中國(guó)逆城鎮(zhèn)化危機(jī)研究

蔡之兵 周儉初

一、逆城鎮(zhèn)化危機(jī)出現(xiàn)的背景

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是我國(guó)縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)民享受現(xiàn)代文明的重大舉措。〔1〕近些年來(lái)，黨和國(guó)家以城鄉(xiāng)發(fā)展為綱，不斷出臺(tái)一系列重要文件推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，從2004年到2014年，中共中央連續(xù)11年以中央1號(hào)文件形式對(duì)城鄉(xiāng)相關(guān)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行部署。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)村和城市之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系逐漸加強(qiáng)，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)也越加頻繁，農(nóng)村勞動(dòng)力要素更是大量向城市轉(zhuǎn)移。到2012年，按常住人口計(jì)算，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到52.6%①數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年中國(guó)統(tǒng)計(jì)公報(bào)。，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略取得了巨大成就。

與此同時(shí)，通過(guò)分析我國(guó)目前人口結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)以及其中蘊(yùn)含的信息 (見(jiàn)表1)，我們認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的同時(shí)，一個(gè)逆城鎮(zhèn)化危機(jī)也已經(jīng)悄然臨近。

我國(guó)目前的52%的城鎮(zhèn)化率是按照常住人口計(jì)算的。如果按照戶籍人口計(jì)算，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率實(shí)際上只有35%。農(nóng)村戶籍人口數(shù)量占全部13.5億人口的65%，即，農(nóng)村人口約為8.8億人。而在這8.8億農(nóng)村人口當(dāng)中，處于15—60歲之間的勞動(dòng)力數(shù)量只有6.2億人，其中又有大約一半是女性勞動(dòng)力。也就是說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村目前的有效勞動(dòng)力只有3.1億人左右。在這3.1億人當(dāng)中，有5000萬(wàn)到6000萬(wàn)人是不會(huì)進(jìn)城的，這批人能夠在農(nóng)村通過(guò)從事農(nóng)業(yè)、餐飲、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)謀生?！?〕因此，目前農(nóng)村可以向城市轉(zhuǎn)移的有效勞動(dòng)力數(shù)量只有2.4—2.5億人左右，而2012年我國(guó)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量已經(jīng)達(dá)到2.4億人。照此推算，未來(lái)應(yīng)該不會(huì)再有大批新的農(nóng)民工進(jìn)城了。這2.4億流動(dòng)人口的流動(dòng)方向已經(jīng)成為逆城鎮(zhèn)化危機(jī)是否會(huì)大規(guī)模爆發(fā)的決定因素。至此，本文驚訝的發(fā)現(xiàn)，我國(guó)已經(jīng)到了逆城鎮(zhèn)化危機(jī)出現(xiàn)的邊緣。如果目前主要以農(nóng)民工形式出現(xiàn)的2.4億流動(dòng)人口因?yàn)楦鞣N各樣的原因選擇回到農(nóng)村，那么，逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象即將出現(xiàn)。而根據(jù)目前各地出現(xiàn)的“民工荒”①來(lái)自深圳開(kāi)發(fā)研究院2013年報(bào)告《農(nóng)民工早退:理論、實(shí)證與政策》。和小城鎮(zhèn)熱②來(lái)自發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心今年6月份發(fā)布的一份調(diào)查顯示，12個(gè)省的156個(gè)地級(jí)以上城市中提出新城新區(qū)建設(shè)的有145個(gè)，占92.9%。12個(gè)省會(huì)城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū)。在144個(gè)地級(jí)城市中，有133個(gè)地級(jí)城市提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，共規(guī)劃建設(shè)了200個(gè)新城新區(qū)。另161個(gè)縣級(jí)城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè)，占41.6%。等現(xiàn)象，流動(dòng)人口回流農(nóng)村的跡象已經(jīng)開(kāi)始逐漸顯現(xiàn)。

表1 我國(guó)目前人口結(jié)構(gòu) (單位:人)②

有鑒于此，本文對(duì)目前造成我國(guó)逆城鎮(zhèn)化危機(jī)的直接原因和深層次原因進(jìn)行分析，并將根據(jù)研究結(jié)論提出統(tǒng)籌性、長(zhǎng)期性、全面性的建議。

