公立高等職業(yè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)探析

姜姝娟+梁秀榮+姜書彬

一、建立公立高等職業(yè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)是構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的制度安排

公立高等職業(yè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)研究是在事業(yè)單位改革和職業(yè)教育大發(fā)展的背景下提出的新課題。改革開放以來，我國高等職業(yè)教育發(fā)展迅速，在許多領(lǐng)域的制度建設(shè)中也比較超前。我國較早時候就提出了賦予公立高等學(xué)校法人地位。法人地位的確立，為公立高職學(xué)校走向自主辦學(xué)提供了法律平臺，也為其有效利用市場和社會資源推動職業(yè)教育發(fā)展提供了制度保障。

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”，“完善治理結(jié)構(gòu)”，“探索建立高等學(xué)校理事會或董事會，健全社會支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機制?！惫⒏叩葘W(xué)校的治理結(jié)構(gòu)改革問題再次提出。2011年3月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，明確了事業(yè)單位改革方向，要求建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。2012年，山東省出臺的《關(guān)于加快建設(shè)適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系的意見》也明確提出，要推進職業(yè)教育現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，建立行業(yè)、企業(yè)、科研機構(gòu)、社會組織等參與的決策議事機制和合作治理制度，支持學(xué)校自主辦學(xué)。因此，建立公立職業(yè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的應(yīng)有之義。

公立高等職業(yè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)是指，各利益相關(guān)者在學(xué)校決策、執(zhí)行、監(jiān)督過程中，為實現(xiàn)職業(yè)院校公益目的而形成的一系列組織架構(gòu)和制度安排。公立高等職業(yè)學(xué)校建立法人治理結(jié)構(gòu)，既能夠促進政府職能轉(zhuǎn)變，又能夠推進職業(yè)教育健康發(fā)展。其重大意義主要表現(xiàn)在：一是有利于改革職業(yè)教育管理體制，實現(xiàn)政事分開。建立法人治理結(jié)構(gòu)后，公立高職學(xué)校成為真正獨立的法人實體，自主管理，自我發(fā)展，有利于理順政府與學(xué)校的關(guān)系，推動行政主管部門加快職能轉(zhuǎn)變，減少對職業(yè)院校的微觀和直接管理，強化職業(yè)教育規(guī)劃和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，進一步落實學(xué)校法人自主權(quán)。二是有利于創(chuàng)新職業(yè)教育運行機制，提高職業(yè)教育公益服務(wù)質(zhì)量和效率。建立法人治理結(jié)構(gòu)后，學(xué)校法人自主權(quán)得到落實，有利于職業(yè)學(xué)校對自身的發(fā)展做出科學(xué)決策。理事會只管重大事項，校長自主負(fù)責(zé)學(xué)校具體運作，實際上是建立了職業(yè)教育決策與執(zhí)行相對分離的運行機制。理事會成員集體決策，有利于職業(yè)教育決策科學(xué)，增強職業(yè)教育生機活力；校長自主運作，有利于提高學(xué)校運行效率，強化學(xué)校內(nèi)部管理。三是有利于加強對公立職業(yè)院校的監(jiān)管，強化其公益屬性。建立法人治理結(jié)構(gòu)后，學(xué)校理事會是決策機構(gòu)，理事會的構(gòu)成又是“外部人”占多數(shù)，防止乃至杜絕“內(nèi)部人”控制及其所帶來的一系列偏離職業(yè)教育公益目標(biāo)的問題，就有了組織保障和制度保障。公立高等職業(yè)學(xué)校的內(nèi)部制衡與外部監(jiān)管相結(jié)合，可以有效規(guī)范學(xué)校運營和管理，確保職業(yè)教育公益目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，對于已經(jīng)具有法人地位的公立高等職業(yè)學(xué)校，如何推動法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。

二、國外公立職業(yè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)實踐特點

為了社會公益目的，依靠政府力量向國民提供職業(yè)教育服務(wù)，已成為當(dāng)代各國政府應(yīng)盡的職責(zé)和基本義務(wù)。當(dāng)前，德、英、美、日等西方發(fā)達(dá)國家存在大量由政府舉辦的公立職業(yè)學(xué)校，這些學(xué)校在服務(wù)對象、職責(zé)任務(wù)等方面與我國公立高等職業(yè)學(xué)校類似。由于各國法律制度、歷史傳統(tǒng)和風(fēng)俗民情不同，國外公立職業(yè)學(xué)校的差異性較大，沒有一個統(tǒng)一的稱謂，但普遍建立了較完善的法人治理結(jié)構(gòu)，具有以下幾個方面的特點：

一是法律強制規(guī)定。發(fā)達(dá)國家高度重視公益教育機構(gòu)的治理問題，從立法的角度為公立職業(yè)院校建立法人治理結(jié)構(gòu)提供了明確的法律依據(jù)，包括學(xué)校的組織架構(gòu)、職責(zé)權(quán)限和人員構(gòu)成等。如美國《非營利法人示范法》規(guī)定，每個非營利法人必須設(shè)立董事會。德國學(xué)校法規(guī)定，公立學(xué)校應(yīng)設(shè)立學(xué)校聯(lián)席會議，一般由學(xué)校代表、家長代表、學(xué)生代表等組成，承擔(dān)向教育部門提名學(xué)校校長、校內(nèi)重要事項決策等職責(zé)。

