城市化加速階段我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式缺陷分析及對(duì)策

蔭海龍+李蕓蕓

內(nèi)容摘要：隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在全國(guó)范圍內(nèi)，特別是大中城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，宅基地流轉(zhuǎn)已成為十分普遍的現(xiàn)象。然而，受我國(guó)制度法規(guī)的約束，宅基地流轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏監(jiān)管，其流轉(zhuǎn)模式亦存在缺陷，嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。本文通過(guò)分析城市化加速階段宅基地流轉(zhuǎn)模式存在的缺陷，進(jìn)一步探尋既符合我國(guó)國(guó)情，又維護(hù)農(nóng)民利益，而且對(duì)盤(pán)活宅基地存量，緩解城市建設(shè)用地緊缺等具有現(xiàn)實(shí)意義的新模式。

關(guān)鍵詞：宅基地流轉(zhuǎn) 城市化 模式 對(duì)策

城市化加速階段我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境分析

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，自新中國(guó)成立初期，國(guó)家基于保護(hù)耕地，發(fā)揮宅基地居住保障功能，以及維護(hù)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，規(guī)整集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部管理等基本考慮而設(shè)立的法律法規(guī)，就將宅基地歸為特定的產(chǎn)權(quán)形式加以嚴(yán)格管制。1982年《憲法》規(guī)定，宅基地屬于集體所有以來(lái)，國(guó)家又相繼出臺(tái)了多項(xiàng)政策進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理。

近幾年，伴隨經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)經(jīng)歷著人口和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)在空間上向城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)村地區(qū)逐漸向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)換的城鎮(zhèn)化過(guò)程。此期間，城市化的加速推動(dòng)用地需求持續(xù)增長(zhǎng)，非農(nóng)建設(shè)占用集體土地的趨勢(shì)難以阻擋，宅基地的居住保障功能已逐漸弱化，其資產(chǎn)性功能正不斷增強(qiáng)。但在管理上，政府仍然高度沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的模式，《土地管理法》第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這使得宅基地使用權(quán)一直以凝固的形態(tài)存在，不能夠?qū)崿F(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)，在實(shí)踐中，對(duì)城市化存在著負(fù)面影響。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

土地資源粗放利用。城市土地已逐步達(dá)到集約節(jié)約利用標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村土地的生產(chǎn)力和負(fù)載能力卻沒(méi)有得到釋放，“空心村”等土地閑置現(xiàn)象普遍存在。

集聚優(yōu)勢(shì)未發(fā)揮，城市不具備充分吸納就業(yè)的能力。我國(guó)城市化發(fā)展過(guò)程中，政府干預(yù)較多，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用并不明顯。國(guó)家對(duì)宅基地自由流轉(zhuǎn)的約束抑制了生產(chǎn)資料的集聚，城鎮(zhèn)對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力低。

勞動(dòng)力的職業(yè)轉(zhuǎn)換大幅度優(yōu)先于空間轉(zhuǎn)化。許多農(nóng)民工雖已進(jìn)城就業(yè)，但戶籍和身份仍舊“困守”在農(nóng)村有限的土地上，“離土不離鄉(xiāng)”、“兩棲人”成為他們生活現(xiàn)狀的真實(shí)寫(xiě)照，城市化則衍生出城市里的“新二元結(jié)構(gòu)”。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)人士指出，事實(shí)上中國(guó)的城市化率被嚴(yán)重高估，目前統(tǒng)計(jì)的6億城鎮(zhèn)人口中至少有2億人并沒(méi)有享受到市民權(quán)利。

顯然，在城市化加速階段，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的單純禁止，已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。如果堅(jiān)持回避宅基地使用權(quán)資產(chǎn)化的問(wèn)題，既束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定，也不利于國(guó)家現(xiàn)代化目標(biāo)的達(dá)成，同時(shí)將引致更多相關(guān)問(wèn)題的產(chǎn)生。本文基于對(duì)現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)模式的缺陷分析，闡明構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)新模式的必要性，并對(duì)新模式及其優(yōu)勢(shì)進(jìn)行描述，力求為政府部門(mén)提供方法借鑒。

