長江流域跨界水污染事故應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

楊小林，李義玲

(1.河南理工大學(xué)安全與應(yīng)急管理研究中心，河南焦作 454000;2.河南理工大學(xué)測(cè)繪與國土信息工程學(xué)院，河南焦作 454000)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增加，我國水環(huán)境污染日益嚴(yán)重，突發(fā)性水污染事故頻發(fā)［1］。由于突發(fā)性水污染事故不同于一般的水污染，無固定排放方式和排放途徑，發(fā)生突然，來勢(shì)兇猛，在瞬時(shí)或短期內(nèi)排放大量污染物［2］，一旦河流上游發(fā)生水污染事故，往往導(dǎo)致下游城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)和水生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，造成跨界污染［3-4］。如2003年黃河蘭州段短期內(nèi)連續(xù)發(fā)生兩次重大油污染事件，殃及黃河中下游多個(gè)省份;2005年吉林石化分公司雙苯廠爆炸造成松花江重大水污染事故，嚴(yán)重影響下游數(shù)百萬居民生產(chǎn)生活用水，并造成跨國污染，引發(fā)國際糾紛。

水污染事故發(fā)生后，及時(shí)、有效的應(yīng)急響應(yīng)是控制事態(tài)發(fā)展、減少損失的關(guān)鍵。由于水污染事故往往造成跨行政區(qū)(省、市、縣)的污染問題，加之事故應(yīng)急響應(yīng)涉及環(huán)保、水利、公安、消防、安監(jiān)等多個(gè)部門［5］，因此，跨區(qū)、跨部門的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)是跨界水污染事故有效處置的關(guān)鍵［6］。

長江作為我國水資源安全的重要防線和流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，橫跨東、中和西部19個(gè)省(區(qū)、市)，一旦發(fā)生水污染事故極易造成跨界污染。近年來，流域內(nèi)船舶污染事件、工業(yè)(排污)污染事件、漁業(yè)污染事件等時(shí)有發(fā)生［7］，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅 1995—2010年長江流域共發(fā)生水污染事件9333起，其中，四川、湖南、浙江等省發(fā)生頻率最高(圖1)?？缃缢廴臼鹿蕰r(shí)有發(fā)生，如2004年四川省川化股份公司非法排污導(dǎo)致沱江干流發(fā)生特大水污染事故，給下游成都、內(nèi)江、自貢、瀘州等城市的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活造成了嚴(yán)重影響和重大經(jīng)濟(jì)損失。目前，長江流域水環(huán)境污染研究主要集中于污染物遷移過程、通量估算、水體富營養(yǎng)化風(fēng)險(xiǎn)等方面［8］，針對(duì)突發(fā)性水污染事故的應(yīng)急響應(yīng)，特別是跨界水污染事故應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，研究相對(duì)較少。因此，開展長江流域跨界水污染事故應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究具有重要理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

圖1 1995—2010年長江流域水污染事件(起)數(shù)量空間分布

1 應(yīng)急聯(lián)動(dòng)存在的問題

1.1 缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮體系

當(dāng)前，長江流域并未形成和建立專門的跨界水污染事故應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)部門。長江水利委員會(huì)作為水利部在長江流域的管理派出機(jī)構(gòu)，在事故應(yīng)對(duì)過程中的主要職責(zé)是事故的發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、調(diào)查、監(jiān)測(cè)、預(yù)警和水文調(diào)度等，并非專門的應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)部門。在該情況下，一旦發(fā)生跨界事故，只能依靠各行政區(qū)的各級(jí)水行政和環(huán)保部門組建臨時(shí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，由地方政府組織力量負(fù)責(zé)屬地范圍內(nèi)的現(xiàn)場處置工作。由于缺乏統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)平臺(tái)和機(jī)制，跨行政區(qū)的部門之間在事故應(yīng)急處置中缺乏應(yīng)有的溝通和聯(lián)系，各部門“各自為政”往往造成信息和資源難以有效整合，導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)速度慢、處置效果差、信息失真和必要的跨區(qū)域響應(yīng)部門聯(lián)合行動(dòng)難以開展，往往錯(cuò)過事故處置的最佳時(shí)機(jī)。