二是學(xué)校理事代表廣泛。國外公立職業(yè)學(xué)校的理事會（或董事會、管理委員會）是名副其實的決策機構(gòu)。理事會作為不同利益相關(guān)者共同參與學(xué)校決策和監(jiān)督的制度平臺，在其構(gòu)成上盡量吸收社會各方面代表參加。一般來說，公立職業(yè)學(xué)校內(nèi)部的教職工、學(xué)生家長代表是不可或缺的，有的還包括政府部門、社區(qū)和社會人士的代表；同時，堅持理事會中任何利益方不占優(yōu)的原則，防止任何一方壟斷理事會的決策權(quán)，職業(yè)學(xué)校外部人員擔(dān)任的理事一般占多數(shù)。如德國慕尼黑某職業(yè)學(xué)校理事會由16人組成，其中社區(qū)代表4人、家長代表4人、教育部門代表4人、學(xué)校代表4人（校長1人、教師3人）。值得一提的是，國外公立職業(yè)學(xué)校的理事是社會公益職位，往往不從所擔(dān)任理事的學(xué)校領(lǐng)取作為理事的薪酬。

三是政府影響較大。國外公立職業(yè)學(xué)校由政府設(shè)立，為了達(dá)到監(jiān)管的目的，防止學(xué)校管理者侵害公共利益，政府往往對學(xué)校理事會施加更大影響力，表現(xiàn)在：首先，政府擁有選派多名代表進入理事會的權(quán)利，但為了保證學(xué)校自主性，政府選派的理事也不完全是政府官員，而是根據(jù)不同職業(yè)學(xué)校理事會的專業(yè)技能要求，經(jīng)過一定程序遴選產(chǎn)生。其次，學(xué)校理事會通過教育部門向政府負(fù)責(zé)。再次，政府對職業(yè)學(xué)校理事會的職責(zé)權(quán)限予以界定，并監(jiān)管理事會運行。還有不少國家的政府要求，學(xué)校理事會的重大決策應(yīng)向社會公眾公開，籍此提高公立職業(yè)學(xué)校決策的透明度和問責(zé)性。

四是治理模式多樣。公立職業(yè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)是職業(yè)教育管理體制的重要內(nèi)容，受各國法律制度、社會環(huán)境和學(xué)校規(guī)模等多方面因素的影響，其模式上也不盡相同，具體表現(xiàn)在：在名稱上，有的稱理事會，有的稱董事會，還有的稱管理委員會、校務(wù)委員會等。在規(guī)模上，有的理事會只有5-7人左右，有的則數(shù)十人不等。在架構(gòu)上，一般是一個學(xué)校、一個理事會，但也有例外。如美國有些職業(yè)學(xué)校可以組成一個職教集團，在集團層面設(shè)置一個理事會，成員學(xué)?？刹辉僭O(shè)。

三、我國公立高等職業(yè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)試點情況

2011年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，明確提出建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的改革方向和原則要求。隨后，國務(wù)院辦公廳又專門印發(fā)了《關(guān)于建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的原則要求、組織架構(gòu)和改革實施作出具體規(guī)定。按照中央精神，中央編辦進一步制定和出臺了事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作方案和事業(yè)單位章程范本，指導(dǎo)試點單位建立規(guī)范的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。目前，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點工作已在全國范圍內(nèi)展開。部分省市選擇了公立高等職業(yè)學(xué)校作為法人治理結(jié)構(gòu)試點，在職業(yè)教育管理體制改革中進行了探索，廣東、甘肅、貴州等地在高等職業(yè)教育法人治理結(jié)構(gòu)試點工作中已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗。

（一）試點概況

一是建立理事會，聘請相關(guān)政府部門、行業(yè)企業(yè)、學(xué)生家長代表、社會知名人士擔(dān)任理事。理事會為最高決策機構(gòu)，并設(shè)立處理日常事務(wù)的常務(wù)理事會。有的理事會還下設(shè)監(jiān)事會和專業(yè)委員會。監(jiān)事會負(fù)責(zé)對學(xué)校運作情況進行監(jiān)督。專業(yè)委員會按學(xué)校專業(yè)分設(shè)，為理事會提供決策咨詢和建議。理事會具有議事監(jiān)督性質(zhì)，并具有發(fā)展規(guī)劃、重大業(yè)務(wù)事項、監(jiān)督學(xué)校財務(wù)運作，協(xié)調(diào)外部關(guān)系，吸收社會力量、資源參與辦學(xué)等職責(zé)。以廣東食品藥品職業(yè)學(xué)院為例，其理事會由58名理事組成，理事長1名，執(zhí)行理事長1名，副理事長2名，副理事長兼監(jiān)事會主席1名，常務(wù)理事10名，理事43名。理事會聘請鐘南山院士、廣東省人大副主任、原副省長等政府和社會知名人士擔(dān)任顧問；省衛(wèi)生廳和省食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)人擔(dān)任名譽理事長；學(xué)院黨委書記和院長為當(dāng)然理事，擔(dān)任理事長和執(zhí)行理事長；來自廣東省編辦、衛(wèi)生廳、教育廳、省中醫(yī)藥管理局等多個行政部門代表和廣東省醫(yī)藥、食品等相關(guān)行業(yè)協(xié)會會長、眾多知名企業(yè)代表、其他院校代表、學(xué)生家長代表擔(dān)任常務(wù)理事和理事。理事會構(gòu)成確保了相關(guān)利益者的訴求，促進了辦學(xué)質(zhì)量提升，保證公益服務(wù)的最大化。

