我國基本公共休閑服務(wù)均等化研究

白蕎禎　程遂營

摘 要：構(gòu)建了包括1個(gè)一級(jí)指標(biāo)、5個(gè)二級(jí)指標(biāo)和27個(gè)三級(jí)指標(biāo)的基本公共休閑服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過對(duì)我國31個(gè)省份（自治區(qū)、直轄市）基本公共休閑服務(wù)供給水平的考察，以此評(píng)估我國及東、中、西部區(qū)域間公共休閑服務(wù)均等化水平。結(jié)果顯示：無論全國還是各區(qū)域內(nèi)部基本公共休閑服務(wù)的不均等程度均不斷擴(kuò)大，其中，東部地區(qū)的不均等化程度高于全國平均水平，中部和西部地區(qū)的不均等化程度低于全國平均水平，而以中部地區(qū)的均等化水平最高。

關(guān)鍵詞：公共休閑服務(wù)；均等化；評(píng)價(jià)指標(biāo)

中圖分類號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2014）12003604

0 引言

隨著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，中國開始由以解決溫飽問題為主要任務(wù)的生存型社會(huì)向以促進(jìn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型社會(huì)過渡。由此帶來的社會(huì)公眾休閑需求出現(xiàn)全面快速的增長。休閑學(xué)家一般把休閑的供給分為自給、公共供給和商業(yè)供給三種形式。其中，政府部門的公共供給是居民獲得休閑設(shè)施和服務(wù)的基本途徑。政府提供的休閑服務(wù)屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，一般都是低價(jià)或免費(fèi)提供，能夠保證公共休閑權(quán)利的公平性并能有效引導(dǎo)公眾休閑方向。目前我國在公共休閑服務(wù)供給方面存在兩個(gè)顯著特征：一是基本公共休閑服務(wù)的供給短缺與全面快速增長的休閑需求的矛盾日益顯著；二是地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及不同群體間所享受的公共休閑服務(wù)的不均等問題也日益凸顯。中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)正處于深刻轉(zhuǎn)型期，公平、正義、共享已成為社會(huì)的主流價(jià)值取向，民生訴求也在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及轉(zhuǎn)型過程中全面升級(jí)。如何大幅提升城鎮(zhèn)基本公共休閑的供給水平，如何大幅提升基本公共休閑服務(wù)的均等化水平，從而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展、維護(hù)社會(huì)的公平正義、促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)健康發(fā)展以及和諧穩(wěn)定，將是政府決策部門和學(xué)術(shù)界需要持續(xù)思考的問題。

1 相關(guān)研究概述

1.1 公共休閑服務(wù)

西方發(fā)達(dá)國家地方政府機(jī)關(guān)的游憩服務(wù)可追溯到19世紀(jì)。政府最公認(rèn)的角色是保護(hù)人權(quán)，保證他們市民的基本需要。在一個(gè)充滿愛心的社會(huì)里，為人們提供休閑的機(jī)會(huì)是一項(xiàng)必要的社會(huì)義務(wù)。在很長一段時(shí)間里，政府都是休閑服務(wù)的主要供給者，即使是在商業(yè)休閑非常發(fā)達(dá)的今天，地方政府依然負(fù)責(zé)大量的休閑服務(wù)設(shè)施的提供，如公園、游戲場地、圖書館、游泳池、藝術(shù)展覽館和博物館等。公共部門提供的休閑服務(wù)有三個(gè)特點(diǎn)：一是資金主要來自政府財(cái)政；二是供給價(jià)格低于成本或免費(fèi)；三是面向公眾。隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷深入，幾乎在所有發(fā)生了工業(yè)革命的國家中，政府對(duì)休閑娛樂活動(dòng)都加強(qiáng)了管理。這種管理主要包括兩種方式：一是由政府來提供娛樂休閑設(shè)施、活動(dòng)內(nèi)容及其他服務(wù)；二是加強(qiáng)了對(duì)于休閑活動(dòng)的制約。政府通過節(jié)假日立法以保證公共休閑時(shí)間、建立市級(jí)和縣級(jí)警察制度以便從法律角度規(guī)范休閑活動(dòng)、發(fā)放許可證促使娛樂和商業(yè)場所規(guī)范管理、頒布大量有關(guān)休閑和游憩的法案等措施對(duì)公共休閑加以干預(yù)。在休閑發(fā)展過程中，政府的公共管理，包括公共政策、管理機(jī)構(gòu)及其職能設(shè)置、公共休閑設(shè)施和服務(wù)供給等，對(duì)公眾的休閑生活以及休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要影響。不斷提高政府公共休閑服務(wù)水平也日益成為服務(wù)型政府的重要職能。

