公共政策執(zhí)行中目標(biāo)群體與執(zhí)行部門的利益博弈分析*——以廣州市垃圾分類新規(guī)為例

張 璐， 譚 剛

（1.北京師范大學(xué) 北京 100875;2.中央民族大學(xué) 北京 100081）

一、引言

政策執(zhí)行與政策制定相比往往面臨更多的困境，［1］而政策問題的關(guān)鍵往往在于政策執(zhí)行的成敗。早在二十世紀(jì)七八十年代，西方學(xué)者就對政策執(zhí)行問題進(jìn)行了不同視角的研究?！暗谝淮邎?zhí)行”理論（亦稱“自上而下途徑”）將明確的政策指令和行政責(zé)任看作公共政策有效執(zhí)行的主要決定因素，“第二代政策執(zhí)行”理論（亦稱“自下而上途徑”）將重點(diǎn)放在基層執(zhí)行者的具體行為、能力與自由裁量權(quán)上，“第三代政策執(zhí)行”理論在彌補(bǔ)“第一代”理論唯上傾向和“第二代”理論唯下傾向的基礎(chǔ)上，對兩者進(jìn)行整合，強(qiáng)調(diào)對決策主體和執(zhí)行主體的行動(dòng)策略、能力與互動(dòng)的研究。然而這樣的研究視角卻忽略了作為公共政策接受者的目標(biāo)群體這一決定政策執(zhí)行成敗的重要因素。

作為直接受到政策影響與制約的目標(biāo)群體，其對公共政策的理解、認(rèn)可與遵從程度是實(shí)現(xiàn)政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵一環(huán)。一般而言，目標(biāo)群體對政策的態(tài)度有兩種形式:一是接受，二是不接受。［2］目標(biāo)群體不接受政策時(shí)，往往會(huì)表現(xiàn)出不作為、規(guī)避或抵制的行為，［3］導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯。而目標(biāo)群體不接受政策往往是因?yàn)槭艿搅藗鹘y(tǒng)思想觀念、行為習(xí)慣、政治社會(huì)化、政策本身合法合理性以及對成本收益的權(quán)衡等因素的影響。［4］因此政策有效執(zhí)行問題的研究中，應(yīng)當(dāng)包括目標(biāo)群體、決策部門、執(zhí)行部門和相關(guān)利益集團(tuán)等多元主體的策略行為以及相互之間的復(fù)雜博弈關(guān)系。

從本質(zhì)上來說，政策執(zhí)行就是相關(guān)主體之間基于利益得失的考慮而進(jìn)行的一種利益博弈過程。［5］而利益在德國學(xué)者沃爾夫看來，是一個(gè)主體對一個(gè)標(biāo)的所存在的“積極關(guān)系”，這個(gè)標(biāo)的是對主體有意義、有價(jià)值的精神或物質(zhì)。［6］目標(biāo)群體和執(zhí)行部門正是基于各自對這種“積極關(guān)系”的量化衡量和決策行為對彼此的影響來采取使各自利益最大化的策略。鑒于此，本文以廣州市垃圾分類新規(guī)的執(zhí)行情況為例，對目標(biāo)群體和執(zhí)行部門進(jìn)行利益博弈分析，探究政策執(zhí)行阻滯成因，并針對國內(nèi)上海、太原、杭州等多市推行類似垃圾分類政策受阻提出建議。

