退休政策調(diào)整的國際經(jīng)驗和歷史借鑒
——基于提前或延遲退休的視角*

張士斌

(貴州財經(jīng)大學 工商管理學院，貴州 貴陽 550004)

為應對快速老齡化帶來的經(jīng)濟、社會和養(yǎng)老壓力，發(fā)達國家普遍提高了其法定的正常退休年齡(Normal Retirement Age/Pensionable Age)。在國際金融危機與歐洲債務危機期間，一些發(fā)達國家還加速了其退休年齡提高的歷史進程。但與此形成鮮明對比的是，直到20世紀90年代中期，激勵提前退休還是發(fā)達國家政府、企業(yè)、工會和勞動者普遍認同并大行其道的福利政策和現(xiàn)實選擇。這種快速而巨大的政策變革值得我們認真思考和探索。

中國實際上也面臨著類似境地，不僅在20世紀90年代后期國有企業(yè)改革浪潮中大量40、50年齡段勞動者提前退出工作崗位，而且當前的提前退休現(xiàn)象也比較普遍，同時中青年，特別是新生代大學生就業(yè)形勢嚴峻也導致企業(yè)存在明顯的年齡歧視(針對45歲以上勞動者)，高齡勞動者的就業(yè)狀況不容樂觀。但另一方面，延遲退休似乎成了許多學者倡導的“養(yǎng)老金改革妙方”。[1]那么，當前中國需要嚴格控制提前退休、延遲退休年齡嗎？如果需要提高退休年齡，該采取哪些措施？有鑒于此，論文研究了西方國家從提前退休到延遲退休過程的轉(zhuǎn)變背景、原因、歷程及其政策工具，并對中國退休政策調(diào)整提出建議。

一、發(fā)達國家的提前退休：現(xiàn)象與路徑

提前退休是勞動者在法定的正常退休年齡(全額年金獲得年齡)之前退出勞動力市場、停止經(jīng)濟活動的行為選擇。為滿足老年人的多樣化需求，西方國家往往規(guī)定只要達到一定條件就可以提前退休。提前退休原本是為了滿足部分勞動者特殊退休需求而產(chǎn)生的，但是在20世紀80年代到90年代，在經(jīng)濟增長放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、雇主年輕勞動力偏好以及社會養(yǎng)老制度的多重激勵下，提前退休甚至成為一些國家主要的退休形式。

1. 提前退休曾是發(fā)達國家非常盛行的經(jīng)濟社會現(xiàn)象

發(fā)達國家大規(guī)模提前退休肇始于20世紀70年代，至90年代中期達到頂峰。在20世紀上半葉，絕大多數(shù)勞動者都是在法定正常退休年齡之后才真正退休的，[2][p.28]正常退休年齡與實際退休年齡的演變歷史可以說明這一點。直到20世紀70年代早期，幾乎所有發(fā)達國家實際退休年齡都在65歲以上，實際退休年齡也高于法定正常退休年齡。從20世紀70年代中期開始，發(fā)達國家實際退休年齡趨于下降：到2000年，除了日本、希臘和意大利，主要發(fā)達國家實際退休年齡都已經(jīng)低于正常退休年齡，而希臘和意大利的例外也并不是因為其實際退休年齡很高，而是由于其法定退休年齡偏低(見表1)。

表1 主要發(fā)達國家男性實際退休年齡與法定的正常退休年齡 單位：歲

資料來源：OECD統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

從具體情況來看，在20世紀90年代中期，歐洲國家中除了意大利和希臘這兩個正常退休年齡偏低國家的正常退休比重稍微超過50%，其他國家正常退休都只是少數(shù)現(xiàn)象，提前退休成為主要的退休方式：德國、西班牙和瑞典正常退休的比重都不到20%，而英國和丹麥甚至可以忽略不計。[3]美國同樣如此，在20世紀70年代美國就有超過50%的勞動者提前退休，到90年代中期，這個比重上升到70%。[4][p.31]