我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式分析

（一）我國(guó)宅基地流轉(zhuǎn)模式

受法律制度的影響，我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的宅基地流轉(zhuǎn)模式，只有分散于全國(guó)各地的改革試點(diǎn)。從權(quán)利層面分類，主要有以下兩種模式：

1.權(quán)利轉(zhuǎn)換。20世紀(jì)90年代初，國(guó)家土地管理局為遏制集體建設(shè)用地隱形入市，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，而廣泛推行“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”政策。政策規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)統(tǒng)一先將土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)換為國(guó)家所有，才能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。此種“先征后讓”的宅基地間接入市模式雖密切聯(lián)系法律制度，高度體現(xiàn)政府主導(dǎo)地位，卻忽視了權(quán)利人的合法權(quán)益，背離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律。目前，浙江省寧波市、溫州市，山東省威海市等大部分地區(qū)仍然沿襲著這一模式（王延強(qiáng)等，2008）。

2.權(quán)利保留。主要表現(xiàn)在以下方面：

私下流轉(zhuǎn)?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)于規(guī)定范圍內(nèi)的農(nóng)村住宅轉(zhuǎn)讓是默許的。城市化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展促使大量農(nóng)村勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)，其原有住房往往通過(guò)血緣或地緣關(guān)系，以出租、出售、贈(zèng)與等形式流轉(zhuǎn)給村集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員?！暗仉S房走”，出讓方的宅基地理所當(dāng)然需要跟隨房屋易主。這類流轉(zhuǎn)屬于土地使用權(quán)人主導(dǎo)的宅基地依法自由流轉(zhuǎn)模式，它能夠資產(chǎn)變現(xiàn)且普遍存在，但造成大批農(nóng)村住宅用地閑置，不利于資源的合理利用和有效配置。

宅基地入市。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)為適應(yīng)地方發(fā)展需要，推動(dòng)城市化、工業(yè)化進(jìn)程，進(jìn)一步規(guī)范土地交易市場(chǎng)，形成了更為關(guān)注和維護(hù)宅基地使用權(quán)人利益的流轉(zhuǎn)模式—宅基地入市。一方面，此模式避免政府介入，保證宅基地入市流轉(zhuǎn)的性質(zhì)不變，仍為集體所有，另一方面，土地流轉(zhuǎn)收益由權(quán)利人支配，國(guó)家不再直接參與利益分配，切實(shí)保障了宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益。其最典型的代表地區(qū)是廣東省和重慶市（陳前虎等，2010）。

（二）現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)模式缺陷分析

如前文所述，宅基地入市只在極少數(shù)的省市進(jìn)行了試點(diǎn)改革，目前我國(guó)實(shí)行的仍然是限制性的土地流轉(zhuǎn)制度，無(wú)法滿足城市化加速階段對(duì)土地的需求，存在一定的缺陷。

1.制約農(nóng)民徹底“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，農(nóng)民“市民化”的步伐不斷加快，而宅基地資產(chǎn)化和貨幣化的問(wèn)題也日益凸顯。

城市化是需要資本的，農(nóng)民必須籌措到足夠的資金，以滿足城市生活的衣食住行等各方面需求。但長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)分割及農(nóng)民文化素質(zhì)相對(duì)較低，尋覓資金的能力差、途徑少，市場(chǎng)信息不對(duì)稱的現(xiàn)狀，使其難以融資實(shí)現(xiàn)“城市化”。此時(shí)，住房成為農(nóng)民最為重要和強(qiáng)大的財(cái)產(chǎn)。而在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度環(huán)境下，宅基地使用權(quán)長(zhǎng)期以凝固的形態(tài)存在，農(nóng)民無(wú)法通過(guò)資產(chǎn)變現(xiàn)增加自己的財(cái)產(chǎn)性收入。面對(duì)制度約束，許多進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工辛勞一生，卻將大部分積蓄寄回老家蓋房子，以期回到農(nóng)村安度晚年。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的城市化率為46.59%，其統(tǒng)計(jì)口徑為城市常住人口，即在城市居住六個(gè)月以上的居民，沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍的兼業(yè)農(nóng)戶占13.6%，城市化并不充分。endprint