二、逆城鎮(zhèn)化危機(jī)出現(xiàn)的直接原因

逆城鎮(zhèn)化危機(jī)出現(xiàn)的直接原因在于大城市的推力和小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村的拉力。大城市日益提高的落戶難度和生活成本逐步將外來(lái)人口推出城外，而發(fā)展日益良好的小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村則將越來(lái)越多的外出人口拉回。如果不采取有力措施予以解決，這兩種力的合力最終將導(dǎo)致逆城鎮(zhèn)化危機(jī)出現(xiàn)。

1.大城市落戶與生存難度加大

大城市落戶難度加大和生活成本提高，是導(dǎo)致目前逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象出現(xiàn)的直接原因之一。外來(lái)人口之所以選擇在大城市生活，主要出自兩個(gè)目的:大城市相對(duì)較高的工資收入和特大城市戶口所附帶的如教育資源等其余利益?！?〕然而，一方面，隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的進(jìn)行，我國(guó)的特大城市如北上廣深，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，工作機(jī)會(huì)相對(duì)較多，工資相對(duì)較高，因此，越來(lái)越多的外來(lái)人口不斷涌入這些城市，這些城市的規(guī)模逐漸變得越來(lái)越大。以北京與上海為例，2012年，北京的常住人口已經(jīng)達(dá)到2069萬(wàn)人，上海的常住人口也已經(jīng)超過(guò)2300萬(wàn)人。③北京和上海常住人口數(shù)量來(lái)自北京和上海2013年統(tǒng)計(jì)公報(bào)。越來(lái)越龐大的人口規(guī)模對(duì)特大城市的運(yùn)行管理帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，生活空間擁堵、公共資源稀缺、公共治理難度加大等問(wèn)題已經(jīng)成為這些城市難以解決的問(wèn)題。〔4〕在這種背景下，2013年中央召開(kāi)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，明確了各類城市的城鎮(zhèn)化路徑，其中明確指出，要嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。隨之，北上廣深等城市紛紛對(duì)外來(lái)人口落戶政策進(jìn)行調(diào)整，外來(lái)人口想獲得大城市的戶口變得更加困難。而另一方面，大城市的生活成本，尤其是住房租金，年年上漲，以北京為例，北京的租房?jī)r(jià)格自2010年以來(lái)已經(jīng)連續(xù)55個(gè)月上漲。④數(shù)據(jù)來(lái)源于北京市統(tǒng)計(jì)局2013年10月發(fā)布的報(bào)告:北京住房租金自2009年3月到2013年9月已經(jīng)連續(xù)55個(gè)月上漲。大城市的生活成本逐漸提高，在大城市落戶的難度越來(lái)越大，使得很多外來(lái)人口逐漸開(kāi)始從大城市流出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，北京市暫住人口比2011年已經(jīng)減少41.6萬(wàn)人。

2.小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，成為勞動(dòng)力在大城市和農(nóng)村之間進(jìn)行流動(dòng)的中轉(zhuǎn)站

大城市逐漸提高難度的落戶政策使得越來(lái)越多的外來(lái)人口選擇從大城市流出，而越來(lái)越多的小城鎮(zhèn)，尤其是小縣城的迅速發(fā)展更是加劇了這種流出?！?〕小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民的吸引力不在于其落戶政策的優(yōu)勢(shì)。固然，在小城鎮(zhèn)落戶的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大城市，但是，小城鎮(zhèn)戶口，包括小縣城戶口，所附帶的利益無(wú)論如何也難以和大城市戶口所附帶的利益相比，因此，小城鎮(zhèn)戶口對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸引力并不是很大。小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民的吸引力在于其空間特性。一方面，由于我國(guó)小縣城數(shù)目眾多，而且在地理空間上離農(nóng)村相對(duì)較近;另一方面，在市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村戶口所附帶土地的現(xiàn)有價(jià)值和未來(lái)可能增值的利益對(duì)于農(nóng)民而言，已經(jīng)是一筆可觀的財(cái)產(chǎn)，因而，在農(nóng)村生活，在離家不遠(yuǎn)的縣城務(wù)工，可能是一種更符合農(nóng)民最大利益的選擇。因此，小城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展加快了外來(lái)人口從大城市的流出速度，吸引了越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力。但是，由于小城鎮(zhèn)戶口的低吸引力難以使農(nóng)村戶口的勞動(dòng)力放棄農(nóng)村戶口成為真正的市民，所以，小城鎮(zhèn)的發(fā)展實(shí)際上成為了將農(nóng)村人口從大城市運(yùn)回農(nóng)村的一個(gè)中轉(zhuǎn)站，小城鎮(zhèn)發(fā)展的速度越快，發(fā)展水平越高，從大城市流出的勞動(dòng)力就越多，逆城鎮(zhèn)化的速度也就會(huì)越快。