1.2 缺乏跨界信息共享機(jī)制

水污染事故發(fā)生后，事故相關(guān)信息搜集和管理過程在應(yīng)急管理工作中發(fā)揮著極為關(guān)鍵的作用。然而，跨界水污染事故的應(yīng)急響應(yīng)涉及多個(gè)行政區(qū)的應(yīng)急職能部門，事件相關(guān)信息不能有效共享是應(yīng)急管理的常見問題之一［9］?？陀^上，由于缺少信息共享平臺(tái)，事故發(fā)生后，難以實(shí)現(xiàn)信息的快速傳遞和共享;主觀上，因涉及不同行政區(qū)域，鑒于利益因素的考慮，一些地方對(duì)水污染事故存在著瞞報(bào)、漏報(bào)、不報(bào)等情況，導(dǎo)致信息不對(duì)稱和信息的封鎖，事關(guān)事故及時(shí)、快速、有效應(yīng)對(duì)的重要信息無法在相關(guān)區(qū)域和部門間有效傳遞和共享，大大降低了跨界水污染事故處置效果，甚至導(dǎo)致下游地區(qū)猝不及防，事故危害放大。

2 應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建

2.1 應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系構(gòu)建

根據(jù)長江流域跨界水污染事故應(yīng)急需求，需要構(gòu)建集中統(tǒng)一、堅(jiān)強(qiáng)有力的組織指揮體系與管理機(jī)構(gòu)，做到集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、信息暢通、反應(yīng)快捷、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。筆者運(yùn)用系統(tǒng)組織學(xué)原理提出了長江流域跨界水污染事故應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系，該組織體系包括流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心、地方(省、市、縣)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心和專業(yè)聯(lián)動(dòng)部門3個(gè)層次(圖2)。

圖2 流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系結(jié)構(gòu)

2.1.1 流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心

由于長江流域缺少水污染事故應(yīng)急指揮專門機(jī)構(gòu)，長江水利委員會(huì)和長江流域水資源保護(hù)局均不具備水污染事故的應(yīng)急指揮職能。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)成立長江流域水污染事故應(yīng)急指揮中心，作為流域水污染事故專門應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。該中心可由長江水利委員和各省水利部門、環(huán)保部門聯(lián)合組成，并聘請(qǐng)來自不同部門和研究機(jī)構(gòu)的相關(guān)專家學(xué)者作為顧問。其主要職能包括:①實(shí)現(xiàn)對(duì)流域內(nèi)水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源的調(diào)查、評(píng)估，建立流域危險(xiǎn)源動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫;②根據(jù)流域風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定相關(guān)水污染事故應(yīng)急預(yù)案，建立流域水污染事故應(yīng)急預(yù)案庫和技術(shù)專家?guī)?③負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)流域各行政區(qū)的地方應(yīng)急指揮中心的關(guān)系與活動(dòng)，建立信息共享和交流平臺(tái)，保持應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的暢通;④在應(yīng)急響應(yīng)過程中，指導(dǎo)和規(guī)范污染區(qū)域的應(yīng)急行動(dòng)，調(diào)撥各級(jí)政府人、財(cái)、物資源，利用其權(quán)威制定和執(zhí)行帶有強(qiáng)制性的政策和措施并強(qiáng)制執(zhí)行;⑤事故發(fā)生后，定期或不定期舉行信息發(fā)布會(huì)，引導(dǎo)輿論的發(fā)展方向，穩(wěn)定公眾情緒，增強(qiáng)公眾信心，動(dòng)員社會(huì)力量積極參與應(yīng)急救援。

2.1.2 地方應(yīng)急指揮中心

流域各省、市、縣應(yīng)急管理辦公室作為各層級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的常設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)成立水環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急指揮中心，可由各級(jí)人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，水利、環(huán)保等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成。主要職責(zé)包括:①根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和各省市縣的實(shí)際情況，組織制定相應(yīng)的水環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、開展應(yīng)急預(yù)案演練以及相應(yīng)人員的培訓(xùn)工作;②督促專業(yè)機(jī)構(gòu)和水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)的監(jiān)測(cè);③與水利、環(huán)保、交通、醫(yī)療衛(wèi)生等專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位保持信息互通互聯(lián);④事故發(fā)生后，保持跨地區(qū)的信息交流和共享，并聯(lián)系有關(guān)專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位快速響應(yīng)。

