公共體育場館民營化模式政府規(guī)制研究

陳飛飛，陸亨伯，劉遵嘉

（寧波大學體育學院，浙江寧波315211）

公共體育場館民營化模式政府規(guī)制研究

陳飛飛，陸亨伯，劉遵嘉

（寧波大學體育學院，浙江寧波315211）

公共體育場館按照民營化經(jīng)營模式，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相剝離，是我國公共體育場館經(jīng)營管理領(lǐng)域內(nèi)一種先進的嘗試性改革。但公共體育場館民營化改革經(jīng)過多年發(fā)展，由于缺乏相應的政策法規(guī)以及政府監(jiān)管機制，遭遇了市場監(jiān)管無力、市場競爭無序、國有資產(chǎn)流失等系列問題，阻礙了公共體育場館民營化的發(fā)展。公共體育場館民營化模式下缺乏相應的政府規(guī)制會產(chǎn)生何種問題，政府規(guī)制又包含哪些內(nèi)容，政府規(guī)制的框架性措施又有哪些，成為筆者所探討的問題。

公共體育場館；民營化模式；政府規(guī)制

20世紀90年代我國啟動了公共事業(yè)市場化改革，使得民營資本特別是外資流向公共行業(yè)。完全單純地依靠市場機制進行資源配置會使社會蒙受巨大效率損失，依靠市場機制進行資源配置可以有效緩解政府經(jīng)濟壓力，有利于社會福利的增進。因此，政府采取的系列規(guī)制與措施，是保障公民享有公共服務的權(quán)益。關(guān)于“政府規(guī)制”，美國學者丹尼爾·史普博認為：“政府規(guī)制是行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預市場機制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。［1］”中國學者也對政府規(guī)制進行了概念分析。王俊豪認為，“政府管制是具有法律地位的、相對獨立的政府管制者，按照一定的法規(guī)對被管制者（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為”［2］。

市場經(jīng)濟的深入使得市政公共事業(yè)由壟斷轉(zhuǎn)向競爭、由單一轉(zhuǎn)向多元；其投資主體也由單一的政府向民營資本轉(zhuǎn)移。國家發(fā)展改革委員會在2004年出臺的《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》中提出：“將建立和完善政府投資項目監(jiān)管體系作為加強和改進投資的監(jiān)督管理的重要內(nèi)容。［3］”如何建立一種與市場經(jīng)濟相適應的政府投資項目監(jiān)管體系，借以提升政府投資項目的管理水平和投資效益，當下已經(jīng)成為專家、學者乃至政府領(lǐng)導皆高度關(guān)注的一個重大問題。

1 公共體育場館民營化模式的政府規(guī)制內(nèi)容分析

公共體育場館民營化需要政府減少在公共服務領(lǐng)域的直接介入，運用不同手段將政府業(yè)務轉(zhuǎn)移至民營主體。從狹義上來說是政府的一種政策，具體指政府通過合同承包、特許經(jīng)營等形式，鼓勵民營企業(yè)提供產(chǎn)品和服務，將責任委托給民營公司和個人，使其在競爭市場中運營［4］。本文作者從民營化角度 出發(fā)歸納出規(guī)制的類型、內(nèi)容和特征（表1）。

表1 公共體育場館民營化模式的政府規(guī)制內(nèi)容

公共體育場館中市場競爭的引入，使政府在公共體育場館民營化模式中建規(guī)立制的主要內(nèi)容發(fā)生了重大變化，先前以限制進入為主的經(jīng)濟性規(guī)制應向目前的以開放和規(guī)范為主的社會性規(guī)制轉(zhuǎn)變，公共體育場館服務產(chǎn)品的環(huán)境、質(zhì)量乃至價格等皆要得到進一步的強調(diào)。政府規(guī)制監(jiān)管體系是否合理以及政府規(guī)制是否執(zhí)行有力，關(guān)乎到一個項目能否得以啟動、實施和完成，以及未來運營是否順暢。因此，政府的規(guī)制對民營化公共體育場館的經(jīng)營管理起到了極大的促進作用。