2. 勞動者提前退出勞動力市場的正式路徑

勞動者擁有3種提前退出勞動力市場的正式路徑。一種是國家法律、公共政策、集體合同和公司資助的提前退休計劃。如前所述，西方國家為了滿足不同勞動者的退休需求，通過法律明確規(guī)定了普通勞動者提前退休的最低年齡資格，一些特殊職業(yè)，如重體力和有毒有害行業(yè)的勞動者也可以提前退休。同時，在荷蘭、瑞典等合作主義盛行的國家，工會和雇主簽訂集體勞動合同，規(guī)定勞動者在特定年齡退休(強制退休)，并享受早退福利。另外，一些公司，特別是大公司也提供提前退休計劃，如向雇員支付一筆額外報酬(1-2年的工資)，或提供信貸的方式，鼓勵勞動者在臨近正常退休年齡之前提前退休。

除了這種直接的提前退休路徑，發(fā)達國家還有兩種提前退休的過渡路徑。一種過渡路徑是失業(yè)福利形式的早退路徑。發(fā)達國家普遍規(guī)定勞動者在失業(yè)之后可以領(lǐng)取一段時間的失業(yè)福利，這種福利有時長達幾年，直到勞動者達到提前退休或正常退休的年齡。另外一種過渡路徑是借以疾病、傷殘年金項目的形式提前退出勞動力市場，即高齡勞動者以疾病或者身體失能等原因，申請疾病或傷殘福利，進而提前退出勞動力市場。

3種提前退休路徑存在一定替代性，在不同國家也存在較大差異。有研究表明提前退出勞動力市場的方案(路徑)之間并非獨立運行，而是具有替代性，限制一種會不可避免地導致另一種方案數(shù)量的增加。[5]因而，如果政府想有效控制提前退休規(guī)模，必須同時考慮3種提前退休路徑之間的互動和協(xié)調(diào)。另外，不同國家提前退休路徑存在差異。荷蘭、丹麥和瑞典等集體合同形式的制度化早退較普遍，德國、英國的勞動者通過病殘路徑提前退休的比重較大，失業(yè)福利形式的提前退休則在丹麥、英國和瑞典等國家比較普遍(見表2)。

表2 20世紀90年代中期歐洲國家55-64歲男性的退休原因 單位：%

資料來源：Sveinbj?rn Bl?ndal,Stefano Scarpetta. The Rerirement Dicision in OECD Countries Economics Department，OECD Working Paper.

二、控制提前退休：政策轉(zhuǎn)變的歷史背景與現(xiàn)實動因

20世紀80年代到90年代中期，在各種經(jīng)濟社會力量推動下，政府、企業(yè)和勞動者對提前退休達成一定共識，提前退休曾經(jīng)盛極一時。但是隨后，推動提前退休的因素發(fā)生了巨大變化，使得激勵提前退休的政策逐漸喪失生存環(huán)境和空間，控制提前退休成為一種現(xiàn)實的政策選擇。這些因素包括提前退休的就業(yè)崗位釋放效應并不明顯，提前退休導致勞動者參與率持續(xù)下降，進而導致發(fā)達國家勞動力增長明顯受限，人口預期壽命延長背景下的提前退休加劇了社會矛盾和不公平等。

1. 提前退休導致勞動參與率下降，進而導致發(fā)達國家潛在的勞動力短缺

20世紀最后30年中，發(fā)達國家高齡勞動者的勞動參與率呈現(xiàn)長期下降趨勢，特別是作為主要勞動力的男性勞動參與下降非常明顯。在1976年——2000年間，多數(shù)發(fā)達國家55歲-64歲男性勞動者的勞動參與率都明顯下降：OECD國家男性高齡勞動者平均勞動參與率下降了11.7個百分點，西班牙下降了近20個百分點，德國、澳大利亞和加拿大也下降了超過15個百分點(見表3)。