3.新農(nóng)村建設(shè)的快速推進(jìn)

另外一個(gè)導(dǎo)致當(dāng)前逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象出現(xiàn)的原因在于農(nóng)村的飛速發(fā)展。在大城市的生活成本逐漸增高的同時(shí)，農(nóng)民在大城市的工資并沒(méi)有隨之增長(zhǎng)，而與此同時(shí)，國(guó)家逐漸加大了對(duì)三農(nóng)的投資力度?！?〕從2004年到2014年，中共中央連續(xù)11年將1號(hào)文件聚焦于三農(nóng)問(wèn)題，中央財(cái)政支持三農(nóng)的投入從2004年的2626億元增加到2013年的將近14000億元，年均增長(zhǎng)達(dá)到21%。①數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒和2013年中國(guó)統(tǒng)計(jì)公報(bào)。在政府的政策扶持下，農(nóng)村的面貌大為改觀，農(nóng)民的收入也逐漸增高。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年城鎮(zhèn)居民的可支配收入為21986元，農(nóng)村居民的人均純收入為7917元②數(shù)據(jù)來(lái)源于2013年中國(guó)統(tǒng)計(jì)公報(bào)。，城鄉(xiāng)居民收入比為2.78，是最近10余年的最低值，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步縮小。在大城市生活成本逐漸提高的同時(shí)，國(guó)家對(duì)三農(nóng)的大力度投入使得農(nóng)村的吸引力逐漸提高，在這種背景下，越來(lái)越多的人選擇離開(kāi)城市回到農(nóng)村生活，也就理所當(dāng)然了。

三、逆城鎮(zhèn)化危機(jī)出現(xiàn)的深層次原因

上述分析的大城市推力和小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村的拉力，只是表面上導(dǎo)致逆城鎮(zhèn)化危機(jī)出現(xiàn)的直接原因。實(shí)際上，逆城鎮(zhèn)化危機(jī)的出現(xiàn)的深層次原因在于我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的缺陷，這些缺陷主要包括城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略意圖出現(xiàn)偏差和城鄉(xiāng)發(fā)展思路搖擺不定。

1.城鎮(zhèn)化意圖出現(xiàn)偏差，城鎮(zhèn)化取得的成果難以保障

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的根本目的在于讓多數(shù)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，讓農(nóng)民也能夠享受城市生活所代表的現(xiàn)代文明?！?〕這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程要求城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力足夠強(qiáng)、城市生活資源足夠多，城市文明容量足夠大，只有這樣，城市才具備足夠的能力反哺農(nóng)村，才能真正的將農(nóng)民轉(zhuǎn)為真正的市民。城鎮(zhèn)化速度越快，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的實(shí)力要求也就越高。

然而，在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然已經(jīng)取得較大成績(jī)，但是，這種成績(jī)更多的是體現(xiàn)在為數(shù)不多的幾個(gè)大都市的發(fā)展，而不是整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)際上，如果從整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)總量和城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面衡量，我國(guó)的城市經(jīng)濟(jì)的實(shí)力并不足以以現(xiàn)有城鎮(zhèn)化速度容納規(guī)模龐大的農(nóng)村居民。因此，我國(guó)目前城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)速度與城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平是不相符合的。

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)應(yīng)該是通過(guò)資源在城鄉(xiāng)間的重新配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村生活方式的現(xiàn)代化，讓農(nóng)民享受現(xiàn)代文明。然而，在我國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，存在明顯的因果倒置現(xiàn)象，即，相當(dāng)多的地方政府僅僅將城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略簡(jiǎn)單視作拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段。固然，農(nóng)民大規(guī)模轉(zhuǎn)化為市民的過(guò)程會(huì)拉動(dòng)內(nèi)需，帶來(lái)大量的投資，從而促使和保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?〕但是，城鎮(zhèn)化的中心畢竟是人，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只是滿足人的需要的手段。在當(dāng)前城市經(jīng)濟(jì)尚不足以帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，城市容量尚不足以吸收規(guī)模巨大的農(nóng)村勞動(dòng)力的前提下，只是為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而大規(guī)模的推動(dòng)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這種不以人為中心的城鎮(zhèn)化是脆弱的、虛假的、難以持續(xù)的，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城市化率間存在的巨大差距就是最好的明證。這也是導(dǎo)致逆城鎮(zhèn)化危機(jī)出現(xiàn)的根本原因。