2 公共體育場館民營化模式現(xiàn)狀以及出現(xiàn)的問題

我國公共體育場館目前正是民營化和半民營化改革時期，通過推行經(jīng)營承包責任制調(diào)動經(jīng)營者的積極性，使經(jīng)營效益明顯提高。進入新世紀以來，改革不斷深入，使公共體育場館的管理體制也發(fā)生巨變，原先的計劃管理已經(jīng)逐步被預算管理、承包經(jīng)營責任制和租賃制所替代，先前的行政型管理也逐步向經(jīng)營型管理過渡。但計劃經(jīng)濟的影響依然存在，各個場館客觀條件也不盡相同，這就導致了目前各個公共體育場館的經(jīng)營管理體制也具有差異性。在當下多種體制并存中，依然有部分公共體育場館采用計劃經(jīng)濟沿襲下來的管理體制和運行模式。

2.1 政府規(guī)制理念影響公共體育場館民營化

國家建設部于2002年頒發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，這一重大舉措標志著我國公共事業(yè)市場化進入了一個新階段，市政公共事業(yè)出現(xiàn)了競爭化、多元化、民營化、產(chǎn)業(yè)化的趨勢，壟斷性的市場經(jīng)濟開始轉(zhuǎn)向競爭性的市場經(jīng)濟；吸收民營資本、國外資本的多元投資主體逐漸替代單一的政府財政投資；民營化的經(jīng)營模式替代國有企業(yè)壟斷經(jīng)營模式；產(chǎn)業(yè)發(fā)展也在公益性基礎上向經(jīng)營性拓展。但是，由于起步晚，我國公共體育場館民營化的經(jīng)營歷史不長，其經(jīng)營也是由試點開始而逐漸發(fā)展，它依然是市場經(jīng)濟中的新產(chǎn)物，其早期制度設計也不完善，早期改革措施并不配套，因而導致暴露出一些問題，這些問題在改革初期并不突顯，但成為公共體育場館民營化進一步發(fā)展的阻礙。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下成長的政府，由于自身對于民營化的認識并不系統(tǒng)，不但缺乏對于民營化的促進引導方法，更是缺少對政府規(guī)制的先進理念。政府相應的規(guī)制理念的缺失不但導致民營化進程出現(xiàn)行業(yè)壟斷、市場混亂、國有資產(chǎn)流失等嚴重問題時，政府管理的束手無策，更是會導致民營化最終走向歧途。政府對政府規(guī)制理念的認識不足，致使民營化過程遭遇到了嚴重的瓶頸期。

2.2 缺乏正確的政府規(guī)制目的，致使公眾利益受損

當今世界各國公共事業(yè)領(lǐng)域的改革，尤其是我國其他領(lǐng)域內(nèi)的公共事業(yè)改革的事實表明，缺乏有效、合理規(guī)制的公共事業(yè)走市場化道路容易走向極端。然而在走現(xiàn)代企業(yè)形式經(jīng)營道路的過程中，經(jīng)營方如果以追求經(jīng)濟利益最大化為目標，那么就容易忽視公共體育場館的社會公益性。同樣，政府在相應的規(guī)制時也出現(xiàn)了目的的偏差，誤以為公共體育場館民營化改革的最終目的是單純地追求經(jīng)濟效益。正確的政府規(guī)制目的缺失，導致了市場價格混亂、服務質(zhì)量下降等諸多問題，最大的危害便是公共利益的損害。

2.3 缺乏合理的政府規(guī)制機制，致使市場競爭無序

在我國公共體育場館民營化改革之前。政府行政主管部門與企業(yè)之間的地位存在著明顯的非對等性，規(guī)制的對象只能是被動地接受。在我國公共體育場館民營化以后，政府的規(guī)制方式也進行了相應的改革。然而，就公共體育場館而言，由于市場化還僅僅是處于由試點向普及的過程中，相應的政府規(guī)制機制也是以傳統(tǒng)的監(jiān)管方式為主，雖然正在嘗試著突破和改革，但短時間之內(nèi)尚不能看到明顯的效果。綜觀目前我國公共體育場館的實際運營情況和政府規(guī)制現(xiàn)狀，各級政府行政部門在公共體育場館市場化改革方面取得了一定的成績，嘗到了市場化的甜頭，但同時也引發(fā)了市場競爭混亂等諸多問題，這與我國社會主義市場經(jīng)濟體制尚未健全有關(guān)。但從深層次而言，這還與政府規(guī)制的力度和效度有著很大關(guān)系，歸根到底問題的癥結(jié)在于缺乏適合市場有效運行的規(guī)制體制。