表3 主要發(fā)達國家55-64歲男性勞動者的勞動參與率 單位：%

資料來源：OECD統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫勞動力統(tǒng)計項目庫。

由于婦女已經(jīng)大規(guī)模進入勞動力市場，發(fā)達國家勞動力蓄水池已基本干涸，在人口老齡化和高齡勞動者參與率下降背景下，如果不采取行動制止勞動參與率的下降，發(fā)達國家經(jīng)濟增長所需的勞動力將成為重大問題。據(jù)OECD估計，如果勞動力參與率不變，發(fā)達國家總體的勞動力將在2020年達到6.7億的頂峰，之后逐漸減少。[6][p.23-24]因而，控制提前退休，提高高齡勞動者的勞動參與率成為緩解勞動力短缺壓力的必然選擇。

2. 人口預期壽命延長背景下的提前退休導致老齡化成本分擔失衡

過去幾十年中發(fā)達國家預期壽命持續(xù)增長。1960年，OECD國家男性預期壽命集中在65歲-71歲，女性集中在70歲-74歲；到2010年，男性預期壽命增長到76歲-79歲，普遍增長了10歲以上，女性則增長到81歲-84歲，平均增長了接近10歲。而且，不同國家之間預期壽命差距也逐漸縮小。1960年，葡萄牙男性預期人均壽命僅為61.2歲，比最高的挪威(71.6歲)少10.4歲，到2010年，最低的美國(76.2歲)與最高的日本(79.6歲)[7]相差僅為3.2歲；同期發(fā)達國家女性預期壽命的最大差異也從8.7歲下降到5.3歲(見表4)。

表4 主要發(fā)達國家不同年份出生時的預期壽命 單位：歲

資料來源：OECD統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫人口統(tǒng)計項目。

預期壽命延長意味著人口老齡化相關(guān)成本的增長，它不僅包括老年人領(lǐng)取退休金的時間變長，而且意味著更多的老年照料、醫(yī)療服務費用，這進而要求對原有的養(yǎng)老成本負擔方式加以調(diào)整。[7]理論上講，政府、企業(yè)、社會和勞動者(代際與代內(nèi))應該共同分擔預期壽命延長導致的老齡化成本。對勞動者來說，承擔老齡化成本就意味著工作更長時間、積累更多資金，為自己壽命延長的部分買單。而大規(guī)模提前退休與活得更長、工作更久的基本理念明顯沖突。提前退休不利于經(jīng)濟增長，而且增加了繼續(xù)工作的老年人和年輕人的社會負擔，加劇了社會代內(nèi)和代際不公平，容易引起社會矛盾。

3. 提前退休緩解青年就業(yè)壓力的積極作用并不明顯

從政府層面鼓勵提前退休的一個主要動機是通過釋放老年人占有的工作崗位來為年輕勞動者創(chuàng)造就業(yè)機會，但發(fā)達國家的實踐表明這種工作釋放計劃并不一定成功。一些研究表明提前退休并未降低青年人的失業(yè)率，高齡勞動者參與率最低的那幾個發(fā)達國家(法國等)恰好是失業(yè)率最高的。[8]鼓勵勞動者提前退休的政策本身存在經(jīng)濟成本，如果它不能增加就業(yè)崗位和改善青年就業(yè)環(huán)境，那么實施這種政策的必要性和價值就需要重新考慮。

3個原因?qū)е绿崆巴诵莸木蜆I(yè)效應不明顯：一是在產(chǎn)業(yè)變遷、企業(yè)重組過程中，企業(yè)鼓勵高齡提前退休僅僅是為了降低勞動成本，工作崗位隨著高齡勞動者提前退休而消失，即高齡勞動者提前退休并未創(chuàng)造出空崗位；二是勞動力具有非同質(zhì)性特征，老年人往往從事技術(shù)和經(jīng)驗積累較多的工作，而青年人缺乏相應經(jīng)驗和技能積累，不一定能夠勝任這類工作；三是青年人可能不愿意從事高齡勞動者提前退休騰出來的工作，導致崗位與求職者之間的錯位。