2.城鄉(xiāng)發(fā)展思路搖擺不定導(dǎo)致城鎮(zhèn)鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)的形成

將城市化戰(zhàn)略等同于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略效果逐漸降低的重要原因。然而究其根本，逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的出現(xiàn)實(shí)際上是我國(guó)幾十年來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展思路搖擺不定的表現(xiàn)和后果。在我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，先后出現(xiàn)了城市化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新型城鎮(zhèn)化等四種不同的思路。表面上看，這些思路極為相似，實(shí)際上，這些發(fā)展思路不僅存在本質(zhì)上的區(qū)別，發(fā)展方式和實(shí)際后果也是大相徑庭。城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略指的是在城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)該將小城鎮(zhèn)作為吸納農(nóng)村人口的主陣地;而城市化戰(zhàn)略則更偏向于將大城市作為吸納農(nóng)村人口的主陣地。也有學(xué)者提出了應(yīng)該全面發(fā)展大城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展思路?！?〕因此，在城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中究竟是應(yīng)該著重發(fā)展大城市還是發(fā)展小城鎮(zhèn)，一直是我國(guó)學(xué)界和政界爭(zhēng)論不休的兩種重要思路。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國(guó)政界和學(xué)界又形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思路。但是，究竟應(yīng)該如何統(tǒng)籌發(fā)展尚沒(méi)有清晰的思路和布局。

實(shí)際上，在過(guò)去三十余年的時(shí)間里，我國(guó)并沒(méi)有找到或者真正確定一種城鄉(xiāng)發(fā)展思路，而是不斷隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題采取不同的城鄉(xiāng)發(fā)展思路。當(dāng)大城市發(fā)展欣欣向榮時(shí)，我們就更多的注重大城市發(fā)展;當(dāng)大城市因?yàn)槭艿酵饨缫蛩?，如金融危機(jī)或者房?jī)r(jià)飛速上漲的沖擊而陷入經(jīng)濟(jì)發(fā)展低谷時(shí)，小城鎮(zhèn)的穩(wěn)定和低成本便吸引了更多的目光。因此，我國(guó)在幾十年的過(guò)程中，屢屢出現(xiàn)當(dāng)大城市處于發(fā)展高點(diǎn)時(shí)，小城鎮(zhèn)卻處于低谷;當(dāng)大城市處于發(fā)展低谷時(shí)，小城鎮(zhèn)卻處于發(fā)展高點(diǎn)的矛盾現(xiàn)象。在某種程度上可以說(shuō)，我國(guó)不是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而是城市城鎮(zhèn)農(nóng)村三元結(jié)構(gòu) (簡(jiǎn)稱城鎮(zhèn)鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu))。①如果嚴(yán)格按照戶籍區(qū)分，由于目前我國(guó)只存在城市和農(nóng)村兩種不同類型的戶口，所以理論上應(yīng)該只存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。但是，小城鎮(zhèn)的獨(dú)特性質(zhì)使得它成為我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之外的第三元。本文中的小城鎮(zhèn)并不是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的城鎮(zhèn)，而是指中國(guó)絕大部分縣級(jí)市那樣類型的城鎮(zhèn)。這些小城鎮(zhèn)與大城市相比，生活成本更低，離家更近;與農(nóng)村相比，能提供“二產(chǎn)”、“三產(chǎn)”的職位，能提供一定程度的現(xiàn)代城市文明。但是與大城市相比，小城鎮(zhèn)所提供的基礎(chǔ)設(shè)施水平、公共資源如醫(yī)療教育水平和就業(yè)工資水平與大城市差距較大，居住條件也難以與農(nóng)民在農(nóng)村建的小樓房媲美。因此，小城鎮(zhèn)具備與大城市和農(nóng)村不同的結(jié)構(gòu)特征，在研究城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略時(shí)必須予以考慮。所以，本文提出我國(guó)目前并不是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)。搖擺不定的城鄉(xiāng)發(fā)展思路使得小城鎮(zhèn)成為我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的第三元，而小城鎮(zhèn)的獨(dú)特性質(zhì)和表現(xiàn)反過(guò)來(lái)又加大了確定城鄉(xiāng)發(fā)展思路的難度。

