為五年立法工作謀篇布局
——市十四屆人大常委會編制五年立法規(guī)劃紀略

文/沈啟帆

為五年立法工作謀篇布局
——市十四屆人大常委會編制五年立法規(guī)劃紀略

文/沈啟帆

2013年，是市十四屆人大常委會的開局之年。編制五年立法規(guī)劃，是為新一屆常委會立法工作謀篇布局的基礎(chǔ)性工作，也是2013年常委會的重點工作之一。從2013年年初常委會有關(guān)工作機構(gòu)開始著手編制規(guī)劃的前期調(diào)研，到12月4日市委同意并轉(zhuǎn)發(fā)《中共上海市人大常委會黨組關(guān)于<上海市人大常委會五年立法規(guī)劃（2013-2017年）>的請示》，經(jīng)過精雕細琢、反復(fù)錘煉，常委會五年立法規(guī)劃在經(jīng)歷了11個月的編制過程后，最終出爐?；仡欉@11個月的編制工作，可謂過程嚴謹、特色鮮明。

從構(gòu)思到部署，前期調(diào)研奠定堅實基礎(chǔ)

五年立法規(guī)劃的科學(xué)水平關(guān)系到能在多大程度上滿足本市今后一段時期各方面建設(shè)發(fā)展的法制需求，以及能在多大程度上保障國家法律法規(guī)在本市的有效實施。因此，摸清家底、明確方向，就成為編制工作之初最緊迫、最重要的工作。常委會一方面分析現(xiàn)狀，通過分析本市現(xiàn)行有效地方性法規(guī)在各領(lǐng)域的分布情況、以往五年立法規(guī)劃的完成情況，以及歷年來的代表議案情況，提出研究報告，建議本市今后立法應(yīng)在推動和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、維護公眾基本權(quán)益、促進文化發(fā)展、加強生態(tài)和資源保護、完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等方面加快立法步伐；一方面預(yù)測需求，根據(jù)國家法律和行政法規(guī)的分布情況以及中國特色社會主義法律體系形成后立法工作面臨的新形勢，科學(xué)預(yù)判國家立法未來走向，提出今后五年立法要重點為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、發(fā)展社會主義民主政治、改善民生加強社會建設(shè)、建設(shè)國際文化大都市、大力推進生態(tài)文明建設(shè)和全面提升城市管理水平提供法制保障的建議。詳實的基礎(chǔ)資料和建議，為研判立法需求、找準切入點奠定了基礎(chǔ)，保障了此后編制工作有的放矢。常委會據(jù)此確定了編制工作方案，明確編制工作的指導(dǎo)思想、工作要求，設(shè)定立項標準和遴選重點，提出細化的工作要求，并在4月初召開2013年立法工作會議暨五年立法規(guī)劃編制工作動員部署會議，就五年立法規(guī)劃編制工作向全市各有關(guān)方面進行動員部署。

從征集到甄選，各方參與方能集思廣益

立法規(guī)劃編制工作進入廣泛征集建議項目階段后，常委會緊緊抓住這一階段力求全面的工作特點，多方面征集建議項目。在繼續(xù)用好政府部門處于行政管理一線、熟悉相關(guān)領(lǐng)域情況的優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，注重在更廣范圍內(nèi)集思廣益。發(fā)揮人大代表主體作用。人大代表是民情民意的“晴雨表”，在人代會期間常委會即向代表征集建議項目，此后就征集到的項目請全體市人大代表遴選，共有544人次市人大代表參與了項目征集和遴選，選出30件建議項目。通過區(qū)縣聯(lián)動，常委會還向基層人大代表征集到33件建議項目。組織社會公眾有序參與。規(guī)劃編制工作之初，常委會就提出要重視并發(fā)揮規(guī)劃編制的民主功能和預(yù)判功能，增強規(guī)劃編制的公開性和民主性。編制過程中，常委會兩次向社會公開征求意見，共326人次社會公眾提出了385件立法建議。引入“第三方”客觀篩選。為打破人大和政府的內(nèi)循環(huán)，更多地發(fā)揮社會智力資源作用，常委會首次委托上海社科院、市法治研究會等科研單位，組織各領(lǐng)域?qū)＜覍ㄗh項目進行初步篩選，從“第三方”的角度，站在公眾和專家的立場，篩選出高質(zhì)量的建議項目。