4. 提前退休加大了整個社會的養(yǎng)老壓力

提前退休者不僅終止了對社會保險繳費的貢獻，還加大了公共養(yǎng)老財政壓力。雖然發(fā)達國家普遍規(guī)定將扣減勞動者提前退休所能獲得的養(yǎng)老金，但是這種扣減幅度不一定能夠彌補其提前退休給社會福利帶來的養(yǎng)老支出壓力。在20世紀80年代西方福利國家的實踐中，由于政府、工會和企業(yè)對提前退休普遍采取積極鼓勵態(tài)度，提前退休者往往能夠通過各種途徑(政府補貼、公司福利等)獲得比法定退休金替代率更高的，甚至全額的退休金待遇，這無形中加大了公共養(yǎng)老金的財政壓力。

慷慨的高齡勞動者病殘福利和失業(yè)福利政策也加劇了公共養(yǎng)老壓力。勞動者因疾病、傷殘退休審核比較寬松，待遇可以達到凈收入的80%-90%，這導致20世紀80年代以來發(fā)達國家的傷殘年金增長非常迅速，如英國喪失工作能力補貼在1979年——1998年猛增了2倍多，達到社會保障財政預算的10%。[9][p.118]另外，一些發(fā)達國家高齡勞動者失業(yè)福利比較慷慨，他們在失業(yè)后可以領(lǐng)取4-5年、大約相當于工資80%的失業(yè)保險金，直到他們開始領(lǐng)取退休金。

三、發(fā)達國家控制提前退休、激勵延遲退休的政策調(diào)整

勞動者的退休決策受到多種因素的影響，其中經(jīng)濟因素尤為重要。因而，控制激勵勞動者提前退休的經(jīng)濟因素是政策制定需要優(yōu)先關(guān)注的問題，即通過經(jīng)濟激勵或懲罰，促使勞動者有意愿繼續(xù)工作，而這又包括多種政策組合。另外，勞動者自身的就業(yè)能力和勞動力市場的接納程度也是決定勞動者能否繼續(xù)工作的重要因素，而這又涉及勞動力市場政策，即需要清除高齡勞動者的就業(yè)障礙。

1. 縮短提前退休的時間跨度、加大提前退休的懲罰強度

首先，提高提前退休的最低允許年齡，縮短最低提前退休年齡與法定正常退休年齡的差距。20世紀90年代以來，眾多發(fā)達國家提高了提前退休的最低允許年齡，如澳大利亞(超級年金計劃)從55歲提高到60歲，西班牙從60歲提高到63歲，這就導致發(fā)達國家提前退休的最低年齡普遍從60歲以下提高到60歲以上。更有甚者，一些國家完全阻斷了提前退休的通道，澳大利亞、加拿大和瑞典的基礎(chǔ)年金項目、丹麥、荷蘭和英國的強制性年金項目都不允許提前退休。

其次，建立和加強提前退休的經(jīng)濟懲罰制度。目前絕大多數(shù)發(fā)達國家已經(jīng)建立提前退休金扣減制度，即根據(jù)繳費年限以及提前退休的年齡與法定正常退休年齡的差距相應扣減養(yǎng)老金，而且懲罰力度還趨于加強。1997年，奧地利將提前退休的養(yǎng)老金扣除率從2%提高到4.2%，美國將1960年后出生人口的最高扣減額從20%提高到30%，加拿大則計劃在2012年——2016年間將扣減額從每年6%提高到7.2%，

最后，提高提前退休的資格條件。一是提高提前退休的繳費年限要求：德國2007年將男性提前退休的繳費要求提高到42年1個月，女性提高到41年1個月；意大利則將60歲時提前退休的繳費年限從30年提高到35年，62歲時提前退休的繳費年限提高到40年。二是縮短提前退休金的享受時間，如丹麥2011年將公司層面自愿提前退休年金的享受時間從5年縮短到3年。三是改變提前退休計劃的繳費方式，法國2003年規(guī)定雇主承擔全部提前退休計劃的繳費，并將繳費率翻倍，以此來激勵雇主放棄公司層面的提前退休計劃。