由以上分析可見(jiàn)，限制宅基地流轉(zhuǎn)在導(dǎo)致農(nóng)村資產(chǎn)缺乏流動(dòng)性、城市資金向農(nóng)村回流的同時(shí)，也造成了農(nóng)民的收益損失，繼而制約農(nóng)民身份的徹底轉(zhuǎn)換和城市化的發(fā)展。

2.阻礙土地資源集約利用。理論上，較之農(nóng)村而言，城市是一種集約節(jié)約利用土地的組織形式，它有著更強(qiáng)的承載力，因此農(nóng)村居民點(diǎn)的用地需求和規(guī)模會(huì)伴隨城市化水平的提高而趨于減少。但在實(shí)際中，一方面，政府對(duì)城市建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)張實(shí)施嚴(yán)格控制，城市土地日益緊缺。另一方面，由于國(guó)家對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制，不少入城農(nóng)民選擇以贈(zèng)與、出售和委托代管等方式將宅基地流轉(zhuǎn)給本村集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員，“一戶多宅”、宅基地閑置等土地浪費(fèi)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。再加上留守農(nóng)民翻修老宅、改善居住環(huán)境的旺盛需求，近年來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)一度出現(xiàn)“農(nóng)村蔓延”的問(wèn)題（金曉月，2006）。數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)建設(shè)用地總量為20.34萬(wàn)平方公里，農(nóng)村建設(shè)用地為16萬(wàn)平方公里，占總量的80%。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的比例失調(diào)正日漸明顯。

在城市化推進(jìn)的過(guò)程中，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)長(zhǎng)期受到約束，致使城市用地短缺和農(nóng)村土地閑置的城鄉(xiāng)用地矛盾不斷激化，這在很大程度上降低了土地資源的配置效率，阻礙了土地資產(chǎn)的流動(dòng)，并對(duì)我國(guó)的城市化率產(chǎn)生了負(fù)面影響。

3.引發(fā)社會(huì)問(wèn)題并損害公共利益。當(dāng)前，我國(guó)仍處于城鄉(xiāng)二元的土地管理體制下，政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷管理與其對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制，導(dǎo)致村集體對(duì)集體土地的所有權(quán)被虛置，宅基地作為用益物權(quán)的效用沒(méi)有體現(xiàn)?！段餀?quán)法》的出臺(tái)也未能改變這一現(xiàn)狀，因其中涉及宅基地問(wèn)題的部分，幾乎沿襲《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行模糊處理。

然而，城市化速度的加快和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，已將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代通過(guò)扭曲要素價(jià)格、阻止要素自由流動(dòng)所形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一臨時(shí)均衡打破，宅基地逐漸增強(qiáng)的資產(chǎn)性功能成為交易的內(nèi)在需求。受到建設(shè)用地比較利益的驅(qū)動(dòng)，農(nóng)民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的愿望，并采取相應(yīng)行動(dòng)，變相買賣宅基地—“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題、宅基地隱形市場(chǎng)、“黑市交易”等現(xiàn)象潛行至今。但上述交易行為絕大部分是違法違規(guī)操作，農(nóng)民私自流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)破壞了法治秩序，不受法律保護(hù)（毛平等，2010）。

在正式制度缺失的情況下，宅基地的流轉(zhuǎn)缺少一個(gè)可供遵從的法則，其自發(fā)性流轉(zhuǎn)形成的合同并不完整，具有很大的不確定性，極易引致交易雙方的福利損失。于賣方而言，宅基地的資產(chǎn)價(jià)值容易被低估；于買方而言，則隨時(shí)面臨賣方撕毀合同的風(fēng)險(xiǎn)。因此，宅基地使用權(quán)資產(chǎn)化的問(wèn)題不可回避，否則，隱形交易所引發(fā)的利益沖突和潛在的社會(huì)福利、效益損失，將延緩城市化進(jìn)程。

