基于區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈治理機(jī)制的我國(guó)食品安全監(jiān)管模式研究
——以奶制品產(chǎn)業(yè)為例*

吳華清， 唐 輝， 周亞芳， 晉盛武

(1. 合肥工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230009；2. 合肥工業(yè)大學(xué) 工業(yè)信息研究院，安徽 合肥 230009)

近年來(lái)國(guó)內(nèi)食品安全事故頻發(fā)，引起眾多專家學(xué)者的關(guān)注。所給出的典型對(duì)策包括：(一)優(yōu)化政府監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)食品質(zhì)量安全監(jiān)管，以促進(jìn)政府橫向監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)以及中央與地方政府二者的利益整合[1][2](二)將食品安全監(jiān)測(cè)從消費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)一步沿著產(chǎn)業(yè)鏈向上游拓展，構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈的食品質(zhì)量安全管理體系；[3]-[5](三)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析體系。[6]在此引導(dǎo)下，政府展開(kāi)了一系列的食品監(jiān)管改革，但國(guó)內(nèi)食品仍然非常不安全。不難看出，上述對(duì)策與改革主要集中于食品監(jiān)管環(huán)節(jié)，這種末端治理的思維難以做到標(biāo)本兼治。此外，與傳統(tǒng)制造加工業(yè)不同，食品產(chǎn)業(yè)有著自身的特點(diǎn)，其上游的農(nóng)業(yè)種植與養(yǎng)殖環(huán)節(jié)因較長(zhǎng)的自然生產(chǎn)周期，使整個(gè)產(chǎn)業(yè)面臨較大自然風(fēng)險(xiǎn)；而我國(guó)人口眾多，單一地從食品供給或食品需求角度尋求對(duì)策，或者將食品質(zhì)量安全、食品數(shù)量安全與食品產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)孤立看待，都將有失偏頗。為此，本文基于食品產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，從區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈治理角度，以國(guó)內(nèi)食品產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升為目標(biāo)重新進(jìn)行梳理，試圖獲取有益的政策啟示。

一、價(jià)值鏈分形分析

(一)復(fù)雜價(jià)值鏈體系

1. 企業(yè)價(jià)值鏈

在波特看來(lái)(Porter,1985)，企業(yè)本質(zhì)上是一條價(jià)值鏈，通過(guò)研發(fā)、采購(gòu)、生產(chǎn)與銷(xiāo)售等價(jià)值活動(dòng)，把原材料轉(zhuǎn)變成最終產(chǎn)品，不斷地讓渡價(jià)值并滿足顧客需求，實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值[7][p.31](如圖1所示)；不同的企業(yè)，盡管具體活動(dòng)及其組合方式上存在差異，但最終目的都是創(chuàng)造(差額)價(jià)值。所以波特指出，企業(yè)要塑造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，就需要經(jīng)常審察自身價(jià)值鏈的各種活動(dòng)，找出價(jià)值鏈中關(guān)鍵活動(dòng)，并分離非關(guān)鍵活動(dòng)。

圖1 企業(yè)價(jià)值鏈?zhǔn)疽鈭D

2．區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈

為實(shí)現(xiàn)價(jià)值鏈升級(jí)，發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))的主導(dǎo)企業(yè)首先在周邊進(jìn)行價(jià)值活動(dòng)的分離與整合，如從橫向一體化走向縱向一體化，并促成區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈(Local Industry Chain)的形成。區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)翘囟▍^(qū)域內(nèi)，圍繞特定市場(chǎng)需求所聯(lián)結(jié)成的多個(gè)企業(yè)之間的價(jià)值體系(Value System)；該體系內(nèi)部圍繞核心企業(yè)有效分工與合作，在研發(fā)、采購(gòu)、生產(chǎn)、營(yíng)銷(xiāo)、回收處理過(guò)程中形成了由供應(yīng)商、制造商、銷(xiāo)售商、最終用戶等構(gòu)成的跨企業(yè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。由于產(chǎn)業(yè)環(huán)境的影響與產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的存在，產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部各價(jià)值鏈間逐漸在更廣闊的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行分離與整合，比如從價(jià)值鏈的片斷化(Fragment)到模塊化(Modularity)，[8][p.26][9]以塑造產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)(如圖2所示)。

圖2 區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)疽鈭D

3．全球價(jià)值鏈

受競(jìng)爭(zhēng)壓力影響與信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展進(jìn)一步突破地理空間限制進(jìn)而在全球展開(kāi)，于是價(jià)值鏈的片斷化與模塊化也在全球范圍內(nèi)深入，形成全球價(jià)值鏈(Global Value Chain)。全球價(jià)值鏈?zhǔn)侵冈谌蚍秶鷥?nèi)，為實(shí)現(xiàn)某種商品或服務(wù)的價(jià)值而連接供應(yīng)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售直至回收處理等全過(guò)程的跨企業(yè)網(wǎng)絡(luò)組織，它包括所有參與者和生產(chǎn)銷(xiāo)售等活動(dòng)的組織及其價(jià)值、利潤(rùn)的分配[10][11](如圖3所示)。

圖3 全球價(jià)值鏈?zhǔn)疽鈭D

可見(jiàn)，從企業(yè)價(jià)值鏈到區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈再到全球價(jià)值鏈，價(jià)值鏈體系在實(shí)現(xiàn)價(jià)值創(chuàng)造與競(jìng)爭(zhēng)力提升的同時(shí)，一方面，日益突破區(qū)域資源約束，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置；另一方面，日益改變價(jià)值鏈活動(dòng)主體之間的價(jià)值聯(lián)結(jié)方式，使其內(nèi)部結(jié)構(gòu)變得越來(lái)越復(fù)雜。那么，面對(duì)復(fù)雜的價(jià)值鏈體系，我們?cè)撊绾卫迩迤溟g的內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系，而這對(duì)于全球化背景下的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展又能提供怎樣的啟示？