2.1.3 專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位

專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位主要包括水利、環(huán)保、公安、消防、衛(wèi)生、海事等相關(guān)應(yīng)急部門，是實(shí)施應(yīng)急聯(lián)動(dòng)響應(yīng)和應(yīng)急處置的核心部門。其主要職責(zé)包括:①常態(tài)下，各專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位密切關(guān)注本部門和單位相關(guān)工作的運(yùn)行狀態(tài)，加強(qiáng)責(zé)任范圍內(nèi)的監(jiān)測(cè)工作，保持與上級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系，定期匯報(bào)相關(guān)信息;參與制定各類水環(huán)境突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，參與預(yù)案演習(xí);②發(fā)生應(yīng)急事件時(shí)，加強(qiáng)水環(huán)境污染情況的監(jiān)測(cè)、分析工作，及時(shí)上報(bào)事故相關(guān)信息并注重各聯(lián)動(dòng)單位的信息交流和共享。根據(jù)上級(jí)政府和應(yīng)急指揮部門的指示，結(jié)合自身的職責(zé)和任務(wù)，各專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位迅速啟動(dòng)相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，調(diào)集本部門的人物財(cái)資源，將應(yīng)急響應(yīng)工作落到實(shí)處。

2.2 應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建

2.2.1 信息溝通機(jī)制

跨界水污染事故信息溝通機(jī)制應(yīng)著重考慮垂向信息流通和橫向信息交流問題。一方面，流域應(yīng)急指揮中心應(yīng)實(shí)現(xiàn)與中央、省、市、縣各級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的應(yīng)急指揮中心的信息流通，保證在通訊、信息和資源的互通;另一方面，跨行政區(qū)的地方應(yīng)急指揮中心和專業(yè)聯(lián)動(dòng)各部門保持相互的信息交流。

a.垂向流通。各省(市、縣)環(huán)境保護(hù)、水行政主管部門在發(fā)現(xiàn)或接到突發(fā)性水污染事故有關(guān)信息后，及時(shí)向流域應(yīng)急指揮中心和當(dāng)?shù)貞?yīng)急指揮中心報(bào)告;流域和地方應(yīng)急指揮中心負(fù)責(zé)匯總、分析相關(guān)信息，劃分事故等級(jí)，啟動(dòng)相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，制定應(yīng)急響應(yīng)決策與處置指令并傳達(dá)給專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位。同時(shí)將事故信息上報(bào)給中央水行政主管部門。

b.橫向交流。各省(市、縣)環(huán)境保護(hù)、水行政等部門在發(fā)現(xiàn)或接到突發(fā)性水污染事件的有關(guān)信息后，需及時(shí)向下游省(市、縣)環(huán)境保護(hù)、水行政主管部門通報(bào)。若確定由上游引起，還應(yīng)向上游省(市、縣)環(huán)境保護(hù)、水行政主管部門通報(bào);各省(市、縣)環(huán)境保護(hù)、水行政等主管部門以及地方應(yīng)急指揮中心應(yīng)及時(shí)相互通報(bào)各行政范圍內(nèi)污染強(qiáng)度、采取的措施、處置情況及事故發(fā)展態(tài)勢(shì)等相關(guān)信息。

長江流域跨界水污染事故應(yīng)急處置聯(lián)動(dòng)組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式見圖3。

圖3 長江流域跨界水污染事故應(yīng)急處置聯(lián)動(dòng)組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式

2.2.2 協(xié)調(diào)處置機(jī)制

應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的“急”要求在突發(fā)事件處理中，突出快速反應(yīng)能力;“聯(lián)”要求多方力量協(xié)同參與事件的處置，突出互聯(lián)互通能力;“動(dòng)”要求統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一行動(dòng)，突出現(xiàn)場的處置能力［10］?？缃缢h(huán)境污染事故發(fā)生后，流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心行使統(tǒng)一指揮權(quán)，負(fù)責(zé)整個(gè)流域系統(tǒng)的指揮調(diào)度，并根據(jù)情況派出專家組指導(dǎo)現(xiàn)場處置工作。各地應(yīng)急指揮中心和專業(yè)職能部門在流域應(yīng)急指揮中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下依據(jù)屬地管理的原則，按照職能分工合作，采取相應(yīng)應(yīng)急處置措施。同時(shí)保持跨行政區(qū)多部門的橫向聯(lián)動(dòng)，必要情況下相互提供應(yīng)急人物財(cái)支援，從而實(shí)現(xiàn)水污染事故跨行政區(qū)多主體的聯(lián)合應(yīng)急響應(yīng)。