四、避免逆城鎮(zhèn)化危機(jī)的建議

逆城鎮(zhèn)化危機(jī)不僅是我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要阻礙，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展，乃至現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，同樣危害巨大。本文認(rèn)為，必須從以下幾個(gè)方面采取措施，避免逆城鎮(zhèn)化危機(jī)。

1.盡快明確城鄉(xiāng)發(fā)展思路，提高城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略效果

在長(zhǎng)時(shí)間的城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐過(guò)程中，我國(guó)先后提出的和城鄉(xiāng)發(fā)展有關(guān)的思路，包括城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化等思路，并沒(méi)有緊緊圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展這個(gè)核心，或者說(shuō)，這些思路都是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的變化、新問(wèn)題的出現(xiàn)而隨之出現(xiàn)的，不同的思路針對(duì)的是不同的問(wèn)題。如新農(nóng)村建設(shè)主要針對(duì)的是“三農(nóng)”問(wèn)題里面的農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主要是解決“三農(nóng)”問(wèn)題里面的農(nóng)業(yè)問(wèn)題，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略更多的是偏向小城鎮(zhèn)發(fā)展，城市化主要偏向大城市發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌強(qiáng)調(diào)整體發(fā)展，而最新的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略則更多的是關(guān)注城市和城鎮(zhèn)間的區(qū)別。由于缺乏一個(gè)明確的城鄉(xiāng)發(fā)展思路，我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略很難發(fā)揮最大的作用，實(shí)施的效果也就不盡如人意了。為了避免城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施效果下降所帶來(lái)的逆城鎮(zhèn)化后果，必須盡快明確我國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展思路，將所有相關(guān)問(wèn)題的發(fā)展思路進(jìn)行統(tǒng)籌布局，形成合力，最大程度保障城鎮(zhèn)化的實(shí)施效果。

2.堅(jiān)持以人為核心的城鎮(zhèn)化，而不是以GDP為核心的城鎮(zhèn)化

在我國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，尤其是城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市空間對(duì)農(nóng)村空間的擴(kuò)張速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于農(nóng)村居民轉(zhuǎn)向城市居民的速度。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村和城市土地要素的價(jià)格差距使得農(nóng)村土地要素具備較大的升值空間，相對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力要素，能夠直接帶來(lái)更多財(cái)富和間接帶來(lái)未來(lái)發(fā)展空間的農(nóng)村土地要素更被城市所看重。這直接導(dǎo)致了我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略長(zhǎng)期偏離人這個(gè)核心，而淪為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具。不可否認(rèn)，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對(duì)釋放消費(fèi)潛力，產(chǎn)生投資動(dòng)力，從而保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要的意義，但是，究其根本，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略始終應(yīng)該以人為核心，應(yīng)該將重點(diǎn)放在農(nóng)民市民化而不是農(nóng)村土地城市化上，最大程度消除常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距。只有始終堅(jiān)持以人為核心推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，將具備成為市民條件的農(nóng)民完完全全的轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，才能夠從根本上消除逆城?zhèn)化現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.堅(jiān)持發(fā)展大城市，增加大城市數(shù)量和提高大城市規(guī)劃管理能力。

城鎮(zhèn)鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)的存在使得城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略難以進(jìn)行。對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力而言，小城鎮(zhèn)與大城市相比目前在就業(yè)吸引力方面的差距已經(jīng)不大，小城鎮(zhèn)靠近農(nóng)村的特點(diǎn)使得農(nóng)村勞動(dòng)力日漸傾向于選擇生活在農(nóng)村，就業(yè)在小城鎮(zhèn)的生活模式。針對(duì)這種局面，可以考慮采取以下兩條思路轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu):第一條思路是繼續(xù)以大城市為中心，大力發(fā)展常住人口過(guò)千萬(wàn)的大城市，增加大城市數(shù)量，在保持大城市對(duì)農(nóng)村人口吸引力的同時(shí)，提高城市容納農(nóng)村居民的能力。第二條思路是堅(jiān)持發(fā)展小城鎮(zhèn)。首先，小城鎮(zhèn)應(yīng)該堅(jiān)持發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過(guò)發(fā)展能夠提供具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性的就業(yè)職位的產(chǎn)業(yè)來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化，而不是象目前大多數(shù)地方那樣主要依靠房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化;其次，小城鎮(zhèn)必須努力完善和提高小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源水平，如教育水平、醫(yī)療水平、交通水平、生活環(huán)境等，進(jìn)一步提高自身吸引力。