2. 延遲退休激勵制度的建立以及力度的加強

隨著提前退休成為一種嚴重的經(jīng)濟社會現(xiàn)象，發(fā)達國家普遍建立了延遲退休的激勵制度，如澳大利亞在1998年、韓國在21世紀初先后引入延遲退休獎勵計劃。目前，僅有荷蘭、愛爾蘭等個別國家沒有建立延遲退休的激勵制度。近年來發(fā)達國家延遲退休的激勵力度有所加強。加拿大2003年將延遲退休激勵從每年增長6%提高到6.84%，2013年又提高到8.4%，美國則將激勵力度從1989年的3%逐漸提高到目前的8%。[10]

鼓勵延遲退休還有一個重要途徑就是提高或者取消延遲退休激勵的年齡限制。傳統(tǒng)上，發(fā)達國家規(guī)定了延遲退休金激勵的最高年齡(一般是70歲)，在最高年齡之后退休便不再增加延遲退休的獎勵。近年來，一些發(fā)達國家提高或者根本取消了延遲退休的最高年齡限制。西班牙在2002年、日本在2007年先后取消了延遲退休的最高年齡限制。[11]丹麥2012年將延遲退休年齡上限提高到75歲，2013年又完全取消了年齡限制。

3.高齡勞動者失業(yè)福利政策正?；⒋鰤嚎s化

高齡勞動者失業(yè)福利的正?；侵溉∠麑ｉT針對高齡勞動者的特殊失業(yè)福利政策。一是廢除針對老年人的特殊失業(yè)福利政策，如澳大利亞、奧地利和荷蘭改變了高齡勞動者領(lǐng)取失業(yè)福利時不用尋找工作的規(guī)定，法國2011年則將領(lǐng)取失業(yè)福利的尋找工作豁免歲數(shù)從58歲提高到61歲。二是改革失業(yè)保險福利標準。2011年，丹麥取消了55歲以上失業(yè)者申請延長失業(yè)福利的權(quán)利，挪威取消了64歲以上申請延長領(lǐng)取失業(yè)福利時間直到67歲的權(quán)利，芬蘭2004年的養(yǎng)老金改革則直接廢除了失業(yè)年金制度。

高齡勞動者失業(yè)福利待遇壓縮化主要指降低失業(yè)保險待遇標準?？s短失業(yè)津貼的領(lǐng)取期限是普遍措施：德國哈茨改革將57歲以上勞動者失業(yè)金領(lǐng)取時期從最高32個月降到18個月；2006年，丹麥將失業(yè)福利領(lǐng)取時間從4年縮短為2年；2013年，荷蘭將失業(yè)福利最長期限從5年縮短到38個月。降低失業(yè)福利水平則是另外一種選擇，日本將60歲-64歲失業(yè)者最高失業(yè)金降低了27%，[12][p.216]挪威則規(guī)定64歲-67歲的勞動者如果完全或者部分失業(yè)超過6個月，就不能再領(lǐng)取積極參與勞動力市場的補助。

4. 傷殘保險條件嚴格化、審核規(guī)范化

長期以來歐洲國家，特別是北歐和德國等國疾病、傷殘年金項目往往審核條件不嚴格、發(fā)放標準相對寬松，年金待遇相當慷慨，這種情況導致病殘年金的領(lǐng)取人數(shù)迅速增長，1970——1990年間，德國60-64歲高齡勞動者每萬人領(lǐng)取病殘津貼人口數(shù)從419人增長到1109人，荷蘭從299人增長到1987人，即便是病殘年金相對嚴格的英國和美國，病殘津貼領(lǐng)取人數(shù)也增長接近一倍。[13][p.32]

為了降低病殘年金的支出規(guī)模，發(fā)達國家改變原有相當慷慨的資格審查制度，嚴格規(guī)范病殘津貼資格審查標準和程序。英國、澳大利亞等國重組或改革了原有病殘年金管理機構(gòu)，如英國改變由普通職業(yè)醫(yī)生進行傷殘鑒定的做法，轉(zhuǎn)而由專門成立醫(yī)療服務補貼代表處所雇傭的醫(yī)生進行傷殘審查。同時，展開工作能力測試等，設(shè)立相對詳細、操作性更強的病殘等級標準及相應的補貼金額，英國、法國等還重新審核了原有病殘福利領(lǐng)取者的資格條件，終止了大量未通過審核者的病殘福利領(lǐng)取資格。