1.2 公共休閑服務(wù)均等化

西方認(rèn)為公共服務(wù)是政府治理的基本內(nèi)涵，其涵蓋的內(nèi)容和范圍較廣，公民享受基本均等的公共服務(wù)被認(rèn)為是天經(jīng)地義的、公民與生俱來的權(quán)利，公共服務(wù)均等化也早已成為發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家基本的施政綱領(lǐng)，因此，在西方并無專門的“公共服務(wù)均等化”一詞。國內(nèi)較早研究公共服務(wù)均等化問題的學(xué)者是項(xiàng)中新，然而他卻未能對(duì)公共服務(wù)均等化做出適當(dāng)?shù)慕缍?，僅從公共服務(wù)均等化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義、實(shí)現(xiàn)途徑以及制度安排等問題作了初步研究。黨的十六屆五中全會(huì)上，根據(jù)我國政府公共服務(wù)在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間供給的不均等現(xiàn)狀提出了一個(gè)新的改革命題——“公共服務(wù)均等化”。隨之，公共服務(wù)均等化問題逐漸進(jìn)入國內(nèi)學(xué)者的研究視野?；竟卜?wù)均等化就是全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和原則應(yīng)該均等；全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該均等；在提供大體均等的基本公共服務(wù)過程中，尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)。中央政府通過制定相關(guān)基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)，在財(cái)政上確保負(fù)責(zé)提供服務(wù)的地方政府具有均等支付這些基本公共服務(wù)的能力，確保社會(huì)、政府、服務(wù)機(jī)構(gòu)不存在偏見、歧視、特殊門檻的前提下使每個(gè)公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)能夠有機(jī)會(huì)接近法定基本公共服務(wù)項(xiàng)目。關(guān)于我國公共服務(wù)均等化問題，國內(nèi)雖然從理論研究及實(shí)際政策措施的制定方面都有一定的進(jìn)展，但大多是通過論述政府間轉(zhuǎn)移支付制度的必要性來間接顯示公共服務(wù)均等化意義的，較少有直接以公共服務(wù)均等化作為研究對(duì)象的成果，有關(guān)公共服務(wù)均等化的系統(tǒng)性研究可謂鳳毛麟角。而針對(duì)公共休閑供給均等化問題的研究目前仍屬空白。

綜合相關(guān)研究，文章對(duì)基本公共休閑服務(wù)均等化做如下界定：基本公共休閑服務(wù)均等化是指基本公共休閑服務(wù)資源要為全體公民共同擁有，每位公民都能均等的享受由政府提供的無地域、民族、性別、階層等差異的數(shù)量相當(dāng)、質(zhì)量相近、可及性大致相同的休閑基本公共服務(wù)。從中外實(shí)踐來看，政府從來不是、也永遠(yuǎn)不可能是一切公共服務(wù)的提供者，不可能包攬一切公共服務(wù)，而只能在公共資源，主要是公共財(cái)政條件允許的最大限度范圍內(nèi)承擔(dān)公共服務(wù)。公共休閑服務(wù)的基本范圍和基本程度應(yīng)根據(jù)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政的基本承受能力而定，因此，也就決定了公共休閑服務(wù)不可能實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的平均，而所謂的均等化則是將各種差距控制在可以接受的范圍之內(nèi)，基本公共休閑服務(wù)水平較低的地區(qū)要保障最低程度的服務(wù)能力，從而在全社會(huì)保障公民的基本休閑權(quán)利。

2 基本公共休閑服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)與方法的構(gòu)建

2.1 指標(biāo)選取與設(shè)計(jì)

借鑒以往相關(guān)指標(biāo)體系的構(gòu)建方法，考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性，依據(jù)“中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫指標(biāo)”、“國家統(tǒng)計(jì)年鑒”以及“中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒”相關(guān)指標(biāo)的設(shè)立，選定博物館、公共圖書館、廣播電視、文化站（館）等群眾文化機(jī)構(gòu)和城市公園五類我國目前主要的公共休閑服務(wù)內(nèi)容為考察對(duì)象，分別從經(jīng)費(fèi)投入、物質(zhì)設(shè)施基礎(chǔ)、人力資源投入以及民眾受益四個(gè)維度進(jìn)行指標(biāo)設(shè)定，以期獲得對(duì)各省份公共休閑服務(wù)均等化水平的大致評(píng)估。需要指出的是，由于數(shù)據(jù)來源有限，部分指標(biāo)維度設(shè)定有適度取舍，但不會(huì)影響總體公共休閑服務(wù)均等化水平。由此，構(gòu)建包括1個(gè)一級(jí)指標(biāo)，即“基本公共休閑服務(wù)均等化指標(biāo)體系”、5個(gè)二級(jí)“方面指標(biāo)”、27個(gè)三級(jí)“單項(xiàng)指標(biāo)”的基本公共休閑服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（如表1）。

