于整合相互獨(dú)立的各種組織以實(shí)現(xiàn)政府所追求的共同目標(biāo)?！盵6]這種模式并非要組建全能型政府，而是要覓尋政府管理和干預(yù)的縫隙，整合多方面的資源和力量，轉(zhuǎn)變過去“指令式”、“家長式”的領(lǐng)導(dǎo)方式為“知識(shí)型、服務(wù)型”的領(lǐng)導(dǎo)方式，實(shí)現(xiàn)政府追求的價(jià)值和目標(biāo)。與城市社區(qū)追求的高起點(diǎn)生活品質(zhì)不同，農(nóng)村社區(qū)更多的是關(guān)注生計(jì)問題，基層干部工作的中心任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，帶領(lǐng)農(nóng)民脫貧致富[7]。駐村駐點(diǎn)的基層干部不是上傳下達(dá)的官僚式僵化指導(dǎo)，而是要為農(nóng)民開展技術(shù)支持、講解政策法規(guī)、提供信息咨詢、幫助解決生產(chǎn)生活問題等。社會(huì)學(xué)家威廉·奧格本提出的“文化墮距”認(rèn)為“由相互依賴的各部分所組成的文化在發(fā)生變遷時(shí)，各部分變遷的進(jìn)步度是不一致的，有的快有的慢，結(jié)果就會(huì)造成各部分之間的不平衡、差距和錯(cuò)位，由此產(chǎn)生各種問題。”[8]對(duì)此，應(yīng)當(dāng)重塑行政人員價(jià)值觀，培育法治型、服務(wù)型、民主參與型的行政文化環(huán)境，增強(qiáng)組織成員向心力和責(zé)任感，消除“文化墮距”，從而構(gòu)建行政系統(tǒng)與行政環(huán)境間新的均衡關(guān)系。

(二)工作方式從指令型向間接的“行政引導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變。

發(fā)揮公共管理者的功能應(yīng)該是建立一些明顯具有整合力和“回音壁”的公共機(jī)構(gòu)，幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而非體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)的控制或駕馭。傳統(tǒng)基層工作流程中上傳下達(dá)，文件貫徹，領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員，會(huì)議發(fā)動(dòng)，檢查督辦，最終導(dǎo)致被動(dòng)應(yīng)付，形式主義滋長。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，基層干部要轉(zhuǎn)變觀念，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在充分了解鄉(xiāng)情的前提下，與村民溝通協(xié)調(diào)，創(chuàng)新思路，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念謀劃新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展策略。

工作決策由個(gè)人決策向民主決策轉(zhuǎn)變。群眾是新農(nóng)村社區(qū)的權(quán)益主體，鄉(xiāng)村干部有義務(wù)將群眾意見納入決策體系，尊重民意、落實(shí)民主管理制度，從而促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)供給主體的多樣化，社區(qū)成員的社會(huì)化聯(lián)系和組織化程度提升，社區(qū)各類社會(huì)化組織的逐步發(fā)育和形成。一方面，要充分發(fā)揮村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、社區(qū)成員代表大會(huì)等社區(qū)民主制度的重要形式，完善和推廣聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)等社區(qū)民主自治制度，提高基層民主決策和監(jiān)督水平。千方傾聽民眾心聲，百計(jì)收集群眾意見，釋疑解惑，定期反饋。另一方面，將具有一定能力的黨員、干部、致富能手作為參謀員、監(jiān)督員吸納到“民主議事”和“民主理財(cái)”小組中來，協(xié)助“兩委”做好工作決策、質(zhì)量監(jiān)督，推進(jìn)政務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)定期公開透明，贏得群眾理解、信任和支持，真正實(shí)現(xiàn)“村里事情村民曉，社區(qū)事情集體定”的民主氛圍。

(三)孵化民間草根自治組織，構(gòu)建“強(qiáng)政府、大社會(huì)”模式。

一方面，政府要認(rèn)真履行農(nóng)村社區(qū)純公共服務(wù)生產(chǎn)的責(zé)任。公共服務(wù)的多元化供給并不意味著政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任削減或角色變遷，變革的是政府的公權(quán)力對(duì)社區(qū)事務(wù)的干預(yù)程度和履行責(zé)任的方式。由以往公共服務(wù)的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕袚?dān)組織安排、宏觀調(diào)控的角色。具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的社區(qū)教育、公共財(cái)產(chǎn)資源、社區(qū)環(huán)境、公共活動(dòng)設(shè)施等非營利性的社區(qū)公共服務(wù)，不宜讓渡于市場(chǎng)供給，以維護(hù)社會(huì)公平。

另一方面，要扶持社區(qū)草根組織發(fā)展，構(gòu)建政府管理與社區(qū)自治互動(dòng)局面?！吧鐣?huì)不是由個(gè)人構(gòu)成，而是表示這些個(gè)人彼此發(fā)生的那些聯(lián)系和關(guān)系的總和。”社區(qū)草根組織為這種聯(lián)系和關(guān)系的整合提供了組織空間和公眾參與形式。奧斯特羅姆的自主治理理論認(rèn)為，由于國家對(duì)于公共產(chǎn)品供給的單一性，難以滿足成熟農(nóng)村社區(qū)對(duì)多元化產(chǎn)品的需求。因此成熟的農(nóng)村社區(qū)，能夠自主提供貼近農(nóng)民需要的公共產(chǎn)品，以最低的成本實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的合理配置，進(jìn)而擺脫對(duì)國家的過度依賴。我國農(nóng)村社區(qū)狀況恰恰折射了奧斯特羅姆所認(rèn)可的規(guī)模較小的空間以及社會(huì)關(guān)系比較豐富的公共社會(huì)形態(tài)[9]。農(nóng)村社區(qū)基于血緣、地緣關(guān)系塑造的“熟人社會(huì)”，容易形成彼此互惠的相處模式和共同的行為準(zhǔn)則，突破“工地悲劇”的公共選擇難題，自主治理。民間草根自治組織的培育是社區(qū)進(jìn)入自主治理模式的成熟階段，它離不開基層干部的指導(dǎo)、組織和管理。一方面，完善資金保障機(jī)制和場(chǎng)地支持，賦予社區(qū)自治組織合法權(quán)利，激發(fā)組織發(fā)展動(dòng)力和活力。另一方面，降低登記門檻，宣傳動(dòng)員組織構(gòu)建，優(yōu)化組織發(fā)展環(huán)境。

(四)政府要構(gòu)建良性的公共服務(wù)參與機(jī)制。

政府要吸納志愿服務(wù)團(tuán)體、知名人士、社區(qū)自治組織、利益群體代表等共同參與社區(qū)公共服務(wù)的決策和管理中來，以最大可能滿足不同職業(yè)、不同身份的多元化群體的利益需求。

農(nóng)村社區(qū)治理作為一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，涉及到我國鄉(xiāng)村管理體制、民主政治進(jìn)程、公共服務(wù)供給以及社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，更涉及到政府和農(nóng)村社會(huì)多元結(jié)構(gòu)的關(guān)系調(diào)整。惟有不斷創(chuàng)新政府管理觀念、方式和機(jī)制，通過良性互動(dòng)協(xié)作形塑農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)的整體合力，方可搭建政府行政效用同社會(huì)自治功能互補(bǔ)，政府調(diào)控機(jī)制同社會(huì)協(xié)同機(jī)制互聯(lián)的社會(huì)善治網(wǎng)絡(luò)。

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