(二)分形理論

“分形”(Fractal)一詞最早由數(shù)學(xué)家Mandelbort(1975)提出，[12][p.218]原義是指“不規(guī)則的、分?jǐn)?shù)的、支離破碎的”物體，至今被廣泛認(rèn)為是一種具有自相似特性的現(xiàn)象、圖像或者物理過(guò)程的總稱。自相似性是指結(jié)構(gòu)或過(guò)程的特征以不同時(shí)空尺度來(lái)看都是相似的，或者某系統(tǒng)或結(jié)構(gòu)的局域性質(zhì)或局域結(jié)構(gòu)與整體類(lèi)似；而且對(duì)其任一局域進(jìn)行放大或縮小，其形態(tài)、復(fù)雜程度、不規(guī)則性等特性均不會(huì)發(fā)生變化。復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)部自相似性的存在，為人們摒棄常規(guī)線性近似方法的不足，改為直接從復(fù)雜系統(tǒng)本身入手研究其非線性的內(nèi)在規(guī)律性奠定了理論基礎(chǔ)。由此產(chǎn)生的分形學(xué)，正是運(yùn)用自相似原理研究復(fù)雜亂象中的精細(xì)結(jié)構(gòu)，從整體向局部、從宏觀向微觀不斷深化認(rèn)識(shí)，從而為人們提供了觀察自然和認(rèn)識(shí)社會(huì)的新途徑，并成為人們描述復(fù)雜系統(tǒng)的不規(guī)則性、復(fù)雜性或混沌程度的重要方法和數(shù)量模型。至今，分形理論已經(jīng)在天文、地理、化學(xué)、生物、醫(yī)學(xué)、材料乃至語(yǔ)言學(xué)、計(jì)算機(jī)圖形學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域得到十分廣泛的應(yīng)用。

(三)價(jià)值鏈分形特征分析

根據(jù)分形理論，可以發(fā)現(xiàn)上述復(fù)雜價(jià)值鏈體系本身就是一分形體，從企業(yè)價(jià)值鏈到區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈再到全球價(jià)值鏈，其在內(nèi)部結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制與升級(jí)發(fā)展上表現(xiàn)出自相似性。限于篇幅，這里僅對(duì)結(jié)構(gòu)分形進(jìn)行重點(diǎn)分析。

價(jià)值鏈體系的結(jié)構(gòu)分形主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，橫向上各層內(nèi)部結(jié)構(gòu)相似，各分形元在各層次中扮演類(lèi)似角色。單個(gè)企業(yè)內(nèi)部有各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)，如研發(fā)、采購(gòu)、生產(chǎn)與銷(xiāo)售等。而區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)怯缮现邢掠侮P(guān)聯(lián)企業(yè)構(gòu)成，如供應(yīng)商、制造商、銷(xiāo)售商等，不過(guò)這些企業(yè)之間的關(guān)系表現(xiàn)更為復(fù)雜，如一個(gè)供應(yīng)商可能同時(shí)服務(wù)于兩個(gè)甚至更多的關(guān)聯(lián)企業(yè)。全球價(jià)值鏈則將分布于世界各地的多個(gè)產(chǎn)業(yè)集群鏈接在一起，對(duì)應(yīng)包括原材料與零部件產(chǎn)業(yè)集群、制造加工產(chǎn)業(yè)集群與銷(xiāo)售集散地等。另一方面，縱向上層級(jí)分明且層層嵌套。其中，企業(yè)價(jià)值鏈處于最低一級(jí)的，區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈處于中級(jí)，全球價(jià)值鏈處于最高一級(jí)；與此同時(shí)，企業(yè)價(jià)值鏈嵌套于區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈之中，而區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈(集群)又嵌套于全球價(jià)值鏈內(nèi)部(如圖1-3所示)。此外，處于上級(jí)的稱作父分形元，相應(yīng)下級(jí)則為子分形元；在父分形元中起主導(dǎo)作用的子分形元，稱為主分形元，地位相對(duì)較弱的子分形元，稱為次分形元[13]。處于子級(jí)分形元的企業(yè)價(jià)值鏈對(duì)處于父級(jí)分形元的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)成與運(yùn)行將產(chǎn)生重大影響，同理區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈也將影響著全球價(jià)值鏈的運(yùn)行；而全球價(jià)值鏈的主分形元又制約著處于子分形元的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，并不斷傳導(dǎo)至最低層級(jí)的企業(yè)價(jià)值鏈?？梢?jiàn)，價(jià)值鏈分形分析不僅清楚地解構(gòu)了復(fù)雜價(jià)值鏈內(nèi)部體系，而且為各層級(jí)價(jià)值鏈的發(fā)展分析奠定了方法論基礎(chǔ)。

二、區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈治理

(一)全球價(jià)值鏈治理

Messner與Meyer-stamer(2000)認(rèn)為，治理即利用市場(chǎng)手段或非市場(chǎng)手段協(xié)調(diào)各類(lèi)活動(dòng)主體的行為。[14][p.39]而全球價(jià)值鏈治理，是指分散于世界各地的企業(yè)圍繞特定產(chǎn)品/服務(wù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，以特定制度安排實(shí)現(xiàn)企業(yè)間的關(guān)系協(xié)調(diào)。Gereffi(1999)研究發(fā)現(xiàn)，世界范圍內(nèi)的許多價(jià)值鏈都是由一個(gè)或幾個(gè)支配者在進(jìn)行協(xié)調(diào)，通過(guò)控制價(jià)值鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)(如銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)、核心技術(shù)等)驅(qū)動(dòng)整條價(jià)值鏈運(yùn)營(yíng)。[15]這些支配者通常又被稱作為全球價(jià)值鏈的治理者，是它們促成了全球價(jià)值鏈的形成，并按驅(qū)動(dòng)力來(lái)源分為兩類(lèi)典型：生產(chǎn)者驅(qū)動(dòng)型與采購(gòu)者驅(qū)動(dòng)型。[16]

