為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供有效法制保障
——“中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法制保障”專題討論會綜述

文/上海市立法研究所

為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供有效法制保障
——“中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法制保障”專題討論會綜述

文/上海市立法研究所

為深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，全面深化改革、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，2013年11月26日，市人大法制委員會、常委會法工委、上海人大工作研究會和市立法研究所聯(lián)合舉辦了“中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法制保障”專題討論會。

市政府副秘書長、上海自貿(mào)區(qū)管委會常務(wù)副主任戴海波，市發(fā)展和改革委員會主任俞北華，市政府法制辦主任劉華，市工商局局長吳振國，市商務(wù)委員會副主任王新培，市金融服務(wù)辦副主任吳俊，市高級人民法院副院長盛勇強(qiáng)和市人大常委會法工委主任丁偉等八位嘉賓分別圍繞自貿(mào)區(qū)的綜合監(jiān)管制度、投資管理改革、法制保障前景、負(fù)面清單管理模式改革、工商登記制度改革、金融創(chuàng)新和金融法制環(huán)境建設(shè)、司法保障服務(wù)和地方立法有關(guān)問題等議題在會上作了交流發(fā)言。最后，市人大常委會主任殷一璀作了重要講話。出席會議的領(lǐng)導(dǎo)同志還有市人大常委會副主任鐘燕群、鄭惠強(qiáng)、吳漢民、洪浩、薛潮等?，F(xiàn)將專題討論會主要內(nèi)容綜述如下：

一、關(guān)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法工作的思路

有觀點(diǎn)認(rèn)為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在地位上是國家的試驗(yàn)區(qū)，在法律上是一個(gè)特殊的法域，目前，以市政府規(guī)章和文件為主體的管理制度只能是臨時(shí)應(yīng)急的，為符合并適應(yīng)作為國家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的定位和功能，下一步的考慮是：現(xiàn)行管理制度應(yīng)當(dāng)適時(shí)從政府規(guī)章升級為地方性法規(guī)。法規(guī)制定中關(guān)鍵是要處理好兩個(gè)問題：一是要妥善處理改革創(chuàng)新需要突破法律、法規(guī)的問題；二是要解決上海地方制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基本管理制度的立法權(quán)限問題。上海地方立法意義并不限于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)本身的法制保障，還具有為國家制定出臺《自由貿(mào)易園區(qū)條例》提供立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的作用。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，先行先試的探索性、前瞻性凸顯了地方立法的艱巨性。涉及先行先試的事項(xiàng)，現(xiàn)行法律、法規(guī)均有明確的規(guī)定，任何實(shí)質(zhì)性的創(chuàng)新都需要突破現(xiàn)行法律、法規(guī)。由于相關(guān)行政法規(guī)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施的工作至今尚未完成，這也增添了地方立法的難度。這就要求地方立法要更新理念，正確認(rèn)識法律的階段性與改革發(fā)展前瞻性的關(guān)系、法律的穩(wěn)定性與改革發(fā)展多變性的關(guān)系、法律的普適性與改革發(fā)展需求特殊性的關(guān)系、法律的一般規(guī)定與特殊規(guī)定的關(guān)系。

二、關(guān)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的行政管理體制改革

有觀點(diǎn)認(rèn)為，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)綜合監(jiān)管制度創(chuàng)新的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，通過突出過程動態(tài)監(jiān)管，培育國際化和法治化的營商環(huán)境，構(gòu)建高效運(yùn)作的制度保障體系。其工作重點(diǎn)：一是建設(shè)信息共享和服務(wù)平臺；二是建設(shè)試驗(yàn)區(qū)社會信用體系；三是建立市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系；四是建立綜合評估機(jī)制；五是建立社會組織參與市場監(jiān)管運(yùn)作機(jī)制；六是形成安全審查和反壟斷審查協(xié)助機(jī)制。近階段，綜合監(jiān)管制度建設(shè)方面將重點(diǎn)推進(jìn)三大創(chuàng)新突破。一是借助信息共享和服務(wù)平臺的建設(shè)，初步實(shí)現(xiàn)政府各相關(guān)部門協(xié)同監(jiān)管的工作格局。二是在已經(jīng)實(shí)施的城管綜合執(zhí)法基礎(chǔ)上，初步理順試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法體系。三是通過引進(jìn)和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會與中介機(jī)構(gòu)作用，初步形成社會力量參與市場監(jiān)督的有效途徑。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，要加快推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資和境外投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制的改革。確定外商投資項(xiàng)目管理制度的改革思路：一是在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下進(jìn)一步擴(kuò)大開放；二是要實(shí)現(xiàn)外國投資分類管理；三是營造各類投資者平等準(zhǔn)入和公平競爭的市場環(huán)境，注重與內(nèi)資企業(yè)投資項(xiàng)目備案管理辦法相銜接。外商投資項(xiàng)目管理改革要突出三方面內(nèi)容：對標(biāo)國際、分類管理；格式化備案、方便投資；強(qiáng)化監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)可控。另外，境外投資項(xiàng)目改革也要注重三方面內(nèi)容：突出企業(yè)主體地位；提高境外投資便利化；完善監(jiān)管和服務(wù)。