2.4 缺乏科學的政府規(guī)制行為，致使國有資產(chǎn)流失

我國公共體育場館民營化改革，政府體育行政部門將公共體育場館的經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離，將直接經(jīng)營管理權(quán)出讓給了民營、集體或混合制等各種經(jīng)濟實體，使國有資產(chǎn)脫離了原先的事業(yè)單位管理。

與此同時，各級政府行政部門卻缺乏科學的市場規(guī)制措施，或相應的規(guī)制措施無力，造成國有資產(chǎn)的流失。其流失主要有兩個方面：一是國有資產(chǎn)被轉(zhuǎn)移或挪為它用；二是無償占有使用國有資產(chǎn)。目前民營化模式運作的公共體育場館，合同中大多沒有涉及相應的設備折舊費用。以浙江省寧波市游泳健身中心為例，整個游泳館設備總投資近4 000萬元人民幣，以國家標準的一般折舊期；15年后，相應的設備就不再具有使用價值。而同期與承包商簽訂的合同承包費用則不足2 000萬元，不但無法滿足相應的設備折舊與更新費用，國有資產(chǎn)流失的程度可見一斑。

3 公共體育場館民營化模式下政府規(guī)制的框架性建議

3.1 公共體育場館民營化改革需要科學的政府規(guī)制理念

由于我國目前缺乏比較完整的、適應公共體育場館民營化的規(guī)制大環(huán)境，已有的公用事業(yè)改革理念對公共體育場館民營化運營過程所發(fā)揮的指導作用日益減弱。相應配套政府規(guī)制、政策法規(guī)的缺失，不完整的政府規(guī)制體系與體制缺乏具有實效性的政府規(guī)制措施與行為，歸根到底都是政府規(guī)制理念不夠先進和科學。因此，政府規(guī)制首先應當樹立先進理念與科學引導，使政府行政部門樹立起市場規(guī)制的理念與意識，主動地、有預見性地參與到公共體育場館民營化過程中，及時地解決出現(xiàn)的各種問題，做到規(guī)制未施，理念先行。

3.2 以國情為出發(fā)點，調(diào)節(jié)公共體育場館規(guī)制模式

鼓勵市場公平競爭，平等參與，確保體育消費者在價格合理的前提下得到滿意的服務。優(yōu)先合理配置各種社會資源；確保國家利益不受侵犯，杜絕國有資產(chǎn)流失是公共體育場館政府規(guī)制機構(gòu)的主要職責。具體內(nèi)容包括市場準入機制和市場準出機制、價格控制、安全衛(wèi)生機制以及服務質(zhì)量監(jiān)控體系等。借鑒西方發(fā)達國家公共事業(yè)改革的成功經(jīng)驗，確保政府規(guī)制監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力合理配置成為確保政府監(jiān)管權(quán)力有效實施的關(guān)鍵。這就說明，一定要從本國國情出發(fā)設置監(jiān)管規(guī)制，不能隨意地選擇一種模式，要從本區(qū)域?qū)嶋H情況出發(fā)。不僅需要對如何建立協(xié)調(diào)的政府規(guī)制體系進行深入探索，而且規(guī)制的各個職能如何合理劃分也需要進行深入的探索。

3.3 以合同規(guī)制為主，建立公共體育場館民營化模式

我國的公共體育場館民營化經(jīng)營剛剛起步，與之匹配的政府規(guī)制也尚處于起步階段和摸索過程。在規(guī)制的形式上，要建立進入規(guī)制即將競爭引入合同的談判與簽約過程之中；在訂立合同時，把關(guān)鍵的條件寫入合同條款之中，如定價或者定價原則等；同時也可以把公共體育場館的服務質(zhì)量、大眾服務和安全規(guī)制的要求等寫入合同。作為其經(jīng)營的授予人和監(jiān)督者，政府必須對合同的履行進行嚴格監(jiān)督。

3.4 發(fā)揮社會中介組織的作用，完善社會治理結(jié)構(gòu)