生產(chǎn)者驅(qū)動(dòng)型主要由生產(chǎn)者投資來(lái)推動(dòng)市場(chǎng)需求，形成全球生產(chǎn)供應(yīng)鏈的垂直分工體系，通常為資本與技術(shù)密集型的耐用品價(jià)值鏈。如發(fā)達(dá)國(guó)家大型跨國(guó)制造型企業(yè)利用其資金與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，以兼并或合資方式與東道國(guó)相應(yīng)主導(dǎo)公司，甚至是全套供應(yīng)鏈企業(yè)展開(kāi)合作，將后者直接納入其生產(chǎn)體系，以獲取東道國(guó)低成本優(yōu)勢(shì)，更好地滿足全球主要市場(chǎng)需求。而采購(gòu)者驅(qū)動(dòng)型則是由全球采購(gòu)商以跨國(guó)商品流通網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)市場(chǎng)需求，多為勞動(dòng)密集型的非耐用品價(jià)值鏈。表現(xiàn)為全球主要市場(chǎng)的采購(gòu)商以其強(qiáng)大的品牌優(yōu)勢(shì)與國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售渠道，通過(guò)全球采購(gòu)、貼牌加工(OEM)等方式，將奉行出口戰(zhàn)略的發(fā)展中國(guó)家生產(chǎn)商間接納入其銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)，以低價(jià)質(zhì)優(yōu)與便捷購(gòu)買(mǎi)等方式滿足市場(chǎng)需求。

然而，無(wú)論是全球垂直分工體系還是跨國(guó)銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)，那些被納入的東道國(guó)或發(fā)展中國(guó)家被治理公司，都將無(wú)條件地服從治理者的全球戰(zhàn)略。[17-19]從嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)章到統(tǒng)一的加工指南，從原材料、半成品的標(biāo)準(zhǔn)化到多樣化產(chǎn)品/服務(wù)組合的品牌塑造，從單純的產(chǎn)品/服務(wù)核心功能標(biāo)準(zhǔn)到多目標(biāo)市場(chǎng)各種社會(huì)、環(huán)境以及倫理方面要求的滿足，全球價(jià)值鏈治理者對(duì)整個(gè)價(jià)值鏈的協(xié)調(diào)與控制，已經(jīng)沿著價(jià)值鏈從終端產(chǎn)品與服務(wù)上溯到初級(jí)原材料的供應(yīng)，日益從有形產(chǎn)品/服務(wù)滿足拓展至無(wú)形的社會(huì)規(guī)則適應(yīng)乃至社會(huì)壓力的響應(yīng)。[20]這種全方位的規(guī)制，盡管在生產(chǎn)者驅(qū)動(dòng)型與采購(gòu)者驅(qū)動(dòng)型中各有側(cè)重，但總體上均提升了主導(dǎo)公司的品牌形象，[21]降低了價(jià)值鏈運(yùn)營(yíng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，[22]降低了主導(dǎo)公司與供應(yīng)商之間的交易成本，[10]從而提升了全球價(jià)值鏈的協(xié)調(diào)能力。隨著全球化趨勢(shì)的增強(qiáng)與相應(yīng)治理赤字的擴(kuò)大，這種基于主導(dǎo)公司全球標(biāo)準(zhǔn)的(Global standards)、無(wú)政府(Governance without government)、私人治理(private governance)模式正在對(duì)全球價(jià)值鏈產(chǎn)生深刻的影響。[23]

(二)全球價(jià)值鏈下的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分化

受全球價(jià)值鏈治理影響，發(fā)展中國(guó)家區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈將出現(xiàn)兩極分化，一極是納入全球價(jià)值鏈體系的區(qū)域供應(yīng)商，形成國(guó)際主導(dǎo)公司支配下的標(biāo)準(zhǔn)化配套產(chǎn)業(yè)；一極是沒(méi)有被納入的中小企業(yè)。這種分化在兩類(lèi)價(jià)值鏈體系中均有體現(xiàn)，但在采購(gòu)者驅(qū)動(dòng)型中表現(xiàn)得更突出。

1. 價(jià)值鏈治理者在全球范圍內(nèi)尋找外包機(jī)會(huì)，以獲取足夠的低成本優(yōu)勢(shì)，那些基礎(chǔ)設(shè)施完備、基礎(chǔ)資源豐富的發(fā)展中國(guó)家/地區(qū)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)將首先進(jìn)入視野。[24]而位于落后邊遠(yuǎn)區(qū)域的從業(yè)者將不可能有機(jī)會(huì)與其合作。

由于主導(dǎo)公司具有強(qiáng)大的市場(chǎng)品牌與全球銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)，連接了世界各地的初級(jí)供應(yīng)商與終端雜貨店，其各類(lèi)商品的巨額銷(xiāo)量要求對(duì)應(yīng)供應(yīng)商必須具備供應(yīng)量大、供應(yīng)價(jià)格低以及供應(yīng)產(chǎn)品多樣化等能力。[25]

基于質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)(Quality-based competition)策略強(qiáng)化了治理者對(duì)整體價(jià)值鏈的縱向整合，這集中體現(xiàn)在嚴(yán)格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系上。為迎合日益復(fù)雜的消費(fèi)者偏好以實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展戰(zhàn)略，全球價(jià)值鏈治理者規(guī)定了所有價(jià)值鏈環(huán)節(jié)的行為標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量體系，以協(xié)調(diào)多方行為。以全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈為例，大型零售商會(huì)以嚴(yán)格的食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)與食品追溯制度，吸引極少數(shù)具有較大供應(yīng)能力的供應(yīng)商，而中小農(nóng)戶則被邊緣化。[25]

由此可見(jiàn)，對(duì)于區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈而言，全球價(jià)值鏈的空間拓展既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。一方面，那些被邊緣化的中小企業(yè)，將被定格為本地市場(chǎng)供應(yīng)，由于品牌、工藝與質(zhì)量長(zhǎng)期得不到提升，終將淡出市場(chǎng)；另一方面，那些被納入的配套產(chǎn)業(yè)，可能因?yàn)橹鲗?dǎo)公司的知識(shí)與技術(shù)外溢而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，但也可能長(zhǎng)期停留在初級(jí)產(chǎn)品供應(yīng)級(jí)別，而被鎖定在價(jià)值鏈低端，甚至付出巨大的環(huán)境成本。而究竟是機(jī)遇還是挑戰(zhàn)，關(guān)鍵在于當(dāng)?shù)卣漠a(chǎn)業(yè)政策。