有觀點(diǎn)認(rèn)為負(fù)面清單管理模式以準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面情況為基礎(chǔ)，其核心是負(fù)面清單的制定。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單與作為國際投資協(xié)定附件的負(fù)面清單不同，是我國為進(jìn)一步擴(kuò)大開放而在國內(nèi)法框架下自主擬定并單方面發(fā)布，屬國內(nèi)法范疇，是我國自主開放、主動改革的舉措。此次發(fā)布的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單，是依據(jù)國家有關(guān)外商投資的法規(guī)和規(guī)章、參照《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》、中國加入WTO服務(wù)貿(mào)易具體承諾減讓表，CEPA、ECFA和中國對外簽署的雙邊投資協(xié)議，按照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類及代碼》的分類編制的。下一版負(fù)面清單的編制主要從兩個(gè)方面改進(jìn)：一是提高透明度，對限制類要明確具體的限制措施，沒有具體措施的盡量取消；二是提高開放度，取消或放寬一批對外資的限制措施，尤其是對鼓勵類但無外資股比限制的措施。

有觀點(diǎn)認(rèn)為在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)加快推進(jìn)工商登記制度改革，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，是國家賦予上海的重要任務(wù)，其關(guān)鍵是要落實(shí)“寬進(jìn)嚴(yán)管”的要求，由注重事前審批轉(zhuǎn)為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。工商部門將采取五項(xiàng)制度性的“嚴(yán)管”措施：一是將企業(yè)年檢制度改為年報(bào)公示制度，并建立配套抽查制度。二是建立企業(yè)經(jīng)營異常名錄制度。三是建立企業(yè)監(jiān)管信息共享制度。四是建立完善企業(yè)分類監(jiān)管制度。五是探索深化行政執(zhí)法體系改革，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。

三、關(guān)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的金融創(chuàng)新和司法保障

有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前完善自貿(mào)區(qū)金融法制環(huán)境主要涉及三個(gè)特殊角度：一是加深與“一行三會”金融監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)和溝通。二是處理好中央和地方在金融事權(quán)層面的立法關(guān)系，配合中央及相關(guān)部委做好自貿(mào)區(qū)法律制定和修訂工作。三是地方政府從法律執(zhí)行角度保證自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，營造良好的外部環(huán)境。從地方立法角度而言，建議從以下幾方面進(jìn)行考慮：一是加強(qiáng)法制保障，進(jìn)一步集聚各類金融機(jī)構(gòu)，匯集金融人才，形成鼓勵金融創(chuàng)新的良好氛圍；二是研究自貿(mào)區(qū)區(qū)域金融業(yè)發(fā)展的空間規(guī)劃保障工作以及和區(qū)外的關(guān)系；三是完善自貿(mào)區(qū)內(nèi)征信環(huán)境，充分發(fā)揮金融行業(yè)在這個(gè)領(lǐng)域的角色和作用；四是考慮對違規(guī)、違法企業(yè)在金融方面不良行為的處置問題。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)司法保障，一是要加強(qiáng)對與改革措施相關(guān)的法律法規(guī)、司法解釋和商事交易規(guī)則的立、改、廢的研究。一方面自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立負(fù)面清單管理模式，調(diào)整實(shí)施的法律法規(guī)還僅限于直接規(guī)范相應(yīng)行政審批的規(guī)定，相關(guān)既有配套法律法規(guī)的調(diào)整還未完全到位。另一方面隨著監(jiān)管理念和模式的創(chuàng)新，則需要加快形成與國際通行貿(mào)易、投資規(guī)則相銜的基本制度框架，進(jìn)一步明確相應(yīng)行政監(jiān)管行為的法律依據(jù)。這些因局部與整體間關(guān)系而產(chǎn)生的問題，如不盡快解決，一旦涉訟會對法院審判工作造成困擾。要積極行使對涉外案件的司法管轄權(quán)、強(qiáng)化國民待遇意識，準(zhǔn)確適用法律、國際條約和國際慣例，平等保護(hù)中外商事主體的合法權(quán)益。二是要推動商事仲裁制度創(chuàng)新，加強(qiáng)對涉外商事仲裁裁決的審查，支持各類非訴糾紛解決機(jī)制的建設(shè)。要大力推動商事仲裁制度創(chuàng)新，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會和商會自治，大力發(fā)展法律服務(wù)業(yè)，培育新型商事調(diào)解組織，力爭使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的糾紛解決機(jī)制形成全球影響力，以增強(qiáng)國際輻射力和話語權(quán)。

會議結(jié)束前，市人大常委會主任殷一璀作了重要講話。她指出要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，進(jìn)一步增強(qiáng)推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)尤其是法制保障的緊迫感、責(zé)任感和使命感。一是要認(rèn)真學(xué)習(xí)深刻領(lǐng)會十八屆三中全會精神，充分認(rèn)識自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要意義。二是要加深對探索自貿(mào)區(qū)建設(shè)艱巨性、復(fù)雜性和緊迫性的認(rèn)識，增強(qiáng)推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的緊迫感和責(zé)任感。三是要在改革實(shí)踐探索中處理好“破”與“立”的關(guān)系。要努力落實(shí)國家戰(zhàn)略、服務(wù)國家大局，加緊探索形成可復(fù)制、可推廣的做法和經(jīng)驗(yàn)，使上海當(dāng)好改革攻堅(jiān)的排頭兵和創(chuàng)新探索的先行者。

殷一璀強(qiáng)調(diào)，市人大常委會要以積極審慎的態(tài)度和質(zhì)量優(yōu)先的原則，認(rèn)真做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的法制保障工作。進(jìn)一步理清相關(guān)法制需求和法制保障思路，市人大常委會要積極做好地方性法規(guī)制定工作，為推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、服務(wù)全國改革作貢獻(xiàn)。