二、廣州垃圾分類新規(guī)執(zhí)行困境

（一）廣州市“實(shí)名制分類垃圾袋計(jì)量收費(fèi)”政策

2012年7月10日起，廣州市借鑒臺(tái)北“垃圾不落地”新政策，正式發(fā)布垃圾分類新規(guī)，在全市范圍內(nèi)選擇若干成熟小區(qū)進(jìn)行“按袋計(jì)量收垃圾費(fèi)”以及“垃圾袋實(shí)名制”試點(diǎn)。該政策經(jīng)過長期醞釀，最終在2012年7月2日，廣州市城管委提出了推行垃圾費(fèi)隨袋征收和垃圾袋實(shí)名制的設(shè)想，計(jì)劃在各區(qū)選兩個(gè)小區(qū)試點(diǎn)，垃圾袋收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每個(gè)0.5元。7月5日，廣州市垃圾分類“按袋計(jì)量收費(fèi)”政策首個(gè)試點(diǎn)在越秀區(qū)東風(fēng)東路萬科金色家園落地，該試點(diǎn)為期一年，旨在為“垃圾費(fèi)隨袋征收”這一舶來政策探索出一條適合廣州的、具有廣州特色的“按袋計(jì)量收費(fèi)”的可行路徑。7月8日，廣州市城管委介紹，廣州市垃圾費(fèi)分為衛(wèi)生清潔費(fèi)和垃圾處理費(fèi)合共15元，現(xiàn)階段不會(huì)重復(fù)收費(fèi);“垃圾按袋計(jì)量”模式并不立即實(shí)行，7月摸底，8月宣傳教育，9、10月份開始試點(diǎn)。7月10日，廣州市正式召開垃圾處理動(dòng)員大會(huì)。對于垃圾分類，廣州市確定了4個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目:“垃圾不落地”的收運(yùn)方式、廚余垃圾“專袋投放”、生活垃圾“按袋計(jì)量收費(fèi)”、餐廚垃圾集中收集處理。

該“實(shí)名制分類垃圾袋計(jì)量收費(fèi)”政策規(guī)定，將以專用垃圾袋作為收費(fèi)的工具，市民丟棄垃圾，必須購買政府制作的、在指定地點(diǎn)發(fā)售的專用垃圾袋盛裝，再交垃圾車收運(yùn)。產(chǎn)生多少垃圾付多少錢，垃圾越少，繳費(fèi)就越少。垃圾實(shí)名制是指專用垃圾袋上將貼有具有防偽標(biāo)志的標(biāo)簽，同時(shí)還將在袋上標(biāo)明對應(yīng)區(qū)、街道、社區(qū)以及房子的編號(hào)代碼，以編號(hào)對應(yīng)每戶家庭。如果發(fā)現(xiàn)有居民沒有做好分類的，執(zhí)法人員可根據(jù)這一編號(hào)追查到投擲垃圾源頭的居民個(gè)人進(jìn)行教育處罰。該政策旨在通過以實(shí)名登記方式以及收費(fèi)方式約束垃圾的產(chǎn)生、促進(jìn)人們對垃圾進(jìn)行科學(xué)分類。然而政策的頒布和實(shí)施均引起爭議。

（二）政策執(zhí)行狀況

垃圾實(shí)名制政策頒布之初，便引發(fā)社會(huì)熱議，很多網(wǎng)友直呼“丟不起垃圾”，認(rèn)為此舉實(shí)為變相加價(jià)。此外，“實(shí)名制”追蹤溯源的辦法也讓許多人心存畏懼，認(rèn)為實(shí)名制會(huì)帶來個(gè)人信息泄露、他人惡意栽贓等侵犯隱私權(quán)的問題。在新規(guī)試點(diǎn)執(zhí)行后，效果并不理想。雖然有部分市民表示認(rèn)可“誰產(chǎn)生垃圾誰付費(fèi)”的模式和“實(shí)名制”監(jiān)督模式，認(rèn)為實(shí)行“垃圾實(shí)名制收費(fèi)”制度后，市民維護(hù)城市環(huán)境的意識(shí)有了明顯增強(qiáng)，但是還有很多人往分類垃圾袋投放垃圾時(shí)未進(jìn)行垃圾分類，隨意混合丟棄垃圾，更有甚者忽視新規(guī)，還是按照原來的習(xí)慣投擲垃圾。相關(guān)執(zhí)行部門也表示，該垃圾分類方法不錯(cuò)，但是執(zhí)行較難，不是每個(gè)公民都會(huì)使用特制垃圾袋并按照分類丟棄垃圾，而且這個(gè)過程涉及到的監(jiān)管成本相當(dāng)大，缺乏配套設(shè)施與政策的支持。相關(guān)部門通過“實(shí)名制”追溯方法，對未進(jìn)行分類的編碼垃圾袋進(jìn)行解碼，找到未進(jìn)行垃圾分類投擲的家庭進(jìn)行教育和引導(dǎo)，但這些過程均需耗費(fèi)大量人力物力財(cái)力，而且缺乏法律依據(jù)，不利于工作的開展?？傊?，試點(diǎn)工作雖有改進(jìn)，但不理想，而且時(shí)間一長，效果不盡如人意。目前為止，廣州垃圾新規(guī)已黯然失色。此外，上海、杭州、太原等市近年也在嘗試推進(jìn)“垃圾袋收費(fèi)制”和“垃圾實(shí)名制”，但是效果均不理想。