上述標(biāo)準(zhǔn)化處理方式可以消除量綱的影響，使得不同單位的單項(xiàng)指標(biāo)可以加總，同時(shí)各年度得分可以進(jìn)行縱向比較。通過上述處理方式，無論正向指標(biāo)還是逆向指標(biāo)，各單項(xiàng)指標(biāo)得分、各層級(jí)指標(biāo)得分以及最后得分都與基本公共休閑服務(wù)水平正相關(guān)。經(jīng)上述方式處理后，基年指標(biāo)處于0～10的區(qū)域之內(nèi)。以后年份某單項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)一步提高，直至大于基年的最大值，得分將大于10；如果單項(xiàng)指標(biāo)下降幅度較大，直至小于基年的最小值，得分就會(huì)小于0。

評(píng)估我國基本公共休閑服務(wù)均等化進(jìn)程的動(dòng)態(tài)變化，采用的處理方法是，將所有樣本省份的均值作為全國基本公共休閑服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，利用標(biāo)準(zhǔn)差的概念計(jì)算出我國在2005～2011年間基本公共休閑服務(wù)均等化的變化趨勢(shì)。如果指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差小，說明各省份（自治區(qū)、直轄市）與全國基本公共休閑服務(wù)供給水平均值的總體離散程度小，則均等化水平較高；反之，如果標(biāo)準(zhǔn)差較大，則說明各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）與全國基本公共休閑服務(wù)供給水平均值的總體離散程度較大，則均等化水平較差。

3 我國基本公共休閑服務(wù)均等化實(shí)證研究

3.1 全國基本公共休閑服務(wù)均等化評(píng)估

圖1反映的是2005-2011年全國基本公共休閑服務(wù)均等化總體水平及發(fā)展變化情況。2005-2011年我國基本公共休閑服務(wù)均等化指數(shù)分別為1.67、1.69、1.72、1.76、188、1.95、2.52，總體來看，我國基本公共休閑服務(wù)均等化指數(shù)有不斷上升趨勢(shì)，即中國省際間基本公共休閑服務(wù)供給的不均等狀況呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。由于公共休閑服務(wù)具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)且具有較強(qiáng)的正“外部性”，為保證一般民眾享有基本的休閑權(quán)利，政府在休閑服務(wù)供給中的作用正在變得日益重要，然而，由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極不均衡，直接導(dǎo)致各地在公共休閑服務(wù)財(cái)政等方面投入的不均衡。具體來看，2005-2011年間，我國省際間基本公共休閑服務(wù)總體均等化指數(shù)從1.67增長到2.52，年均增長率為710%，在2010年之前增長幅度較小，但在2011年上升到較高水平；各方面指標(biāo)均等化指數(shù)年均增長率分別為911%、12.31%、0.10%、10.17%、4.11%，其中，博物館服務(wù)、公共圖書館服務(wù)和群眾文化機(jī)構(gòu)服務(wù)均等化指數(shù)年均增幅超過總體水平，城市公園服務(wù)均等化指數(shù)年均增幅較小，廣播電視服務(wù)均等化指數(shù)基本處于穩(wěn)定態(tài)勢(shì)。