對(duì)于我國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略而言，與目前我國(guó)政府和學(xué)界普遍認(rèn)同第二種思路的意見(jiàn)不同，本文認(rèn)為，第一種堅(jiān)持發(fā)展大城市的思路實(shí)際上是比較符合中國(guó)實(shí)際國(guó)情的，而第二種思路是難以實(shí)現(xiàn)的。這是由以下兩點(diǎn)原因決定的:

首先，小城鎮(zhèn)是否能夠成為吸納農(nóng)村居民的最終目的地，實(shí)際上是以大城市不發(fā)展為前提的。只要大城市保持發(fā)展，即使是緩慢發(fā)展，小城鎮(zhèn)就不可能成為吸納農(nóng)村居民的最終目的地。因?yàn)?，與大城市相比，小城鎮(zhèn)即使在居住環(huán)境等其余方面擁有再多的優(yōu)勢(shì)，也無(wú)法在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)保障、收入獲取方面同大城市相比。因此，除非大城市完全被分割或者倒退發(fā)展，絕大部分小城鎮(zhèn)是無(wú)法在目前我國(guó)大城市發(fā)展勢(shì)頭良好的情況下發(fā)展起來(lái)的。這也是目前我國(guó)一些三四線城市成為“鬼城”的根本原因。目前我國(guó)推動(dòng)的大城市和小城鎮(zhèn)共同發(fā)展戰(zhàn)略是值得商榷的。

其次，不能簡(jiǎn)單的因?yàn)楸本┖蜕虾＿@兩個(gè)特大城市出現(xiàn)擁堵性的城市病就否定大城市發(fā)展戰(zhàn)略。在上海和北京之所以會(huì)出現(xiàn)所謂城市病，主要原因還是城市管理規(guī)劃水平的問(wèn)題。世界上存在許多占地面積比北京小，但是人口密度比北京和上海大的城市。例如，東京2012年的常住人口為1300萬(wàn)人，約為北京常住人口的63%，但是東京的面積只有2188平方公里，只有北京面積的13%;我國(guó)香港地區(qū)2012年常住人口696萬(wàn)人，約為北京常住人口的34%，面積為1104平方公里，只有北京市面積的7%不到。本文還找了幾個(gè)城市進(jìn)行測(cè)算，發(fā)現(xiàn)北京和上海的人口密度在幾個(gè)國(guó)際大城市中屬于最低檔次。具體比較換算結(jié)果如表2所示。

因此，加強(qiáng)城市規(guī)劃和管理水平是未來(lái)推動(dòng)大城市發(fā)展戰(zhàn)略的根本保證。〔10〕

我國(guó)特大城市出現(xiàn)擁堵性的城市病的另一個(gè)重要原因則是因?yàn)槲覈?guó)大城市數(shù)量不夠多，區(qū)域分布尤為不均衡。目前，我國(guó)常住人口過(guò)千萬(wàn)的城市雖然已經(jīng)有14個(gè)，如表3所示，但是，這些城市中有很多原本戶籍人口規(guī)模就已經(jīng)超過(guò)800萬(wàn)人，如武漢市的戶籍人口為800余萬(wàn)人，而武漢市的常住人口只有1000萬(wàn)人。另外，在空間布局上，這些大城市主要位于我國(guó)的東部地區(qū)，中西部地區(qū)只有四個(gè)。從人口結(jié)構(gòu)和地域分布的視角看，我國(guó)還存在很大的大城市發(fā)展空間。

表2 2012年北京與國(guó)內(nèi)外大城市人口規(guī)模比較換算結(jié)果

當(dāng)大城市數(shù)量和發(fā)展的質(zhì)量上升以后，一方面，能夠繼續(xù)保持對(duì)于農(nóng)民的吸引力;另一方面，由于大城市的數(shù)量增多，農(nóng)村居民在大城市落戶的機(jī)會(huì)也會(huì)隨之增大，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)難度將會(huì)降低。