三、利益博弈框架下的原因分析

廣州垃圾分類新規(guī)執(zhí)行受阻是政策執(zhí)行主體與目標(biāo)群體之間進(jìn)行利益博弈所做出的策略選擇導(dǎo)致的結(jié)果。雙方基于各自的利益占優(yōu)策略來采取行動(dòng)。該博弈模型滿足以下3個(gè)基本條件:一是政府執(zhí)行部門與目標(biāo)群體都是追求利益最大化的“理性經(jīng)濟(jì)人”;二是雙方存在信息不對稱;三是雙方博弈是“激勵(lì)不相容”的非合作博弈，因此博弈參與者最終選定的策略組合是占優(yōu)策略或稱為納什均衡。對于“實(shí)名制分類垃圾袋計(jì)量收費(fèi)”制度，目標(biāo)群體即試點(diǎn)社區(qū)的居民有兩個(gè)選擇，一是接受執(zhí)行政策，一是不接受政策，表現(xiàn)為不執(zhí)行或者變相執(zhí)行。作為理性經(jīng)濟(jì)人，目標(biāo)群體會(huì)進(jìn)行成本—收益分析。一方面，積極配合政府進(jìn)行垃圾分類，從長遠(yuǎn)看來將有助于解決“垃圾圍城”問題，促進(jìn)本市環(huán)境優(yōu)化，保護(hù)自身身體健康，為人們的生活帶來隱性福利。另一方面，一旦積極配合垃圾分類新規(guī)，市民需對特制垃圾袋額外付費(fèi)，每月將增加十幾元錢的生活成本;此外市民對“垃圾袋實(shí)名制”泄露隱私表示擔(dān)憂，認(rèn)為垃圾袋上編碼的住戶信息會(huì)帶來個(gè)人信息泄露、他人惡意栽贓等侵犯隱私權(quán)的問題。

對于政府相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)來講，基于其自身利益分析的基礎(chǔ)上，將有兩個(gè)策略選擇，一是嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政策指令，一是不執(zhí)行或者變相執(zhí)行。一方面，執(zhí)行機(jī)構(gòu)若嚴(yán)格執(zhí)行政策，將會(huì)做出一定的成績，得到上級(jí)的肯定，同時(shí)帶來市民生活環(huán)境的改善。另一方面，執(zhí)行該政策存在諸多障礙。首先面臨成本問題，要想確保政策的有效貫徹，執(zhí)行機(jī)構(gòu)除了特制垃圾袋發(fā)放與編碼外，更需人力物力財(cái)力來對垃圾投擲進(jìn)行教育、監(jiān)管和獎(jiǎng)懲管理，而上級(jí)并未撥出相應(yīng)的資金進(jìn)行支持。其次垃圾分類的短期生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益并不明顯，加之當(dāng)前政績考核方式與政府換屆造成的短視性，使得不能創(chuàng)造明顯GDP政績的垃圾分類政策不能得到長久的重視與貫徹。執(zhí)行部門與目標(biāo)群體之間任意一對行為組合構(gòu)成了雙方的博弈策略（見表1）。