3.2 東中西部基本公共休閑服務(wù)均等化評(píng)估

圖2反映的是全國和東、中、西部地區(qū)基本公共休閑服務(wù)均等化總體水平及變化趨勢(shì)。從總體來看，2005-2011年間，東部地區(qū)基本公共休閑服務(wù)均等化指數(shù)一直高于全國水平，西部地區(qū)在2009年之后也超過全國水平，中部地區(qū)一直維持在相對(duì)較低的水平；全國和東、西部地區(qū)基本公共休閑服務(wù)均等化指數(shù)均保持明顯的上升趨勢(shì)，中部地區(qū)基本公共休閑服務(wù)均等化指數(shù)上升幅度不大，說明全國和東、西部地區(qū)內(nèi)部基本公共休閑服務(wù)的不均等程度較高，且不均等化程度在不斷擴(kuò)大，而中部地區(qū)不均等化程度相對(duì)較低，且趨于穩(wěn)定。具體來看，全國基本公共休閑服務(wù)均等化指數(shù)從2005年的1.67上升到2011年的2.52，年均增長率為7.08%；東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)基本公共休閑服務(wù)均等化指數(shù)分別從2005年的1.78、0.79、1.07上升到2011年的2.50、1.05、2.47，年均增長率分別為5.84%、489%、14.92%?？梢钥闯觯壳拔鞑康貐^(qū)基本公共休閑服務(wù)不均等化程度不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)較為明顯。上文列出的地處西部的四川、重慶兩地區(qū)基本公共休閑服務(wù)水平不斷上升至較高水平也為這一結(jié)論做了注腳。值得說明的是，四川省的目前經(jīng)濟(jì)總量位居西部第一，全國第八，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，交通干線密集，是“西部綜合交通樞紐”和“西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地”，以成渝為主體的經(jīng)濟(jì)區(qū)已成為中國第四大經(jīng)濟(jì)區(qū)，而西部其他廣大地區(qū)仍處于極不發(fā)達(dá)地區(qū)，這一定程度上擴(kuò)大了西部地區(qū)基本公共休閑服務(wù)的不均等化。

4 基本結(jié)論與不足

4.1 基本結(jié)論

2005-2011年間，我國基本公共休閑服務(wù)均等化指數(shù)有不斷上升趨勢(shì)，即中國省際間基本公共休閑服務(wù)的不均等狀況呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，其中，博物館服務(wù)、公共圖書館服務(wù)和群眾文化服務(wù)均等化指數(shù)年均增幅超過總體水平，城市公園服務(wù)均等化指數(shù)年均增幅較小，廣播電視服務(wù)均等化指數(shù)基本處于穩(wěn)定態(tài)勢(shì)。

2005-2011年間，東、西部地區(qū)基本公共休閑服務(wù)不均等化程度均保持明顯的上升趨勢(shì)。其中，東部地區(qū)基本公共休閑服務(wù)均等化指數(shù)一直高于全國水平，西部地區(qū)在2009年之后也超過全國水平，而中部地區(qū)一直維持在相對(duì)較低的水平。東、西部地區(qū)內(nèi)部基本公共休閑服務(wù)的不均等程度較高，且不均等化程度在不斷擴(kuò)大，而中部地區(qū)不均等化程度相對(duì)較低，且趨于穩(wěn)定。

我國區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡直接導(dǎo)致了我國區(qū)域間公共休閑服務(wù)的不均等化，這將直接制約著我國基本公共休閑服務(wù)均等化進(jìn)程的推進(jìn)。一方面應(yīng)提高基本公共休閑服務(wù)發(fā)展的財(cái)政保障能力。盡快設(shè)計(jì)政府間轉(zhuǎn)移支付制度，完善中央與地方間的財(cái)政關(guān)系體制，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距過大的現(xiàn)象得到改觀，加大公共休閑資源向中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的傾斜力度，鼓勵(lì)東部發(fā)達(dá)省份采取對(duì)口定向支援等形式，以逐步縮小區(qū)域間公共休閑供給的不均衡。另一方面應(yīng)改革創(chuàng)新基本公共休閑服務(wù)的供給模式。不斷完善基本公共休閑服務(wù)的供給模式及體制機(jī)制，從而提高供給效率。各地區(qū)還應(yīng)充分整合利用社會(huì)休閑資源，拓寬公共休閑服務(wù)的供給渠道。在保證資金投入和創(chuàng)新供給模式的協(xié)調(diào)發(fā)展中，促進(jìn)我國及各區(qū)域基本公共休閑服務(wù)水平的不斷提高，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共休閑資源的全民共享。

4.2 研究不足

由于休閑在外延和內(nèi)涵上尚未界定，目前休閑還沒有成為我國統(tǒng)計(jì)年鑒的專項(xiàng)指標(biāo)，而只能在文化、城建等指標(biāo)中提取其相關(guān)項(xiàng)，這給數(shù)據(jù)收集帶來很大困難。限制于數(shù)據(jù)的可獲得性，一方面，文章所考察的公共休閑供給指標(biāo)項(xiàng)遠(yuǎn)不能反映整體休閑供給狀況，如缺乏對(duì)諸如城市廣場、體育場館、濱水區(qū)、社區(qū)休閑等公共休閑空間以及相關(guān)政策方面的考察；此外，城鄉(xiāng)、性別、階層、年齡等方面的差異也使得基本公共休閑服務(wù)在不同群體間存在不均等現(xiàn)象，今后研究應(yīng)實(shí)現(xiàn)上述方面的進(jìn)一步優(yōu)化。

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