我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式改革方案探討

（一）新模式的構(gòu)建

1.新模式內(nèi)涵。允許在城市就業(yè)情況穩(wěn)定的兼業(yè)農(nóng)戶，以依法自愿為前提，將宅基地對(duì)應(yīng)的等面積建設(shè)用地指標(biāo)攜帶至就業(yè)所在地，經(jīng)專業(yè)部門(mén)評(píng)估，以市場(chǎng)價(jià)格將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)卣Ｕ氐膶?shí)體則復(fù)墾為耕地，驗(yàn)收合格之后，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，村集體可將它有償承包給村集體以外的單位或個(gè)人。

對(duì)于兼業(yè)農(nóng)民，他們可以通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓，取得當(dāng)?shù)氐膽艏?、福利待遇和社?huì)保障，充分實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，成為市民。對(duì)于政府部門(mén)，可以通過(guò)購(gòu)買建設(shè)用地指標(biāo)，擴(kuò)展建設(shè)用地，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2.新模式特點(diǎn)。主要表現(xiàn)在以下方面：

限定宅基地流轉(zhuǎn)主體。在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，新模式對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體作出了相應(yīng)的限定。其一，要求使用權(quán)人必須在城市就業(yè)且收入穩(wěn)定；其二，規(guī)定受讓方為地方政府。這在允許宅基地資產(chǎn)化、保障農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)，也緊密銜接了政策法規(guī)，達(dá)到合理有序推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)的目的。

宅基地跨地區(qū)流轉(zhuǎn)。新模式與現(xiàn)有的改革試點(diǎn)不同，它突破了宅基地市域、省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的固有模式，鼓勵(lì)宅基地流轉(zhuǎn)跨地區(qū)接續(xù)，從而促進(jìn)要素的自由流動(dòng)和合理分配，縮小地區(qū)之間的差距，平衡區(qū)域發(fā)展。

兼顧耕地保護(hù)。新模式將流出的宅基地復(fù)墾為耕地，不僅保證耕地?cái)?shù)量總體不變，而且有利于發(fā)生宅基地流轉(zhuǎn)的村落實(shí)現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)。

（二）新模式的優(yōu)勢(shì)

1.釋放城郊生產(chǎn)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。城市的迅速擴(kuò)張讓周邊地區(qū)的社會(huì)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，土地的價(jià)值也大幅攀升，城市的輻射效應(yīng)正日益彰顯。為順應(yīng)城市化這個(gè)全球性的歷史進(jìn)程，建立一個(gè)宅基地使用權(quán)對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)流轉(zhuǎn)的機(jī)制，有其必要性。首先，可通過(guò)市場(chǎng)對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整和配置，在保證農(nóng)用地總量不變的情況下，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市近郊土地的生產(chǎn)力，輔助工業(yè)化和城市現(xiàn)代化的發(fā)展；其次，城郊地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部能夠利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門(mén)吸收剩余勞動(dòng)力，促進(jìn)現(xiàn)代化工業(yè)部門(mén)的擴(kuò)張，進(jìn)而帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

2.優(yōu)化資源配置，平衡區(qū)域發(fā)展。目前，為了抑制大城市的經(jīng)濟(jì)集聚，縮小區(qū)域間發(fā)展的規(guī)模差距，國(guó)家在建設(shè)用地指標(biāo)分配上片面追求東西部均衡，而忽視了集聚與平衡的本質(zhì)聯(lián)系，致使地區(qū)之間發(fā)展水平和人均收入差距持續(xù)擴(kuò)大。事實(shí)上，中西部地區(qū)沒(méi)有優(yōu)越的地理位置，招商引資困難，建設(shè)用地指標(biāo)較之東部沿海地區(qū)富余。加之政府的漁利行為，在城市化過(guò)程中極易出現(xiàn)非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)速度小于城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)速度，即人均建成區(qū)面積不降反升的土地浪費(fèi)現(xiàn)象。