5. 積極推進高齡勞動力市場政策

大規(guī)模提前退休很大程度上源于勞動力市場的障礙，要控制提前退休便需要調(diào)整勞動力市場政策。阻礙高齡勞動者積極參與經(jīng)濟活動的障礙來自多個方面，包括雇主和勞動者自身以及政府服務不到位等。如歐洲國家的雇主對高齡勞動者有不同程度的年齡歧視，工資制度以及社會保障制度的特征使得高齡勞動者的工資成本、社會保險參與成本較高，老年人自身知識、技能老化，適應新競爭的能力不強，也成為高齡勞動者難以被雇傭的重要原因。

首先，與就業(yè)及雇傭領(lǐng)域的年齡歧視做斗爭。長期以來，一些國際組織都在與年齡歧視做斗爭：1982年，國際勞動組織號召其成員國采取措施阻止雇傭與保障方面年齡等歧視行為；2000年，歐盟建立了包括反對雇傭中年齡歧視的一般框架和行動目標；2002年，聯(lián)合國馬德里老齡化計劃也要求所有參與國消除各種形式的年齡歧視。一些國家也采取了取消強制退休政策，如2011年英國修訂養(yǎng)老金法案，明確規(guī)定雇主不得強制高齡勞動者退休。

其次，通過激勵和懲罰提高雇主的雇傭意愿、約束雇主的提前退休計劃。一是通過工資補貼、社會福利補助或免除社會保障繳費等方式，降低老齡勞動者的工資成本。澳大利亞設(shè)立高齡勞動者繼續(xù)工作津貼，丹麥則規(guī)定繼續(xù)留用55歲勞動者和新雇傭50歲以上勞動者的達到6個月以上的雇主免于繳納部分傷殘福利費。二是加大對雇主提前退休行為的約束，如將公司提前退休計劃或病殘福利項目的繳費責任全部轉(zhuǎn)由雇主承擔。三是政府直接充當雇主角色，積極雇傭高齡勞動者，如從1969年開始，美國制定老年社區(qū)服務雇傭計劃，專門為55歲以上的勞動者提供非全日制的社區(qū)服務崗位。

最后，實施高齡勞動者的就業(yè)意愿與就業(yè)能力提升政策。發(fā)達國家普遍建立了針對老年人的就業(yè)服務機構(gòu)，美國和德國等建立了高齡勞動者一站式服務中心，加強就業(yè)指導、培訓緩解技能壓力等服務，提高高齡勞動者的供需方面的隔閡。同時，對高齡勞動者提供從工作搜尋、求職技巧、工作能力和職業(yè)技能等全過程的技能培訓資助。2003年，美國實施個人再就業(yè)賬戶計劃，給高齡失業(yè)人員提供3000美元的工作搜尋服務、職業(yè)技能培訓等補貼。另外，資助高齡勞動者自主創(chuàng)業(yè)，英國設(shè)立自創(chuàng)小企業(yè)項目，德國開展創(chuàng)建企業(yè)計劃，日本建立老年人創(chuàng)業(yè)獎勵制度，都對高齡勞動者自主創(chuàng)業(yè)提供不同程度的資助和優(yōu)惠。

四、借鑒國外經(jīng)驗，構(gòu)建符合中國國情的提前退休政策體系

與發(fā)達國家相比，中國面臨著更為復雜的養(yǎng)老局面，突出表現(xiàn)在人口經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)的多重轉(zhuǎn)變與失衡上。如人口快速老齡化與勞動就業(yè)壓力仍然較大的矛盾，提前退休普遍的現(xiàn)實與提高退休年齡需求的矛盾，以及日益龐大的養(yǎng)老需求與經(jīng)濟發(fā)展水平的相對滯后的矛盾等。同時，勞動力市場二元結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老金制度雙軌制使得同一退休政策對不同人群有著截然不同的意義和結(jié)果。因而，當前中國退休政策調(diào)整面臨的背景和任務都與西方國家存在差異。但另一方面，如果我們將視野退回到20世紀80年代，將能夠發(fā)現(xiàn)發(fā)達國家也曾經(jīng)出現(xiàn)過青年就業(yè)困難背景下的大規(guī)模提前退休現(xiàn)象，激勵延遲退休只是最近10多年才出現(xiàn)的政策。因而，學習與借鑒發(fā)達國家從鼓勵提前退休到推動延遲退休轉(zhuǎn)變過程的時機選擇、利益考慮及其相應政策措施，對于我國仍然有著較強的現(xiàn)實意義。