(三)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的雙重治理機(jī)制

實(shí)際上Gereffi等人(2005)在分析全球價(jià)值鏈5種治理機(jī)制時(shí)，[10]僅關(guān)注主導(dǎo)公司對(duì)于供應(yīng)企業(yè)的協(xié)調(diào)(即企業(yè)間的私人治理)，完全不考慮企業(yè)所在地政府這一重要角色。原因在于全球化過(guò)程中許多發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)規(guī)制能力明顯缺少配套發(fā)展，公共治理赤字(Deficit of public governance)問(wèn)題嚴(yán)重，使得私人治理盛行成為可能。[26][p.30]然而，Mayer與Gereffi(2010)注意到全球價(jià)值鏈的私人治理能力也非常有限，其有效性受到多種因素的制約，如全球價(jià)值鏈結(jié)構(gòu)、公司或產(chǎn)品品牌對(duì)產(chǎn)品需求量的影響程度、公眾對(duì)生產(chǎn)者集體施壓的可能性以及公司商業(yè)利益與社會(huì)關(guān)切之間的一致性等，[23]這反過(guò)來(lái)又為公共治理提供了機(jī)會(huì)。正如Whytock(2010)所言，[27]私人治理離不開(kāi)公共治理而單獨(dú)運(yùn)行，意味著兩種治理之間存在著明顯的相互作用(Interplay)，而區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈正是在這種交互作用下生存與發(fā)展。

由此可依據(jù)兩種治理能力的強(qiáng)弱，將區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈分為4種治理情境(如圖4所示)。其中，私人治理強(qiáng)弱代表產(chǎn)業(yè)內(nèi)主導(dǎo)公司對(duì)于配套供應(yīng)商的協(xié)調(diào)能力大小，而公共治理能力強(qiáng)弱代表政府依法干預(yù)市場(chǎng)能力的大小，表現(xiàn)為政府產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)的合理性與執(zhí)行力。注意到劉林青等(2010)在分析產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)源時(shí)，也是基于產(chǎn)業(yè)治理與公共治理的二維治理框架，并進(jìn)一步分析了5種典型的主導(dǎo)治理模式及其代表性行業(yè)。[19]不同的是，本文認(rèn)為任一產(chǎn)業(yè)都可能處于雙重治理的4種情境下，并分別代表著不同的發(fā)展階段，而劉林青等(2010)所指的代表性行業(yè)只是該行業(yè)的特定發(fā)展階段而已，后文的分析將表明，通過(guò)不同象限治理情境轉(zhuǎn)換，能為相關(guān)行業(yè)選擇理想模式與升級(jí)方向，可見(jiàn)本文的研究將能很好為各產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供新的啟示。

圖4 區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈治理機(jī)制4種情境分析(以食品產(chǎn)業(yè)為例)

不同的治理情境中產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出特定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，其產(chǎn)業(yè)主體間行為特征與市場(chǎng)特征也各不相同：

1．市場(chǎng)治理與公共治理都弱

此情境下的產(chǎn)業(yè)鏈表現(xiàn)為空間上零散且價(jià)值連接碎化。由于市場(chǎng)治理不足，市場(chǎng)中多為中小從業(yè)者，其間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系較少，從材料供應(yīng)到最終銷(xiāo)售多由自身完成，并主要滿足本地市場(chǎng)需求。也由此導(dǎo)致各地均有類(lèi)似從業(yè)者，只是規(guī)模各異而已，產(chǎn)品單一且同質(zhì)化明顯?？梢?jiàn)，雙弱情境下的產(chǎn)業(yè)集中度低，無(wú)法獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)效率低下，競(jìng)爭(zhēng)不足創(chuàng)新也不足。而公共治理不足意味著面臨較大產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部同質(zhì)企業(yè)基于價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)策略使得整個(gè)產(chǎn)業(yè)抗外部風(fēng)險(xiǎn)能力低，無(wú)法對(duì)產(chǎn)業(yè)外部沖擊做出系統(tǒng)響應(yīng)，導(dǎo)致產(chǎn)品供應(yīng)與價(jià)格波動(dòng)頻繁。一旦受到?jīng)_擊，較大的企業(yè)可能會(huì)倒閉，而中小企業(yè)將被迫選擇轉(zhuǎn)行。

2．市場(chǎng)治理強(qiáng)，公共治理弱

這種治理情境是由雙弱型發(fā)展而來(lái)，產(chǎn)業(yè)內(nèi)的部分公司利用公共治理的薄弱環(huán)節(jié)以及特定的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，迅速擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模成為產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)公司。該寡占型主導(dǎo)公司具有超然的協(xié)調(diào)能力，因而產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈被高度整合。但因公共治理不足，主導(dǎo)公司僅注重對(duì)價(jià)值增值較大環(huán)節(jié)(如銷(xiāo)售)的控制，忽略產(chǎn)業(yè)鏈中的薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)與完善(如國(guó)內(nèi)奶制品產(chǎn)業(yè)中的奶牛養(yǎng)殖環(huán)節(jié))，不僅不利于產(chǎn)業(yè)整體健康發(fā)展，還可能導(dǎo)致較強(qiáng)外部負(fù)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。在市場(chǎng)策略上，主要圍繞無(wú)差異化的低質(zhì)產(chǎn)品展開(kāi)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，所以通常質(zhì)量安全事故頻發(fā)。此外，主導(dǎo)公司可能借助其壟斷地位進(jìn)行強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)，在打壓初級(jí)原材料供應(yīng)價(jià)格的同時(shí)，哄抬物價(jià)逼迫消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)，從中牟取非法利潤(rùn)。因此，整個(gè)產(chǎn)業(yè)很容易受到來(lái)自市場(chǎng)消費(fèi)者的抵制，或面臨外部競(jìng)爭(zhēng)者的并購(gòu)?fù){，界時(shí)主導(dǎo)公司要么“俘獲”(Capture)政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門(mén)[28]，要求出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策壓制市場(chǎng)訴求；要么與國(guó)外(區(qū)外)競(jìng)爭(zhēng)者合謀，成為后者在當(dāng)?shù)氐拇碚??？梢?jiàn)，這種治理情境很容易倒退至情境1模式。

