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    現(xiàn)代財政制度:國家治理的重要基礎(chǔ)

    2014-12-12 20:44:09朱啟貴
    上海人大月刊 2014年1期
    關(guān)鍵詞:事權(quán)財政政府

    文/朱啟貴

    現(xiàn)代財政制度:國家治理的重要基礎(chǔ)

    文/朱啟貴

    國家治理體系的現(xiàn)代化,離不開財政制度的現(xiàn)代化?!稕Q定》單辟一部分對深化財稅體制改革作出部署,特別指出:“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”,并兩次提出建立現(xiàn)代財政制度這一重要命題,這充分表明我國建設(shè)現(xiàn)代財政制度的重要性與緊迫性。

    黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理體系的現(xiàn)代化,離不開財政制度的現(xiàn)代化。《決定》單辟一部分對深化財稅體制改革作出部署,特別指出:“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”,并兩次提出建立現(xiàn)代財政制度這一重要命題,這充分表明我國建設(shè)現(xiàn)代財政制度的重要性與緊迫性。

    一、現(xiàn)代財政制度不同于傳統(tǒng)財政制度

    現(xiàn)代財政是與市場經(jīng)濟和法治國家相適應(yīng)的財政制度,是為社會提供公共物品與公共服務(wù)的政府分配行為,是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、彌補市場失靈、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。與傳統(tǒng)財政制度相比,現(xiàn)代財政制度有四個特征:第一,彌補性。在市場經(jīng)濟條件下,市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用,但也存在市場自身無法解決或解決不好的公共問題,例如,宏觀經(jīng)濟波動問題、壟斷問題、外部性問題等。政府是解決這些問題的第一“責(zé)任人”?,F(xiàn)代財政只以滿足社會公共需要為職責(zé)范圍,凡不屬于或不能納入社會公共需要領(lǐng)域的事項,財政原則上不介入;而市場無法解決或解決不好的,屬于社會公共領(lǐng)域的事項,現(xiàn)代財政原則上就必須介入。第二,公平性。市場經(jīng)濟要求公平競爭,必須為市場行為主體提供平等的財政條件。不論什么經(jīng)濟成分,只要守法經(jīng)營,依法納稅,政府就不能歧視,必須實行相同的財稅法律和制度。第三,非營利性?,F(xiàn)代財政的責(zé)任在于以滿足社會公共需要,必須以公益為目標(biāo),一般不直接從事市場活動和追逐利潤。如果財政政策追逐利潤目標(biāo),它就會憑借其擁有的特殊政治權(quán)力凌駕于其他經(jīng)濟主體之上,就會運用特權(quán)在經(jīng)濟活動中影響公平競爭,干擾經(jīng)濟的正常運行,破壞正常的市場秩序,打破市場與政府的邊界;財政資金也會因用于牟取利潤項目而使公共需要領(lǐng)域投入不足。第四,法制性。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟?,F(xiàn)代財政要把公共管理的原則貫穿于財政工作的始終,以法制為基礎(chǔ),管理要規(guī)范和透明。一方面,政府的財政活動必須在法律法規(guī)的約束規(guī)范下進(jìn)行;另一方面,通過法律法規(guī)形式,依靠法律法規(guī)的強制保障手段,社會公眾得以真正決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財政活動,確保其符合公眾的根本利益。

    二、現(xiàn)代財政制度推進(jìn)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)

    《決定》明確提出:“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理方式,增強政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?!爆F(xiàn)代財政制度建設(shè)可有效推進(jìn)法制政府和有效政府建設(shè),推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

    (一)推進(jìn)法治政府建設(shè)。現(xiàn)代財政和市場經(jīng)濟二者相互制約、相互依存、相互推動,共同前進(jìn),因此,現(xiàn)代財政在公共服務(wù)籌集財源和撥付經(jīng)費過程中,必須講究規(guī)矩、遵守原則。政府獲得財政收入的方式、數(shù)量和財政支出的去向、規(guī)模等理財行為必須建立在法制的基礎(chǔ)上,不能想收什么就收什么,想收多少就收多少,或者想怎么花就怎么花,要依法理財,依法行政。所有形式、所有性質(zhì)的收入都必須先立法后征收。所有項目、所有性質(zhì)的支出都必須依據(jù)預(yù)算和制度來安排。所以,現(xiàn)代財政必須要有健全的財政法律體系來保障,它有助于規(guī)范政府公共收支行為,有助于保障政府履行公共服務(wù)職能,保障公眾對政府活動的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),加強人大和社會公眾對政府活動的監(jiān)督,從而促進(jìn)依法治國、依法行政、廉潔行政和透明行政,推進(jìn)法治政府和責(zé)任政府的建設(shè)。

    (二)推進(jìn)服務(wù)政府建設(shè)。財政職能與政府職能是相輔相成和辯證統(tǒng)一的,政府的職能與范圍決定了財政的職能與范圍,而財政支出則為政府行政提供物質(zhì)基礎(chǔ),并運用財政的預(yù)算收支來規(guī)范政府行政活動的方向和范圍。因此,現(xiàn)代財政制度能直接提升和改善政府能力,緩解社會矛盾,增強政府的合法性基礎(chǔ),促進(jìn)社會公平正義與和諧穩(wěn)定。要按照現(xiàn)代財政目的、活動范圍和運行機制的公共性的特征,圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,大力調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),加強和優(yōu)化公共服務(wù),更加關(guān)注民生,促進(jìn)共同富裕。財政投入應(yīng)更多地投向社會事業(yè),投向教育、醫(yī)療和公共衛(wèi)生、社會保障、公共就業(yè)服務(wù)、廉租房建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等方面。