2.2.3 獎(jiǎng)懲機(jī)制

依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，水污染事故發(fā)生后，應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的原則。即一旦發(fā)生跨界水污染事故，應(yīng)急處置過程中應(yīng)堅(jiān)持屬地為主、多方合作的原則。根據(jù)“木桶”原理，木桶容量并不取決于桶壁上最高的那塊木板，而恰恰取決于桶壁上最短的木板。對(duì)于跨界水污染事故，能否及時(shí)、有效的控制和處置取決于各行政區(qū)的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，任何一個(gè)行政區(qū)或者部門在處置過程中“搭便車”或“推脫責(zé)任”都會(huì)影響整個(gè)應(yīng)急工作的順利完成［11］。因此，流域應(yīng)急指揮中心應(yīng)負(fù)責(zé)事故應(yīng)急過程中跨行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)責(zé)任的認(rèn)定、評(píng)價(jià)工作，建立以事故發(fā)生地為主、影響地區(qū)為輔的跨區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，完善事故處置的責(zé)任追究機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制［12］。

筆者認(rèn)為可根據(jù)不同行政區(qū)在應(yīng)急響應(yīng)過程中的職責(zé)大小和行動(dòng)態(tài)度，建立不同行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)責(zé)任的認(rèn)定和評(píng)價(jià)機(jī)制，并將獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)劃分為4種類型:Ⅰ型，職責(zé)較小、行動(dòng)積極型;Ⅱ型，職責(zé)較大、行動(dòng)積極型;Ⅲ型，職責(zé)較小、行動(dòng)消極型;Ⅳ型，職責(zé)較大、行動(dòng)消極型(圖4)。如事故發(fā)生地作為處置應(yīng)對(duì)主體，職責(zé)最大，對(duì)于不按規(guī)定報(bào)送和公布有關(guān)信息或者瞞報(bào)、謊報(bào)、緩報(bào)，未及時(shí)采取應(yīng)急處置措施，驚慌失措甚至臨陣脫離領(lǐng)導(dǎo)崗位的，都要給予責(zé)任追究。情節(jié)嚴(yán)重的，要依法給予行政處分直至依法追究其刑事責(zé)任(Ⅳ型);流域下游行政區(qū)作為處置的次主體，職責(zé)次之，若能在第一時(shí)間采取各種積極措施防止污染物的擴(kuò)散、控制事態(tài)的發(fā)展，則應(yīng)該給予獎(jiǎng)勵(lì)和表彰(I型)。

圖4 獎(jiǎng)懲評(píng)價(jià)劃分標(biāo)準(zhǔn)

3 結(jié)論

水污染事故不但造成事故發(fā)生地嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境損失，更重要的是往往導(dǎo)致下游沿岸城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)和水生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，造成跨界污染。鑒于跨界水污染事故的特殊性和復(fù)雜性，各行政區(qū)的不同應(yīng)急響應(yīng)部門的協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)是事故控制的關(guān)鍵，而建立統(tǒng)一的應(yīng)急響應(yīng)組織體系和可行的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制是跨界水污染事故應(yīng)急聯(lián)動(dòng)響應(yīng)的基礎(chǔ)。鑒于長江流域缺少專門的應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)部門，筆者認(rèn)為應(yīng)建立流域應(yīng)急指揮中心、地方應(yīng)急指揮中心和專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)部門等3個(gè)層次的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系。建立超越行政區(qū)劃的跨區(qū)域信息溝通機(jī)制、協(xié)同處置機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制等應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高跨行政區(qū)、跨部門應(yīng)急處置的快速響應(yīng)能力和相關(guān)地區(qū)、部門快速聯(lián)合行動(dòng)的能力。

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