3．公共治理強(qiáng)，市場(chǎng)治理弱

這種治理情境同樣也由雙弱型發(fā)展而來(lái)，在政府產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)力推動(dòng)下，市場(chǎng)從零散與碎化狀態(tài)部分得到橫向或縱向整合。一方面，政府通過(guò)發(fā)放許可證提高行業(yè)進(jìn)入門(mén)檻，迫使許多中小企業(yè)倒閉或轉(zhuǎn)行，由政府投資推動(dòng)企業(yè)間整合與兼并，最終形成幾大壟斷型公司，共同瓜分市場(chǎng)利潤(rùn)；另一方面，由于市場(chǎng)治理不足，上述整合僅停留在廠商環(huán)節(jié)，供應(yīng)商之間仍然非常零碎，使得廠商通常處于絕對(duì)占優(yōu)地位，兩者之間市場(chǎng)分工不明顯。此外，廠商企業(yè)內(nèi)部運(yùn)行承襲政府官僚特點(diǎn)，主要靠行政命令運(yùn)作，整體效率低下?？梢?jiàn)，該情境下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足，產(chǎn)品仍然趨向同質(zhì)化，并依靠?jī)r(jià)格競(jìng)爭(zhēng)保證市場(chǎng)份額。與情境2不同的是，該情境下壟斷廠商與政府之間關(guān)系異常密切，政企不分是典型特點(diǎn)，政府依靠壟斷企業(yè)確保產(chǎn)業(yè)安全，而壟斷企業(yè)依靠政府獲得壟斷利潤(rùn)，可以說(shuō)政府是該產(chǎn)業(yè)鏈的實(shí)際控制者。這種情境在轉(zhuǎn)型國(guó)家中比較常見(jiàn)，隨著市場(chǎng)體制不斷成熟，最終可能發(fā)展到情境4模式。

4．市場(chǎng)治理與公共治理都強(qiáng)

雙強(qiáng)型是區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈治理的高級(jí)模式。該模式的典型特征是，分工明晰的政府與主導(dǎo)公司共同支配產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)鏈被高度整合。一方面，主導(dǎo)公司控制著產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有能力對(duì)為數(shù)不多的上游供應(yīng)商進(jìn)行鏈內(nèi)協(xié)調(diào)，不僅鏈內(nèi)企業(yè)分工明確，而且產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力強(qiáng)，確保日益復(fù)雜的市場(chǎng)需求得到最好的滿足；另一方面，政府產(chǎn)業(yè)法規(guī)健全以及產(chǎn)業(yè)政策有效，保證了市場(chǎng)機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)，使得主導(dǎo)公司難以獲得壟斷利潤(rùn)，而產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)也得到培育與保護(hù)。在產(chǎn)品市場(chǎng)上，基于質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)策略使得差異化發(fā)展成為必然，因此區(qū)外企業(yè)通常不構(gòu)成威脅，加上政府對(duì)產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)的密切關(guān)注，而主導(dǎo)公司又能做出系統(tǒng)響應(yīng)，將能共同有效保證產(chǎn)業(yè)安全。

三、食品安全監(jiān)管

(一)食品產(chǎn)業(yè)鏈與食品產(chǎn)業(yè)安全監(jiān)管

依據(jù)前述全球價(jià)值鏈理論，食品產(chǎn)業(yè)鏈可理解為各行為主體圍繞特定食品需求的滿足而展開(kāi)的一系列價(jià)值活動(dòng)，如農(nóng)資供應(yīng)(農(nóng)藥、種子、化肥)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(種植、養(yǎng)殖)、食品加工、儲(chǔ)運(yùn)、批發(fā)與零銷(xiāo)等，這些活動(dòng)互為基礎(chǔ)、彼此鏈接，最終形成一種跨企業(yè)網(wǎng)絡(luò)組織。[4](如圖5所示)。

圖5 食品產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)疽鈭D

說(shuō)明：實(shí)線框表示價(jià)值活動(dòng)，虛線框表示行為主體

資料來(lái)源：作者結(jié)合參考文獻(xiàn)[4]分析繪制

而食品產(chǎn)業(yè)安全則是指既定區(qū)域內(nèi)食品產(chǎn)業(yè)鏈的食品供給在數(shù)量上與質(zhì)量上滿足食品需求的程度，包括食品數(shù)量安全(Food security)與食品質(zhì)量安全(Food safety)。長(zhǎng)期以來(lái)，食品數(shù)量安全一直困擾著世界各國(guó)，但隨著生產(chǎn)力的提高，尤其是農(nóng)業(yè)化學(xué)技術(shù)的推廣與應(yīng)用，食品質(zhì)量安全問(wèn)題日益凸顯；而工業(yè)化與城鎮(zhèn)化水平的提升，導(dǎo)致環(huán)境污染惡化、水資源匱乏、人口急劇膨脹、農(nóng)村勞動(dòng)力減少以及消費(fèi)需求增加且多樣化，這反過(guò)來(lái)又影響到食品數(shù)量安全?？梢?jiàn)，兩類(lèi)食品安全問(wèn)題通常交織在一起。不過(guò)，近年來(lái)國(guó)內(nèi)的食品產(chǎn)業(yè)安全更多地表現(xiàn)為食品質(zhì)量安全與食品產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題，因此，本文的食品安全監(jiān)管研究主要針對(duì)這兩類(lèi)問(wèn)題展開(kāi)。

食品質(zhì)量安全是指食品達(dá)到既定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，被食用后不會(huì)對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生傷害的一種保證。[29][p.116]由圖5可知，食品產(chǎn)業(yè)鏈涉及的行為主體眾多，價(jià)值活動(dòng)之間關(guān)系復(fù)雜，對(duì)所有主體及其活動(dòng)的協(xié)調(diào)必須基于整條價(jià)值鏈展開(kāi)。價(jià)值鏈分形分析與產(chǎn)業(yè)治理理論分別表明了價(jià)值鏈內(nèi)部協(xié)調(diào)與政府外部協(xié)調(diào)重要性，那么，如何基于兩種力量的交互作用進(jìn)行食品產(chǎn)業(yè)安全監(jiān)管，對(duì)于確保食品安全和公眾健康，提高我國(guó)食品和農(nóng)產(chǎn)品的全球競(jìng)爭(zhēng)力具有重要意義。