    (三)推進(jìn)行政機構(gòu)改革。西方發(fā)達(dá)國家雖然沒有組織、人事和編制部門,但能有效控制機構(gòu)數(shù)量和官員及公務(wù)員規(guī)模,其重要原因就在于成立機構(gòu)和增加公務(wù)員需要有預(yù)算,而預(yù)算需要議會批準(zhǔn)。實際上是預(yù)算在控制編制,政府增加機構(gòu)和人員的權(quán)力在議會,政府是不能自我膨脹的。因此,現(xiàn)代財政制度能將編制與預(yù)算相結(jié)合,通過科學(xué)編制和嚴(yán)格實施部門預(yù)算,充分保障預(yù)算的剛性,發(fā)揮預(yù)算管理制度對行政機構(gòu)規(guī)模的約束作用,從而建設(shè)適度而又有效的行政機構(gòu),實現(xiàn)有限政府的建設(shè)目標(biāo)。

    (四)推進(jìn)政府公共行政意識和法治意識的提升?,F(xiàn)代財政是用向納稅人征稅的方式,向社會公眾提供公共物品和公共服務(wù),這就表明政府的責(zé)任和義務(wù)是向公眾提供公共物品,全體社會成員對政府收支活動享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),政府決策應(yīng)當(dāng)遵從科學(xué)化、法治化和民主化的要求,增強政府活動的公開性和透明度,促進(jìn)公務(wù)員樹立公共意識和法治意識。

    三、現(xiàn)代財政制度建設(shè)時不我待

    目前,我國財政體制不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求,存在一些弊端,主要表現(xiàn)在:第一,預(yù)算制度不規(guī)范。由于預(yù)算體制的不科學(xué),造成財政資源出現(xiàn)錯配現(xiàn)象,一些獲得財政資源多的部門單位,為了獲得下一財年的財政額度,年底會突擊花錢,既助長享樂之風(fēng)、奢靡之風(fēng),又會造成腐敗、損害政府的公信力。第二,稅負(fù)不合理。稅收不能完全體現(xiàn)公平稅負(fù)和調(diào)節(jié)貧富的功能,富裕群體和個別行業(yè)稅負(fù)過輕,而中間群體、中小企業(yè)稅負(fù)過高,導(dǎo)致群體之間、行業(yè)之間收入差距過大,中小企業(yè)與大企業(yè)難以實現(xiàn)平等待遇。第三,地方事權(quán)與財權(quán)不匹配。地方事權(quán)和財權(quán)的不統(tǒng)一,引發(fā)了一些地方政府征收“過頭稅”和亂收費,損害了宏觀經(jīng)濟調(diào)控的嚴(yán)肅性和整體性。

    《決定》指出,我國財稅改革的主要目的是明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率,加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場、有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財政制度,形成中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財稅體制,更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性。因此,我們要貫徹落實黨的十八屆三中全會精神,借鑒國外公共財政經(jīng)驗,加快建設(shè)現(xiàn)代財政制度。

    (一)加快建立現(xiàn)代預(yù)算制度。現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)。預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明,三者有機銜接、相互制衡,是現(xiàn)代預(yù)算制度的核心內(nèi)容。目前,我國預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三方面,但核心是收支平衡,而不是支出規(guī)模與政策,這樣會形成“親周期”現(xiàn)象:在經(jīng)濟不景氣時,財稅部門為完成任務(wù)會收“過頭稅”,導(dǎo)致經(jīng)濟進(jìn)一步下行;在經(jīng)濟過熱時,財稅部門又會出現(xiàn)該收不收,助長了經(jīng)濟過熱,從而影響“相機抉擇”宏觀調(diào)控的效果。因此,審核預(yù)算重點應(yīng)該從平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。為了實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡,要加快研究實現(xiàn)中期財政規(guī)劃管理,加強中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性,增強財政政策的前瞻性和財政的可持續(xù)性。必須清理規(guī)范重點支出掛鉤機制,要完善轉(zhuǎn)移支付制度。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度,建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制。要實施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度,加強預(yù)算執(zhí)行的剛性,擴大公開范圍、細(xì)化公開內(nèi)容、強化監(jiān)督檢查。

    (二)加快建立現(xiàn)代稅收制度。稅收是政府收入的基本形式,是國家存在與公共治理的基礎(chǔ),是實施宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)收入分配的重要工具。深化稅制改革的重點包括:全面推進(jìn)增值稅改革,當(dāng)前是營改增的擴大階段,將增值稅推廣到全部服務(wù)業(yè),把不動產(chǎn)納入增值稅抵扣范圍,建立規(guī)范的消費型增值稅制度;要推進(jìn)消費稅改革,調(diào)整其征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率,進(jìn)一步發(fā)揮消費稅的調(diào)節(jié)功能;加快房產(chǎn)稅立法和改革步伐,提高保有環(huán)節(jié)的稅收;推進(jìn)資源稅從價計征改革,推動環(huán)境保護(hù)費改稅,發(fā)揮稅收促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的作用;加快完善個人所得稅征管配套措施,逐步建立健全綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度。完善國稅、地稅征管體制,充分發(fā)揮中央、地方兩個積極性。

    (三)加快建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財政制度科學(xué)、有效運轉(zhuǎn)的重要前提。要在明確政府間事權(quán)劃分基礎(chǔ)上,界定各級政府間的支出責(zé)任,明確劃分政府間收入,再通過轉(zhuǎn)移支付等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)上下級政府、不同地區(qū)之間的財力余缺,補足地方政府履行事權(quán)存在的財力缺口,實現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。(作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師)

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