表1 政策執(zhí)行部門與目標(biāo)群體利益博弈模型

雙方成本收益情況詳見表1。Gp1表示執(zhí)行機(jī)構(gòu)在嚴(yán)格執(zhí)行政策以后得到政績肯定和上級(jí)資助;Gp2表示執(zhí)行機(jī)構(gòu)在未嚴(yán)格執(zhí)行新規(guī)時(shí)節(jié)約的各項(xiàng)人力物力財(cái)力，也可看做收益;Pp1表示政策嚴(yán)格執(zhí)行后公眾生活環(huán)境提升所帶來的福利;Pc1表示目標(biāo)群體接受政策所需繳納的垃圾袋成本;Gc1表示執(zhí)行部門嚴(yán)格執(zhí)行政策時(shí)的執(zhí)行成本，比如購買、設(shè)計(jì)、分發(fā)、回收專用垃圾袋等;Gc2表示目標(biāo)群體不接受政策時(shí)，執(zhí)行部門用于宣傳教育、監(jiān)管和獎(jiǎng)懲等方面的額外成本;Gc3表示執(zhí)行部門未執(zhí)行政策導(dǎo)致的上級(jí)機(jī)關(guān)問責(zé)的懲處;Pc2表示目標(biāo)群體不執(zhí)行政策導(dǎo)致的環(huán)境繼續(xù)惡化而帶來的代價(jià)，包括舒適的生態(tài)環(huán)境和潛在的健康因素等，但是短期內(nèi)該成本不易測量;Pc3表示試點(diǎn)社區(qū)居民未認(rèn)真進(jìn)行垃圾分類后受到的批評教育;P1為短期內(nèi)由于垃圾分類新規(guī)帶來的生活環(huán)境提升的概率;P2為執(zhí)行部門未嚴(yán)格執(zhí)行垃圾分類新規(guī)受到問責(zé)和壓力的概率，0≦ P1，P2 ≦1。

計(jì)算雙方成本—收益情況。假定相關(guān)執(zhí)行部門“嚴(yán)格執(zhí)行”新規(guī)，如果試點(diǎn)社區(qū)居民選擇接受政策，此時(shí)政策將會(huì)得到順利執(zhí)行，執(zhí)行部門的成本—收益情況為Gp1－Gc1，居民在得到良好生活環(huán)境的同時(shí)，只需額外支付專用垃圾袋費(fèi)用，其成本—收益情況為Pp1－Pc1;如果試點(diǎn)社區(qū)居民不接受該政策，執(zhí)行部門則需支付額外的執(zhí)行成本Gc2，其成本—收益情況為Gp1－Gc1－Gc2，而居民也將付出環(huán)境惡化的代價(jià)和被批評教育的代價(jià)Pc2+Pc3。假定相關(guān)執(zhí)行部門未嚴(yán)格執(zhí)行新規(guī)，如果試點(diǎn)社區(qū)居民選擇接受政策，執(zhí)行部門的成本—收益情況為Gp2－Gc3，居民成本—收益情況為Pp1－Pc1;如果試點(diǎn)社區(qū)居民選擇不接受政策，執(zhí)行部門的成本—收益情況為Gp2－Gc3，居民成本—收益情況為Pc2。