(二)國(guó)內(nèi)食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分化：以奶制品為例

我國(guó)人口眾多，國(guó)內(nèi)的食品產(chǎn)業(yè)主要滿足本國(guó)需求，導(dǎo)致生產(chǎn)者驅(qū)動(dòng)型食品產(chǎn)業(yè)鏈形成。這與通常全球價(jià)值鏈治理下的購(gòu)買(mǎi)者驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)不同，正因?yàn)榇?，生產(chǎn)主體以及關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)分化導(dǎo)致了整個(gè)產(chǎn)業(yè)的分化，而分化正是國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策與全球價(jià)值鏈治理機(jī)制共同作用的結(jié)果。下面以國(guó)內(nèi)奶制品產(chǎn)業(yè)為例，展開(kāi)分析。

在世界奶制品國(guó)際貿(mào)易中，出口國(guó)多為發(fā)達(dá)國(guó)家，而進(jìn)口國(guó)則主要是發(fā)展中國(guó)家。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)奶制品市場(chǎng)一直處于供不應(yīng)求狀態(tài)。直到20世紀(jì)90年代，得益于寬松的奶業(yè)投資政策，以及國(guó)家相關(guān)科技投入的增加和奶制品價(jià)格管制的取消，國(guó)內(nèi)奶制品產(chǎn)業(yè)獲得了持續(xù)的發(fā)展，[30][p.101]一時(shí)間規(guī)模各異的奶制品加工企業(yè)紛紛涌現(xiàn)，大小品牌的奶制品充斥市場(chǎng)，初步形成了從奶牛養(yǎng)殖、到原奶收儲(chǔ)、再到奶制品加工與銷(xiāo)售的較為完整的奶制品產(chǎn)業(yè)鏈。從1999年至2008年，國(guó)內(nèi)奶業(yè)更是進(jìn)入了黃金發(fā)展期，不僅奶制品總產(chǎn)量、奶牛存欄數(shù)均取得了突飛猛進(jìn)，而且在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中造就了一批龍頭加工企業(yè)，促使整個(gè)產(chǎn)業(yè)最終形成生產(chǎn)者驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)鏈。

然而，上述發(fā)展并沒(méi)能確保整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈得到真正的整合與協(xié)調(diào)。一是奶制品加工環(huán)節(jié)與奶源供應(yīng)環(huán)節(jié)相分離，而國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)的奶牛散養(yǎng)模式，致使奶源供應(yīng)成為最薄弱環(huán)節(jié)，在與龍頭加工企業(yè)競(jìng)合中總是處于劣勢(shì)?？梢?jiàn)，整條產(chǎn)業(yè)鏈并沒(méi)有形成真正的利益共同體，[2]無(wú)法對(duì)任何外部沖擊做出系統(tǒng)響應(yīng)，產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力極低。二是國(guó)家訂立的奶制品質(zhì)量與安全標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，而加工企業(yè)又缺少自身的標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)大的市場(chǎng)潛力誘使太多的加工企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，增大了市場(chǎng)壓力與風(fēng)險(xiǎn)，又由于加工企業(yè)僅關(guān)注奶制品生產(chǎn)與銷(xiāo)售，以廣告戰(zhàn)與價(jià)格戰(zhàn)為特征的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)實(shí)屬必然。一旦出現(xiàn)市場(chǎng)萎縮，大型加工企業(yè)可以通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)品開(kāi)發(fā)化解市場(chǎng)壓力，而中小企業(yè)，尤其是最薄弱的奶牛養(yǎng)殖環(huán)節(jié)則未能幸免。2008年三鹿奶粉事件后，市場(chǎng)對(duì)國(guó)產(chǎn)奶粉信心下滑，中小企業(yè)產(chǎn)品大量滯銷(xiāo)，陷入經(jīng)營(yíng)困境。加上奶牛飼料價(jià)格上漲，奶牛養(yǎng)殖環(huán)節(jié)遭受雙重壓力。相反，大型加工企業(yè)則在液態(tài)奶市場(chǎng)上獲得長(zhǎng)足進(jìn)步。

隨著國(guó)內(nèi)奶制品生產(chǎn)主體的分化，國(guó)外奶制品企業(yè)加緊了對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的滲透。早在20世紀(jì)90年代，部分國(guó)外奶制品企業(yè)就開(kāi)始在國(guó)內(nèi)投資設(shè)廠，但由于當(dāng)時(shí)政策限制，少數(shù)企業(yè)最終又選擇了退出。伴隨著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不斷擴(kuò)大，尤其是2008年三鹿奶粉事件導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)國(guó)產(chǎn)奶粉的信心下滑，國(guó)外品牌奶制品企業(yè)以其較好的品牌形象與較高的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，重新調(diào)整了其在華戰(zhàn)略，加緊實(shí)施本土化策略，在奶源、奶制品加工、銷(xiāo)售與渠道等方面，與國(guó)內(nèi)大型企業(yè)展開(kāi)全方位、全產(chǎn)品系的競(jìng)爭(zhēng)，并鎖定國(guó)內(nèi)高端市場(chǎng)構(gòu)建自身的產(chǎn)業(yè)鏈。比如，到2011年上半年，新西蘭的恒天然公司已經(jīng)在華興建了第三個(gè)大型牧場(chǎng)，年產(chǎn)量將達(dá)到2800萬(wàn)升，以滿足中高檔乳品生產(chǎn)所需；亞洲最大乳制品企業(yè)日本明治乳業(yè)出資30億日元生產(chǎn)高檔盒裝牛奶和酸奶，進(jìn)軍中國(guó)高端液態(tài)奶市場(chǎng)；新西蘭天然乳品公司基于“海外奶源+本土市場(chǎng)”模式，計(jì)劃將在中國(guó)24個(gè)省市開(kāi)設(shè)3000家專賣(mài)店，以構(gòu)建“新西蘭乳品供應(yīng)基地”；而雅培公司也已宣布將在浙江嘉興投資2.3億美元建立嬰幼兒奶粉新廠，計(jì)劃2013年投入運(yùn)營(yíng)，成為迄今為止在華最大投資項(xiàng)目。[31]與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)純進(jìn)口奶制品銷(xiāo)量較之前出現(xiàn)大漲，這直接影響到國(guó)內(nèi)奶制品加工企業(yè)的發(fā)展。