行業(yè)協(xié)會、社會中介組織等進入者通過搜集和了解體育服務信息，從而得出相關(guān)體育服務狀況，深入完善相應的社會治理結(jié)構(gòu)。當下，政府在規(guī)制過程中未能在必要的信息領(lǐng)域與中間組織進行溝通和交流，導致了公共體育場館民營化模式扭曲性管理。但國內(nèi)在這方面也有成功的案例，如寧波市體育局在公共體育場館民營化運營中首次引入了體育服務認證體系，這樣消費者、公共健身場所和相關(guān)管理部門在體育服務認證的公共體育場館民營化中皆得以共同受益。消費者在其民營化運行中得到了滿意的服務質(zhì)量，體育場館民營化不僅能夠更好地滿足顧客的要求，而且可以優(yōu)化配置體育場所資源，提高管理水平，降低運營成本等；相關(guān)管理部門可以提高對體育場所安全和衛(wèi)生等方面的規(guī)制效率，促進其管理職能轉(zhuǎn)換，有助于形成體育場所服務公平競爭的環(huán)境，普及推廣全民健身體育設施，更好地維護體育消費者權(quán)益，也可規(guī)避社會各方面的重復檢查。

4 結(jié)束語

非公經(jīng)濟主體參與投資和管理公共體育場館是具有特性的公共物品。本身一般具有較小需求彈性的公共產(chǎn)品，消費者在市場壟斷的條件下自身消費偏好的表達無法以減少消費來實現(xiàn)。民營化的公共產(chǎn)品在單純依賴市場、缺乏政府規(guī)制的環(huán)境下，無法進行有效規(guī)制。因此，公共體育場館民營化要實施政府規(guī)制，有效的制度是其必須依賴的基礎。政府雖然退出領(lǐng)域，卻依然是公共體育服務產(chǎn)品的最終提供者，政府職能不僅是制定宏觀政策和實施微觀管理，而且也要針對非公市場微觀主體又添加了新的規(guī)制。規(guī)制的目的是要充分利用市場的機理和力量，而不是替代市場，否則，資源配置效率和社會效益就無法提升。政府規(guī)制的終極意義就是要服從社會福利的最大化。因此，高效運作和執(zhí)行有力的制度是公共體育場館民營化必須依賴的基礎。

［1］聶永有，王振坤.公共產(chǎn)品供給民營化背景下的政府規(guī)制研究［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2012（1）：167-172.

［2］史普博.管制與市場［M］.余暉等譯.上海：上海三聯(lián)書店，2008.

［3］馮換兵.政府規(guī)制與民辦高等教育的發(fā)展［J］.江西教育科研，2007（1）：34-35.

［4］焦金雷.公用事業(yè)民營化的政府監(jiān)管［J］.山東師范大學學報（人文社會科學版），2005（5）：140-143.

［5］張寶鈺，張林.公共體育場館民營化的政府規(guī)制［J］.體育科研，2009（6）：29-31.

［6］莊永達，陸亨伯.公共體育場館民營化經(jīng)營管理的幾個瓶頸問題思考［J］.北京體育大學學報，2011（5）：4-7.

責任編輯：劉紅霞

Government Regulation in the Privatization M ode of Public Stadium s and Gymnasium s

CHEN Feifei，LU Hengbo，LIU Zunjia
（College of Sports，Ningbo University，Ningbo 315211，Zhejiang，China）

The separation of ownership andmanagementof public stadiums and gymnasiums，which is based on the privatizationmode，is an advanced attempt in themanagementof public utilities in China.Though ithas gone through years of development，because of lack of the corresponding policies and regulations and government’s supervising mechanisms，the reform of privatization of public stadiums and gymnasiums has encountered a series of problems，such asweakmarket regulation，disorder ofmarket competition and the loss of state assets，which hindered the development of their privatization.The study w ill cover the follow ing research issues：problems caused by lacking of corresponding government regulations in the privatization mode of public stadiums and gymnasiums，contents of government regulations and the frame of measurements of the regulations.

public stadiums and gymnasiums；privatization mode；government regulation

G80-053 文獻標志碼：A 文章編號：1004-0560（2014）04-0019-03

2014-06-20；

2014-07-26

國家教育部人文社會科學研究項目：公共體育場館服務外包風險與控制機制研究（批準號：12YJA630083）；寧波大學學科項目：公共體育場館市場化運營的政策研究（批準號：XKW11D2032）。

陳飛飛（1974—），女，副教授，碩士，主要研究方向為體育社會學。

?體育人文社會學