世界銀行曾經(jīng)比較各個(gè)國(guó)家在區(qū)域平衡發(fā)展政策上的得失，發(fā)現(xiàn)世界上可以找到的實(shí)現(xiàn)了區(qū)域平衡發(fā)展的國(guó)家，都是允許勞動(dòng)力自由流動(dòng)的國(guó)家（沙安文等，2006）。由此觀之，區(qū)域平衡發(fā)展的前提條件是勞動(dòng)力自由流動(dòng)。取消對(duì)農(nóng)民跨地區(qū)“城市化”的限制，支持其攜帶建設(shè)用地指標(biāo)自由流動(dòng)，意味著讓市場(chǎng)機(jī)制代替計(jì)劃手段在土地資源配置中發(fā)揮作用，促使土地資源向經(jīng)濟(jì)效益更高的區(qū)域和部門(mén)轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，減少區(qū)域間的人均收入差距，達(dá)到平衡發(fā)展的目標(biāo)。具體而言，其一，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的用地緊張狀況得到緩解，土地利用效率有所提高；其二，避免內(nèi)地欠發(fā)達(dá)地區(qū)呈現(xiàn)“攤大餅”式外延增長(zhǎng)的城市化趨勢(shì)，遏制了土地浪費(fèi)和環(huán)境污染行為。與此同時(shí)，農(nóng)民可以自由選擇就業(yè)機(jī)會(huì)更多、收入更高的地區(qū)“市民化”，有效防止地區(qū)間人均收入差距的繼續(xù)擴(kuò)大。endprint

3.維護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，追求公共利益。允許宅基地使用權(quán)落實(shí)至農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)，對(duì)維護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)益，追求社會(huì)公共利益，有著積極的作用。

長(zhǎng)期以來(lái)，集體土地所有權(quán)的高度弱化和國(guó)家征地制度對(duì)集體土地所有權(quán)產(chǎn)生的超出法律范圍的限制，忽略了農(nóng)民的利益訴求，較大程度地干擾了他們的權(quán)力行使。將宅基地使用權(quán)從宅基地所含的權(quán)利束中分離出來(lái)，對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)由農(nóng)民攜帶至就業(yè)地與政府交易的構(gòu)想，不僅一改農(nóng)民在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過(guò)程中因獲得征地補(bǔ)償費(fèi)過(guò)少、社會(huì)保障缺失而貧困化的現(xiàn)狀，使土地流轉(zhuǎn)逐漸回歸市場(chǎng)主導(dǎo)的軌道，而且確保農(nóng)民在土地交易中擁有合法地位和利益，保證農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不受損害。

當(dāng)農(nóng)村勞動(dòng)力可跨地區(qū)自由流動(dòng)，宅基地發(fā)揮其資產(chǎn)性功能，幫助農(nóng)民徹底市民化時(shí)，我們離“公共利益”這一目標(biāo)又近了一步。地區(qū)之間，由于農(nóng)村勞動(dòng)人口向大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集聚，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口規(guī)模不斷縮小，因此國(guó)家更容易對(duì)人口流出地區(qū)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移，為其提供公共服務(wù)，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而促進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)的公共資源均等化。城鄉(xiāng)之間，城市政府部門(mén)可把從農(nóng)民處購(gòu)得的建設(shè)用地指標(biāo)所產(chǎn)生的土地增值收益，作為新增社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，保障取得城市戶籍農(nóng)民工的社會(huì)福利，農(nóng)民流出村落則能以宅基地復(fù)墾所增加的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，提高人均收入，改善村民生活水平。

4.實(shí)現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)，保障糧食安全。人口的急劇膨脹使得大量的勞動(dòng)力滯留在本就稀缺的土地上，科學(xué)技術(shù)的革新和化肥、農(nóng)藥的使用將“馬爾薩斯的幽靈”擋在門(mén)外，卻擋不住土地向被無(wú)限細(xì)分的狀態(tài)演變。城市化進(jìn)程的加快與氣候變化和環(huán)境污染所引發(fā)的土地退化、土地沙化現(xiàn)象一同加劇了土地的細(xì)碎化局面。我國(guó)現(xiàn)在的土地利用呈現(xiàn)出分散經(jīng)營(yíng)，欠缺規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，土地邊際產(chǎn)出率低的狀態(tài)。而土地的低效利用致使農(nóng)民的種糧收益持續(xù)走低。為了規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，許多農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，做起了兼業(yè)農(nóng)戶。這便導(dǎo)致專職農(nóng)業(yè)勞動(dòng)資源數(shù)量和質(zhì)量的大幅減少。加之農(nóng)業(yè)投入不足，在現(xiàn)行的土地制度和政策下，國(guó)家的糧食安全受到一定的威脅。