如此看來(lái)，一方面，在國(guó)內(nèi)奶制品產(chǎn)業(yè)政策作用下初步形成的生產(chǎn)者驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)鏈，其奶源環(huán)節(jié)(奶牛散養(yǎng)模式)長(zhǎng)期被忽略，加之過(guò)低的產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不僅加劇了國(guó)內(nèi)加工企業(yè)間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，而且惡化了薄弱環(huán)節(jié)生存空間，這必然導(dǎo)致國(guó)內(nèi)生產(chǎn)主體間的分化，即大型加工企業(yè)與中小加工企業(yè)間的分化；另一方面，國(guó)內(nèi)零碎而脆弱的產(chǎn)業(yè)體系很容易被全球奶制品產(chǎn)業(yè)治理者所攻破，在搶占優(yōu)質(zhì)奶源的同時(shí)，控制高端市場(chǎng)，直接威脅到本土大型加工企業(yè)的生存空間。

(三)雙重治理缺失下的食品安全

前述區(qū)域產(chǎn)業(yè)治理的理論分析表明，國(guó)內(nèi)奶制品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分化，本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)內(nèi)私人治理與政府公共治理共同作用的結(jié)果，集中表現(xiàn)在私人食品安全標(biāo)準(zhǔn)與公共安全標(biāo)準(zhǔn)的交互上。[32]一方面，在價(jià)值鏈分形作用機(jī)制下，區(qū)域產(chǎn)業(yè)治理本應(yīng)受到來(lái)自全球價(jià)值鏈治理者的制約，然而由于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與食品產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，國(guó)際主導(dǎo)公司并沒(méi)能真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)滲透，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)食品企業(yè)本身缺少安全標(biāo)準(zhǔn)或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不力；另一方面，為促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及更好地滿足市場(chǎng)需求，政府的產(chǎn)業(yè)政策更多地集中在鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)投資以及市場(chǎng)價(jià)格管制環(huán)節(jié)，同時(shí)附以較低的公共食品安全標(biāo)準(zhǔn)。這就使得國(guó)內(nèi)整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展僅受到較低的公共食品安全標(biāo)準(zhǔn)制約，進(jìn)而出現(xiàn)私人治理缺失，而公共治理不足的雙弱治理情境(如圖4所示)。這種低層次的治理機(jī)制必然導(dǎo)致食品安全問(wèn)題：

1．產(chǎn)業(yè)波動(dòng)頻繁。過(guò)低的公共食品安全標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體過(guò)多；又由于地方政府管制不到位，在接近無(wú)限市場(chǎng)潛力的驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)實(shí)屬必然。一旦出現(xiàn)市場(chǎng)暢銷(xiāo)預(yù)期，加工企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能，農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖規(guī)模激增，導(dǎo)致市場(chǎng)供大于求，價(jià)格暴跌；其后果是加工企業(yè)產(chǎn)品滯銷(xiāo)，資金周轉(zhuǎn)困難，面臨倒閉，而農(nóng)民被迫賤賣(mài)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品(在奶制品產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)為賣(mài)牛殺牛)。到下一個(gè)生產(chǎn)周期，又可能出現(xiàn)供不應(yīng)求，價(jià)格上揚(yáng)，消費(fèi)者消費(fèi)不起。如此循環(huán)，產(chǎn)品供應(yīng)與價(jià)格波動(dòng)不止。近年來(lái)，“蒜”你狠、“豆”你玩、“姜”你軍以及“菜賤傷農(nóng)、菜貴傷民”等農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)反常，都與此密切相關(guān)。

2．產(chǎn)品質(zhì)量安全事故頻發(fā)。同樣是由于上述原因，導(dǎo)致近年國(guó)內(nèi)食品安全事故頻發(fā)。以奶制品為例，大型安全事故從2004年阜陽(yáng)毒奶粉事件到2008年三鹿奶粉添加三聚氰胺，再到市場(chǎng)重現(xiàn)含三聚氰胺的奶粉以及最近的洋品牌問(wèn)題奶粉頻現(xiàn)等。

3．食品數(shù)量安全隱患。注重加工環(huán)節(jié)投資，忽略農(nóng)業(yè)種植與養(yǎng)殖環(huán)節(jié)培育，造成該環(huán)節(jié)成為整條產(chǎn)業(yè)鏈上最薄弱的環(huán)節(jié)。一旦出現(xiàn)市場(chǎng)波動(dòng)，食品加工企業(yè)可以通過(guò)產(chǎn)品創(chuàng)新緩解壓力，而農(nóng)業(yè)種植與養(yǎng)殖因較長(zhǎng)的生產(chǎn)周期難以實(shí)現(xiàn)靈活應(yīng)對(duì)，最終所有產(chǎn)業(yè)壓力都將由該環(huán)節(jié)承擔(dān)。尤其在國(guó)家價(jià)格管制作用下，該環(huán)節(jié)幾乎無(wú)生存空間，進(jìn)而影響整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)品供應(yīng)，可能出現(xiàn)食品數(shù)量安全問(wèn)題。

4．面臨較高的產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)。由于國(guó)內(nèi)食品產(chǎn)業(yè)集中度低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與企業(yè)創(chuàng)新均有限，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力低下，對(duì)外依存提高，整個(gè)產(chǎn)業(yè)面臨較高的產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)稱，中國(guó)2010年奶粉進(jìn)口(全脂奶粉32.6萬(wàn)噸，脫脂奶粉8.9萬(wàn)噸)占全球貿(mào)易量(全脂奶粉206.5萬(wàn)噸，脫脂奶粉146.1萬(wàn)噸)的11.8%；而洋奶粉品牌在我國(guó)嬰幼兒奶粉市場(chǎng)銷(xiāo)售總額的比例已經(jīng)達(dá)到60%-65%，中國(guó)的奶粉需求對(duì)洋奶粉的依賴度日益增大。[33]