從2013年年初常委會有關(guān)工作機構(gòu)開始著手編制規(guī)劃的前期調(diào)研，到12月4日市委同意并轉(zhuǎn)發(fā)《中共上海市人大常委會黨組關(guān)于<上海市人大常委會五年立法規(guī)劃（2013-2017年）>的請示》，經(jīng)過精雕細琢、反復(fù)錘煉，常委會五年立法規(guī)劃在經(jīng)歷了11個月的編制過程后，最終出爐。

從框架到草案，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力求綜合平衡

對建議項目的論證篩選，是一個根據(jù)立項標準、遴選原則和遴選重點進行綜合平衡的過程。期間常委會加強組織協(xié)調(diào)力度，力求規(guī)劃項目真正站在全市工作大局的角度、反映未來五年各領(lǐng)域發(fā)展的需求。政府先行統(tǒng)籌研究。經(jīng)常委會與市政府協(xié)商，政府層面積極發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，對政府部門的建議項目先行統(tǒng)籌考慮、提出市政府的總體建議后，再提請常委會研究。將“少而精”進行到底。為堅持問題導(dǎo)向、急需先立，在規(guī)劃框架形成后，常委會再次組織各方對各領(lǐng)域建議項目進一步調(diào)整精簡，最終確定的正式項目數(shù)量比上一屆減少15%。聽取意見“不厭其煩”。規(guī)劃框架調(diào)整后，常委會除征求全體常委會組成人員意見外，還在市政協(xié)召開座談會聽取各界別政協(xié)委員的意見、向全體市人大代表和社會公眾征求意見，這一過程中又收到360余份意見建議。

從參與到宣教，雙向互動彰顯工作實效

法治的力量在于人們出自內(nèi)心的遵從，如果人們沒有法治精神，社會沒有法治風(fēng)尚，法治就無從談起。常委會把規(guī)劃編制作為加強法制宣傳教育、提升公眾法治素養(yǎng)的重要契機，積極利用各類平臺，實現(xiàn)規(guī)劃編制過程與法制宣傳過程緊密結(jié)合。傳統(tǒng)媒體繼續(xù)“給力”。常委會定期召開新聞發(fā)布會，在中央和本市媒體先后刊發(fā)150余篇新聞報道；參加“新聞夜線”電視直播訪談，生動介紹規(guī)劃編制工作的進展情況。新媒體成為法制宣傳新生力量。常委會利用人大公眾網(wǎng)、人大代表網(wǎng)，鋪設(shè)公眾和代表參與的橋梁，公開規(guī)劃編制工作過程；通過法治研究會，實現(xiàn)與“新浪微博”、“法宣零距離”官方微博的合作，開展法規(guī)項目征詢活動，8萬多網(wǎng)友參與并發(fā)表評論；同時選取物業(yè)管理、養(yǎng)老保障、見義勇為等十個民生話題組織網(wǎng)友討論。參與的過程也是宣教的過程，實現(xiàn)了規(guī)劃編制過程民主化和營造全社會學(xué)法守法用法良好氛圍的雙重效果。

從布局到項目，引領(lǐng)保障本市創(chuàng)新轉(zhuǎn)型

根據(jù)“五位一體”建設(shè)情況專題調(diào)研結(jié)論，堅持立改廢并舉的原則，并考慮到為今后立法預(yù)留空間的需要，常委會準確把握改革創(chuàng)新重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法制需求，合理安排新制定和修改的立法項目，科學(xué)控制規(guī)劃項目數(shù)量。六大板塊全覆蓋。立法規(guī)劃包含了創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、社會民生、文化發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、城市建設(shè)和民主政治六大板塊內(nèi)容，涵蓋了本市建設(shè)發(fā)展各領(lǐng)域。項目安排有重點。在上述六大板塊中，重點安排了推進國際航運中心建設(shè)、社會信用體系建設(shè)、碳排放交易管理、民間融資管理、生活垃圾分類減量、養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)和管理、基本住房保障、財政監(jiān)督條例等45件正式項目，擬在本屆常委會任期內(nèi)提請審議。后備資源有保障。在以往的正式項目和預(yù)備項目之外，本屆常委會的立法規(guī)劃增設(shè)了調(diào)研項目，將一些確有立法必要性，但目前立法條件尚不成熟、需要有關(guān)方面繼續(xù)研究論證的立法項目納入其中，作為今后立法項目的資源儲備，增強立法工作前瞻性。制定修改兩手抓。在45件正式項目、32件預(yù)備項目和21件調(diào)研項目中，制定和修改的項目各自占據(jù)“半壁江山”，制定類的有47件，占48%，修改類的有51件，占52%，雙管齊下推動中國特色社會主義法律體系的不斷發(fā)展完善。