1. 退休政策調(diào)整的出發(fā)點和落腳點都是“人”，且需要統(tǒng)籌考慮、擇機而動

發(fā)達國家從鼓勵提前退休到控制提前退休的轉(zhuǎn)變有著深刻的人口、經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)變背景，政策調(diào)整的著眼點在于“人”。早期，產(chǎn)業(yè)調(diào)整、經(jīng)濟發(fā)展以及充分就業(yè)的需要推動政府、企業(yè)、社會以及高齡勞動者基本達成提前退休的共識。但在20世紀90年代中后期，大規(guī)模提前退休導致了勞動力參與率下降，進而對未來經(jīng)濟增長帶來潛在威脅，提前退休鼓勵政策逐漸被延遲退休政策所取代。必須指出的是，在整個轉(zhuǎn)變過程中，發(fā)達國家考慮了不同人群的就業(yè)與養(yǎng)老需求的普遍需求和特殊需要，基本策略是在保障特殊困難群體的充實老年生活的基礎(chǔ)上，激勵有能力的勞動者繼續(xù)工作，而非一味追求降低公共養(yǎng)老開支。

我國應該以“人”為出發(fā)點和落腳點，科學把握、深刻理解退休年齡政策改革與調(diào)整的時機背景和政策組合。一個脫離了老年人的現(xiàn)實需求與主觀意愿的退休政策設(shè)計不僅在理論上站不住腳，在實踐中也將行不通。與發(fā)達國家不同，當前我國社會養(yǎng)老保障水平不是高了，而是低了，公共養(yǎng)老財政開支不是多了，而是不夠。因而，我國更加需要在保障普通高齡勞動者基本體面生活的基礎(chǔ)上進行退休政策調(diào)整。

有關(guān)提前和延遲退休的政策調(diào)整也存在一定的人口、經(jīng)濟和社會發(fā)展條件，就業(yè)壓力、養(yǎng)老金困境以及勞動力市場擔憂幾個因素將是我國提前退休政策調(diào)整重要決定因素。當前我國社會各界對于控制提前退休，提高退休年齡意見很不統(tǒng)一。控制提前退休的輿論環(huán)境、社會意識與就業(yè)狀況和老年人生活保障條件都不完全具備，近期實施控制提前退休政策的時機并不成熟。

2. 中國提前退休問題的實質(zhì)是退而不休

國內(nèi)學者普遍認為我國提前退休現(xiàn)象比較普遍。如果從機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)單位勞動者的退休情況來看，大量勞動者在法定的正常退休年齡之前就退出了勞動力市場。但是如果我們深入分析，將發(fā)現(xiàn)中國的提前退休可以分為兩類，第一類是真正嚴格意義上的提前退休，即老年人在早于正常退休年齡開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，同時不再積極參與經(jīng)濟活動；第二類是退而不休，即老年人領(lǐng)取養(yǎng)老金的同時，并未真正退休，而是繼續(xù)從事有酬或無酬的經(jīng)濟活動，如兼職工作或幫助子女看護小孩等*我國實際上有早于正常年齡退休的規(guī)定，2000年《國務院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》規(guī)定職工繳費滿15年的，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為月平均工資的20%，以后繳費每滿一年都增加養(yǎng)老金，但總體水平控制在30%，這表明繳費15年以后提前1年退休的養(yǎng)老金減少率不到1%，作用并不明顯。。聯(lián)合國資料顯示，中國55歲-59歲女性的勞動參與率高達55%，60歲-64歲男性的勞動參與率達到60%。[14][p.167]