(四)食品安全監(jiān)管策略與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升路徑

不難看出，國(guó)內(nèi)的食品安全問(wèn)題是食品質(zhì)量安全、數(shù)量安全以及產(chǎn)業(yè)安全三者交織作用的結(jié)果，而根源就在于國(guó)內(nèi)零碎而脆弱的食品產(chǎn)業(yè)體系。要想根治這一頑疾，就需要從食品產(chǎn)業(yè)本身入手，從產(chǎn)業(yè)治理角度、以食品產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升為目標(biāo)尋找政策策略。如果僅從食品供應(yīng)角度，強(qiáng)化食品質(zhì)量監(jiān)管；或者僅從食品需求角度，加強(qiáng)食品價(jià)格管制，都難以做到標(biāo)本兼治。區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的雙重治理機(jī)制(如圖4所示)表明，產(chǎn)業(yè)治理應(yīng)以情境4為終極目標(biāo)，達(dá)到私人治理與公共治理雙強(qiáng)效果。其中，有兩種可能的政策路徑，一是向情境2發(fā)展，即首先提升私人治理能力促進(jìn)市場(chǎng)整合，由主導(dǎo)公司執(zhí)掌產(chǎn)業(yè)發(fā)展(對(duì)奶制品產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，就是由主導(dǎo)公司制定產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn))；一是向情境3發(fā)展，首先提升產(chǎn)業(yè)公共治理能力，通過(guò)提高產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門(mén)檻規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以此促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展(對(duì)奶制品產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，就是由政府制定公共產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn))。正如盧正剛、李巖[28](2011)的分析，政策一常常會(huì)導(dǎo)致主導(dǎo)公司“俘獲”(Capture)政府產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)治理會(huì)倒退回情境1，市場(chǎng)再次受損。相比而言，政策二則更可取，即優(yōu)先構(gòu)建與健全公共治理機(jī)制，在合理適度的政府監(jiān)管下，努力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)自組織發(fā)展。相應(yīng)的治理對(duì)策包括：

1．提升公共食品安全管理標(biāo)準(zhǔn)，努力與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。包括特定的食品生產(chǎn)、加工、食用標(biāo)準(zhǔn)，以及通用的食品標(biāo)識(shí)、追溯與召回制度。對(duì)于具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的區(qū)域來(lái)說(shuō)，提升產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，可以主動(dòng)淘汰部分競(jìng)爭(zhēng)力低下的中小企業(yè)，減少市場(chǎng)參與主體，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的同時(shí)，節(jié)約政府監(jiān)管成本；而對(duì)不適合本產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域而言，可以促使其退出該產(chǎn)業(yè)并進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。這在總體上，可減少地方政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不當(dāng)行政干預(yù)(比如解決地方政府監(jiān)管的角色轉(zhuǎn)換問(wèn)題[2])，便于規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，充分發(fā)揮食品產(chǎn)業(yè)內(nèi)部私人治理機(jī)制作用，促進(jìn)主導(dǎo)公司引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

2．促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈主體間的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)食品產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量安全管理。一方面，政府應(yīng)加強(qiáng)與引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)(如奶制品產(chǎn)業(yè)的奶源環(huán)節(jié))，包括交通物流、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)金融支持與農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等，確保產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)各競(jìng)爭(zhēng)主體能公平地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，鼓勵(lì)主導(dǎo)公司在公共食品標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，致力于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級(jí)，實(shí)行產(chǎn)品差異化策略，以構(gòu)建與提升自身產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，帶動(dòng)供應(yīng)商相應(yīng)質(zhì)量體系構(gòu)建，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)于全產(chǎn)業(yè)鏈的競(jìng)爭(zhēng)協(xié)調(diào)與質(zhì)量安全管理。這既有利于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升，又能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)抱團(tuán)，共同應(yīng)對(duì)來(lái)自國(guó)際大品牌食品加工企業(yè)的市場(chǎng)滲透。

3．建立國(guó)家食品產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與監(jiān)控管理體系。將糧食與食品安全納入國(guó)家安全體系，置于僅次于軍事安全的地位；健全國(guó)家-行業(yè)協(xié)會(huì)-企業(yè)三方聯(lián)動(dòng)的國(guó)家食品產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理機(jī)制，基于食品產(chǎn)業(yè)鏈建立國(guó)家食品產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)國(guó)際食品行業(yè)與國(guó)內(nèi)食品產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控與預(yù)警，尤其是食品產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[5]與薄弱環(huán)節(jié)；[24]在鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)大型企業(yè)積極進(jìn)行海外(區(qū)域)投資的同時(shí)，健全外資并購(gòu)安全和反壟斷審查的法律體系。

四、結(jié)論與啟示

針對(duì)國(guó)內(nèi)日益增多的食品質(zhì)量安全事故，僅僅從末端治理角度質(zhì)疑政府監(jiān)管的有效性并提出改進(jìn)策略，或者基于全產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建食品質(zhì)量管理體系，而忽略食品產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)背景孤立分析，都難以從根本上解決問(wèn)題。本文選擇食品產(chǎn)業(yè)治理視角，以國(guó)內(nèi)食品產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升為政策目標(biāo)，基于更廣闊的視野對(duì)此問(wèn)題展開(kāi)分析，試圖找到新的解決之道。

價(jià)值鏈分形分析表明，區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈既影響到全球價(jià)值鏈的運(yùn)行，又受到后者的制約。在全球價(jià)值鏈私人治理機(jī)制作用下，區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈如果缺少有效的公共治理機(jī)制相輔，必將陷入產(chǎn)業(yè)分化與競(jìng)爭(zhēng)力低下的兩難境地。為此，構(gòu)建與完善雙重治理機(jī)制，對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。對(duì)人口眾多的中國(guó)而言，食品產(chǎn)業(yè)有著極其重要的地位。從產(chǎn)業(yè)治理角度分析，食品數(shù)量安全問(wèn)題解決之后，食品質(zhì)量安全與產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題的凸現(xiàn)，是長(zhǎng)期注重食品產(chǎn)業(yè)投資與價(jià)格管制，而忽略食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理等共同作用的結(jié)果。這就需要政府與企業(yè)共同致力于食品安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，一方面政府應(yīng)提升食品產(chǎn)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，以充分發(fā)揮食品產(chǎn)業(yè)內(nèi)部私人治理機(jī)制作用；另一方面，企業(yè)需要提升食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量安全管理，實(shí)施差異化發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，建立與健全國(guó)家食品產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與監(jiān)控管理體系，在促進(jìn)國(guó)內(nèi)食品產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升的同時(shí)，有效規(guī)避產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)。

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