從表面上看，允許農(nóng)村勞動(dòng)力攜帶建設(shè)用地指標(biāo)自由流動(dòng)，會(huì)使生產(chǎn)要素更多地向城市集中，農(nóng)地活勞動(dòng)和物化勞動(dòng)投入不足的問(wèn)題越發(fā)顯著，糧食安全問(wèn)題岌岌可危。但是從實(shí)際來(lái)看，二者并不矛盾。勞動(dòng)力遷移所引致的宅基地復(fù)墾和農(nóng)業(yè)人口的減少，抑制了農(nóng)地的細(xì)碎化，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，繼而保障了國(guó)家的糧食安全。

一個(gè)區(qū)域糧食產(chǎn)量的影響因素主要包括：勞動(dòng)力數(shù)量、土地?cái)?shù)量、勞動(dòng)生產(chǎn)率和產(chǎn)品交易價(jià)格。依據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)人口基數(shù)龐大的基本國(guó)情，勞動(dòng)力數(shù)量并非決定糧食產(chǎn)量的主要變量。至于土地，在農(nóng)戶自由流出以后，其數(shù)量將會(huì)明顯增加。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要素的自由流動(dòng)將進(jìn)一步推進(jìn)城市化，人口也將隨之向城市集聚。城市中，人口的高密度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求土地被集約節(jié)約利用，比之農(nóng)村的宅基地，城市建筑的容積率更高，占地更少。而我國(guó)農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，由于農(nóng)村勞動(dòng)力剩余，一直處于比較低的水平而停滯不前。當(dāng)農(nóng)戶遷出，務(wù)農(nóng)人口減少之后，就會(huì)形成提高生產(chǎn)率的需求和接受高新技術(shù)的動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)，確保國(guó)家糧食安全。另外，農(nóng)業(yè)人口比重的降低和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高促使城市化水平不斷提升，農(nóng)村組織生產(chǎn)方式和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化調(diào)整。最終，“農(nóng)民”便不再是一個(gè)身份，而是一種職業(yè)，生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品必須要有盈利才會(huì)有人去從事。這時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格自然會(huì)提高。

推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的政策建議

我國(guó)現(xiàn)有的宅基地流轉(zhuǎn)模式由來(lái)已久，其解決不能夠一蹴而就，而應(yīng)在綜合考察新形勢(shì)的基礎(chǔ)上，深入探討，循序漸進(jìn)。從現(xiàn)階段的實(shí)際情況出發(fā)，本文提出如下建議：

（一）完善法律體系

《物權(quán)法》頒布實(shí)施后，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)被正式確認(rèn)，但宅基地流轉(zhuǎn)仍舊缺乏可供依據(jù)的剛性法律，給相關(guān)立法工作預(yù)留了空間。為促進(jìn)宅基地合理流轉(zhuǎn)，有效配置土地資源，提高土地利用效率，規(guī)范建立農(nóng)村土地市場(chǎng)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)積極探索并完善法律體系，明晰宅基地流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定（章合云等，2008）。

（二）保障農(nóng)民權(quán)益

農(nóng)民作為宅基地的使用者和社會(huì)弱勢(shì)群體，理應(yīng)參與宅基地流轉(zhuǎn)利益分配，并獲得地上附著物的相應(yīng)補(bǔ)償。同時(shí)，地方政府和村集體需要充分尊重農(nóng)民意愿，對(duì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地行為和流轉(zhuǎn)后的收益支配，采取自愿的原則，達(dá)到切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益的目的。

（三）杜絕宅基地隱形交易

受經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，部分村集體和農(nóng)戶自主為宅基地定價(jià)出售，違法違規(guī)地進(jìn)行隱形交易，致使大批資產(chǎn)不被法律保護(hù)。對(duì)此，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該強(qiáng)化宅基地管理的責(zé)任機(jī)制，制定宅基地違法流轉(zhuǎn)的處罰條例，從而杜絕宅基地隱形交易，防止集體財(cái)產(chǎn)的流失和不良風(fēng)氣的形成（胡志光等，2009）。

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