由于垃圾分類具有艱巨性、長期性和復(fù)雜性，不僅需要做到垃圾處理前端的有效分類，更重要的是確保垃圾處理后端的分類，需要相關(guān)的垃圾分類的配套處理設(shè)備以及區(qū)域內(nèi)全民的垃圾分類行動(dòng)，因此在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)生活環(huán)境明顯提升的效果，即P1～0，且居民接受批評教育帶來的損失不大，環(huán)境惡化帶來的代價(jià)在短期內(nèi)不易感知，因此理性的試點(diǎn)社區(qū)居民將選擇不接受政策。而此時(shí)如果執(zhí)行部門選擇嚴(yán)格執(zhí)行策略，則需要支付大量的執(zhí)行成本Gc1和額外的監(jiān)督教育激勵(lì)成本Gc2，如果選擇“不嚴(yán)格執(zhí)行”策略，將在節(jié)約成本的同時(shí)，只需承擔(dān)被上級(jí)問責(zé)的壓力成本，而由于該政策處于試點(diǎn)摸索期，成功與否很大程度取決于上級(jí)的資金與政策的支持，而且不能創(chuàng)造快速明顯的GDP政績，因此受到上級(jí)責(zé)成的概率P2～0，Gc3～0。故理性的執(zhí)行部門也會(huì)趨利避害最終選擇不嚴(yán)格執(zhí)行策略。于是最終的納什均衡狀態(tài)就是執(zhí)行部門不嚴(yán)格執(zhí)行新規(guī)，目標(biāo)群體不接受執(zhí)行政策，最后導(dǎo)致廣州垃圾分類新規(guī)有始無終、黯然失色。

四、對策建議

基于以上分析得出，要想打破垃圾分類新規(guī)中目標(biāo)群體與執(zhí)行部門形成的“納什均衡”狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)政策的有效實(shí)施和社會(huì)利益最大化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，最根本的策略是解決觀念的問題，最有效的方法是制度的硬性約束。要想從觀念轉(zhuǎn)化和制度約束層面改變博弈雙方策略，需要增加目標(biāo)群體觀念中的執(zhí)行政策預(yù)期收益Pp1;增加目標(biāo)群體不執(zhí)行政策的成本，即從觀念強(qiáng)化上增加Pc2，從監(jiān)督懲罰上增加Pc3;同時(shí)需要增加上級(jí)部門對執(zhí)行部門的各項(xiàng)支持和重視Gp1;增加上級(jí)部門對執(zhí)行部門執(zhí)行不力時(shí)的問責(zé)懲處力度Gc3。

（一）觀念層面

1.轉(zhuǎn)變公眾垃圾分類觀念，加強(qiáng)雙向溝通，消除“經(jīng)濟(jì)人”的利益短視

目標(biāo)群體選擇“不執(zhí)行”策略的根本原因在于其對自身利益的判斷，即屬于觀念的問題。理性的經(jīng)濟(jì)人往往忽視長遠(yuǎn)利益注重眼前利益，無視隱性收益熱衷顯性收益。垃圾分類的嚴(yán)峻性和重要性沒有得到大眾全面的認(rèn)識(shí)和足夠的重視。因此相關(guān)政府部門、社會(huì)組織和一切環(huán)保主義者應(yīng)加強(qiáng)合作，首先加大力度宣傳普及“垃圾圍城”的嚴(yán)峻性和后果的嚴(yán)重性，讓每位市民認(rèn)識(shí)到“垃圾分類”的重要性和迫切性，從而增加目標(biāo)群體觀念中的執(zhí)行政策預(yù)期收益Pp1;其次要保證宣傳教育的有效性，效仿香港、臺(tái)北和日本，采取行政命令、文化宣傳、經(jīng)濟(jì)約束等多樣化的手段和持久戰(zhàn)術(shù)，來改變?nèi)藗兊膫鹘y(tǒng)垃圾處理觀，進(jìn)而改變社會(huì)習(xí)慣;最后確保公眾理解和接受政策手段，針對廣州“垃圾實(shí)名制”新規(guī)執(zhí)行過程中公眾對實(shí)名垃圾袋泄露個(gè)人信息的擔(dān)憂，相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)給予回應(yīng)，保證技術(shù)的可靠性，解釋清楚編碼的垃圾袋上面不會(huì)透漏居民居住信息和個(gè)人信息。

2.轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，承認(rèn)政府“經(jīng)濟(jì)人”本性，樹立博弈思想，采用適宜的博弈策略