中國退而不休現(xiàn)象普遍與社會養(yǎng)老保險制度的特征密切相關(guān)。[15]1993年的《國家公務員暫行條例》和2005年的《中華人民共和國公務員法》規(guī)定工作年限滿30年的或者距國家規(guī)定的退休年齡不足5年，且工作年限滿20年的公務員可以提前退休。在這種制度規(guī)定下，工齡較長的勞動者當然愿意提前退休，領(lǐng)取并不因提前退休而有所降低的退休金。同時，我國并未規(guī)定老年人在領(lǐng)取退休金后不得從事有酬勞動，加上我國50、60年代出生的勞動者身上普遍具有勤勞儉樸的傳統(tǒng)精神，退而不休現(xiàn)象就變得相當普遍。

3. 針對嚴格意義上的提前退休群體，建立提前退休金扣減制度

目前我國并未建立提前退休的退休金懲罰制度。我國退休制度規(guī)定勞動者繳納退修保險30年以上就可以領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，退休金只與工齡直接(繳費年限)掛鉤，并沒有與提前退休年齡直接聯(lián)系，即如果勞動者工齡達到30年(繳納了30年的社會保險費)，不論是在57歲退休，還是在60歲退休，都將拿到相同標準的退休金。而勞動者是否能夠提前退休往往由單位或者政府根據(jù)退休金的財政情況來確定。

因而，需要建立提前退休的退休金扣減制度，通過經(jīng)濟激勵改變勞動者提前退休的決定。具體方案是將退休金的發(fā)放標準和繳費年限(工齡)與退休年齡結(jié)合起來。目前我國領(lǐng)取退休金的最低繳費年限是15年，據(jù)此允許提前退休的基本繳費年限可以設(shè)在15年；提前退休的最低年齡是男性55歲，女性50歲(男女工人可以提前5年)，但是如果勞動者申請?zhí)崆巴诵?，將面臨扣減退休金的懲罰。在剛剛試行的時候，我們可以采取較輕的懲罰措施，如每提前1年扣減退休金的2%-3%；隨著我國老齡化程度不斷加深，勞動力短缺程度不斷增高，可以逐漸提高提前退休的退休金扣減力度。

4. 針對退而不休群體，建立退休后勞動收入的檢查制度

退休后的勞動收入檢查(Earnings Test)及其相應的退休金扣減是發(fā)達國家普遍實行的養(yǎng)老金待遇調(diào)整工具*發(fā)達國家普遍認為退休后勞動收入的檢查機制將刺激勞動者提前退休，但中國不同。中國普通勞動者在能夠提前退休的情況下將普遍提前退休，然后繼續(xù)從事經(jīng)濟活動，因為養(yǎng)老金扣減少。因而中國的提前退休并不是真正意義上的退休，退休后勞動收入檢查機制將很可能減少這種退而不休的行為。。從社會養(yǎng)老保險制度設(shè)立初衷來看，退休金具有替代性功能，即用來替代勞動工資收入，以確保老年人的生活水平不至于明顯下降。因而，如果一個人在退休年齡之后仍然有勞動工作收入，其養(yǎng)老金待遇就需要根據(jù)其勞動收入加以調(diào)整(扣除)。美國規(guī)定在領(lǐng)取提前退休的社會養(yǎng)老福利同時還繼續(xù)工作的，要按照一定規(guī)則扣除養(yǎng)老福利，日本、德國、法國等國家也有類似規(guī)定。

我國需要盡快建立退休后的收入檢查制度。從收入檢查的內(nèi)容來看，可以針對凈收入開始建立收入檢查制度，只要凈收入超過一定標準，就將對其領(lǐng)取的養(yǎng)老金進行扣減。從收入檢查門檻(標準)來看，國外一般采取累退制規(guī)則，即隨著收入的增長扣減比例下降。我國可以在社會平均工資收入的30%處設(shè)置第一道門檻，對勞動收入超過社會平均工資30%以上部分，每多出2元就扣減1元的養(yǎng)老金；在70%處設(shè)置第二道門檻。對勞動收入超過社會平均工資70%以上部分，每多出3元就扣減1元的養(yǎng)老金。

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