表3 2012年14個(gè)常住人口超過(guò)1000萬(wàn)的城市

4.以產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的紐帶，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，選擇性的進(jìn)行工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及加快服務(wù)業(yè)提質(zhì)擴(kuò)容

在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，城鄉(xiāng)之間除了通過(guò)犧牲農(nóng)村的利益來(lái)發(fā)展城市這種聯(lián)系以外，城鄉(xiāng)之間聯(lián)系極為缺乏，因此，城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象一直存在?！?1〕然而，在提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以后，除了要素，尤其是勞動(dòng)力要素流動(dòng)逐漸頻繁，城鄉(xiāng)各自的發(fā)展仍然是單獨(dú)的、分割的。真正合理的城鄉(xiāng)發(fā)展思路應(yīng)該是城鄉(xiāng)共同發(fā)展，而不是消滅城鄉(xiāng)之間的某一方。我國(guó)政府目前提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展雖然已經(jīng)正式表明了這一思路，但是究竟該如何進(jìn)行統(tǒng)籌發(fā)展，尚沒(méi)有形成清晰的思路和發(fā)展布局。

本文認(rèn)為，要有效實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，我國(guó)必須堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為城鄉(xiāng)有機(jī)統(tǒng)籌發(fā)展的紐帶，堅(jiān)持發(fā)展大城市戰(zhàn)略，在保持大城市對(duì)農(nóng)民吸引力的同時(shí)，增加大城市的數(shù)量，以降低農(nóng)民在大城市的落戶難度。同時(shí)，要大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略，在提高農(nóng)民收入水平的同時(shí)，進(jìn)一步減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的勞動(dòng)力數(shù)量。而多出來(lái)的這部分勞動(dòng)力主要依靠服務(wù)業(yè)的提質(zhì)擴(kuò)容吸收。在這里需要指出的是，目前我國(guó)的工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)我國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是一個(gè)挑戰(zhàn)，工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)將會(huì)導(dǎo)致大量的農(nóng)民工失業(yè)。因此，一方面，工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)必須以逐步推進(jìn)的方式進(jìn)行，對(duì)于那些產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度和吸引就業(yè)能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)如建筑產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)，必須采取“保發(fā)展、穩(wěn)就業(yè)、緩升級(jí)”的做法;另一方面，必須盡快推動(dòng)服務(wù)業(yè)的提質(zhì)擴(kuò)容，讓更多的農(nóng)民工群體進(jìn)入服務(wù)業(yè)就業(yè)。只有采取“三管齊下”的辦法，才能最大程度的避免農(nóng)民工因?yàn)槭I(yè)而回鄉(xiāng)最終導(dǎo)致逆城鎮(zhèn)化危機(jī)。

〔1〕陳雪原，張文茂.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村與農(nóng)村改革〔J〕.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，(1).

〔2〕劉麗萍.農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城市化〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2008，(6).

〔3〕鄧智團(tuán)，但濤.論我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變〔J〕.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005，(8).

〔4〕王格芳.我國(guó)快速城鎮(zhèn)化中的“城市病”及其防治〔J〕.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2012，(5).

〔5〕李郇，殷江濱.勞動(dòng)力回流:小城鎮(zhèn)發(fā)展的新動(dòng)力〔J〕.城市規(guī)劃學(xué)刊，2012，(2).

〔6〕馬智宇，周小平，盧艷霞.我國(guó)財(cái)政支農(nóng)存在的問(wèn)題與對(duì)策〔J〕.經(jīng)濟(jì)縱橫，2011，(4).

〔7〕成德寧，周立.國(guó)外學(xué)者關(guān)于城市化作用的再認(rèn)識(shí)〔J〕.經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2002，(7).

〔8〕朱孔來(lái)，李靜靜，樂(lè)菲菲.中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的實(shí)證研究〔J〕.統(tǒng)計(jì)研究，2011，(9).

〔9〕汪光燾.關(guān)于當(dāng)代中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的思考〔J〕.中國(guó)軟科學(xué)，2002，(11).

〔10〕武聯(lián)，范少言.以科學(xué)發(fā)展觀提高政府的城市管理能力〔J〕.城市問(wèn)題，2005，(5).

〔11〕楊菊華.城鄉(xiāng)分割、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)－城流動(dòng)人口的收入融入研究〔J〕.人口學(xué)刊，2011，(5).