政策制定主體與政策執(zhí)行主體均應(yīng)意識(shí)到，政府是由獨(dú)立個(gè)體組成的，也具有“經(jīng)濟(jì)人理性”，因此政策的制定與執(zhí)行亦是一個(gè)不斷博弈的過程，政策決策主體需防止執(zhí)行部門的個(gè)體理性決策導(dǎo)致的集體非理性結(jié)果，執(zhí)行部門也應(yīng)采取積極的措施防止目標(biāo)群體的個(gè)體理性決策導(dǎo)致的集體非理性。因此政策制定主體與政策執(zhí)行主體應(yīng)樹立“重復(fù)博弈”的思維，意識(shí)到博弈的復(fù)雜性和利益的此消彼長，從而摒棄對抗欺詐的非合作行為，促進(jìn)集體理性局面的形成，實(shí)現(xiàn)公共利益。

（二）制度層面

1.監(jiān)督機(jī)制:加大目標(biāo)群體和執(zhí)行部門拒絕執(zhí)行政策的成本

就目標(biāo)群體而言，在與目標(biāo)群體進(jìn)行充分溝通的基礎(chǔ)上，應(yīng)嚴(yán)格保證“垃圾袋實(shí)名制”的落實(shí)，確保規(guī)避政策者承擔(dān)責(zé)任。有必要出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，明確規(guī)定什么樣的情形構(gòu)成上門教育，什么樣的情形構(gòu)成罰款處置，使得執(zhí)法人員上門追查、教育以及處罰行為界限清晰，合法合理。就執(zhí)行部門而言，上級(jí)部門應(yīng)建立明確的績效問責(zé)制度，定期監(jiān)督徹查政策執(zhí)行情況與執(zhí)行效果，并給與相應(yīng)的反饋和幫助。同時(shí)，也應(yīng)鼓勵(lì)和增強(qiáng)媒體監(jiān)督與曝光，促進(jìn)執(zhí)行部門陽光行政，約束目標(biāo)群體自覺履行。

2.保障與激勵(lì)機(jī)制:上級(jí)給予足夠的人力、財(cái)力、技術(shù)、政策支持和激勵(lì)

垃圾分類新規(guī)的執(zhí)行涉及垃圾袋購置編碼和解碼、垃圾監(jiān)管、獎(jiǎng)懲管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，需要諸多財(cái)力、人力、技術(shù)和政策上的保障與支持。因此上級(jí)部門應(yīng)該對垃圾分類進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和長遠(yuǎn)規(guī)劃，分步驟、抓重點(diǎn)、巧布局，對每項(xiàng)政策的有效實(shí)施與各項(xiàng)政策的銜接提前做好資源配置。此外，對于委托—代理關(guān)系的上級(jí)部門與執(zhí)行部門，上級(jí)部門的有效激勵(lì)手段（如評優(yōu)和獎(jiǎng)勵(lì)）將降低代理人的敗德行為;對于僅僅依靠政策誘導(dǎo)性和強(qiáng)制性而執(zhí)行政策的目標(biāo)群體而言，得當(dāng)?shù)募?lì)手段（如垃圾費(fèi)減免）將提高其自主執(zhí)行政策的積極性。

［1］光喜.公共政策執(zhí)行:目標(biāo)群體的遵從收益與成本視角［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（2）.

［2］謝明.公共政策概論［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2010.297.

［3］杜凌坤.目標(biāo)群體與政策執(zhí)行有效性分析［J］.法制與社會(huì)，2008，（7）.

［4］賀小慧.公共政策有效執(zhí)行的目標(biāo)群體研究［J］.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007，（4）.

［5］丁煌.利益分析:研究政策執(zhí)行問題的基本方法論原則［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（3）.

［6］陳新民.憲法基本權(quán)利之基本理論（上冊）［M］.臺(tái)北:三民書局，1992.134.