二是建立管理層，負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會的決策，全面負(fù)責(zé)教學(xué)科研與相關(guān)企業(yè)行業(yè)合作及其它行政事務(wù)。學(xué)校校長及其副職、財務(wù)負(fù)責(zé)人以及其它行政職能部門負(fù)責(zé)人組成行政管理層。校長為執(zhí)行理事長，也是法定代表人、行政負(fù)責(zé)人。校長對理事會負(fù)責(zé)，參與理事會決策，定期向理事會匯報學(xué)校的運行管理狀況，接受理事會監(jiān)督，財務(wù)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)單位財務(wù)和審計工作，并對理事會負(fù)責(zé)。

三是有的學(xué)校還設(shè)立監(jiān)事會，負(fù)責(zé)對財務(wù)、管理運作和理事會成員的履職情況進行監(jiān)督。監(jiān)事會成員由政府部門代表、學(xué)校紀(jì)檢人員、教職工代表、家長和行業(yè)代表組成。

四是建立與政府部門的關(guān)系處理機制。公立高等職業(yè)學(xué)校多為政府部門管理的事業(yè)單位，教育業(yè)務(wù)由教育部門指導(dǎo)，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)制定相關(guān)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和公共政策，并委派理事參與理事會管理運作。理事會按照行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和公共政策并結(jié)合學(xué)校實際情況，在職責(zé)范圍內(nèi)對學(xué)校的重大事務(wù)進行審議或決議，并向主管部門反饋業(yè)務(wù)開展情況，接受監(jiān)督管理。

（二）試點成效

試點院校通過試行法人治理結(jié)構(gòu)，不斷吸收社會力量和資源參與辦學(xué)，積極探索緊密型和聯(lián)盟型成員合作模式，在合作辦學(xué)、“訂單”培養(yǎng)、率先探索建立現(xiàn)代職教體系（高職帶動中職）、境內(nèi)外院校合作、技能培訓(xùn)和鑒定、在職人員繼續(xù)教育、合作就業(yè)、合作科研、“雙師”團隊構(gòu)建、合作制訂行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、合作共建實訓(xùn)實習(xí)基地等方面建設(shè)取得了不錯的成效。廣東、甘肅的試點院校在法人治理結(jié)構(gòu)框架下，合作成員以院校為依托，以職教集團為平臺，探索形成產(chǎn)學(xué)研聯(lián)動機制：以院校為依托，與境內(nèi)外院校建立合作辦學(xué)機制；以院校及下屬二級學(xué)院、教學(xué)類直屬事業(yè)單位為依托，建立教學(xué)聯(lián)盟機制，實現(xiàn)資源共享；以院校為依托，建立聯(lián)盟型以及緊密型科技研發(fā)機制；依托科研、行業(yè)企業(yè)單位組織，有效銜接科技研發(fā)和產(chǎn)業(yè)體系，促進科研成果轉(zhuǎn)化推向市場，并形成市場反哺科研、教學(xué)的有效機制。

（三）改革遇到的問題

各地職業(yè)院校在建立法人治理結(jié)構(gòu)試點中也遇到了一些問題：一是學(xué)校法人自主權(quán)落實不到位。公立高職學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的真正建立需要實現(xiàn)政事分開、管辦分離，讓學(xué)校擁有獨立自主權(quán)，包括用人權(quán)、工資分配權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)等。目前，有的主管部門和舉辦單位因思想擔(dān)憂、利益考慮等方面的原因，在政事分開、管辦分離方面推進力度不夠，導(dǎo)致有些試點職業(yè)院校的理事會決策自主權(quán)落實不到位。二是相關(guān)配套政策不完善。建立健全公立高等職業(yè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，與其他體制機制創(chuàng)新，比如取消高校行政級別、人事制度、收入分配制度、財政政策等方面的改革是相互促進、密不可分的，需要相關(guān)改革的支持和保障。三是外部理事代表性及公正性不夠。有的試點職業(yè)學(xué)校章程規(guī)定不完善，或者雖然建立了理事會，但仍受到主管部門過多干預(yù)，再加上推選方式缺少社會基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)等原因，導(dǎo)致外部理事代表性或公正性不夠，或者沒有代表服務(wù)對象的外部理事。同時，外部理事要承擔(dān)決策失誤責(zé)任，但大多職業(yè)學(xué)校缺乏相應(yīng)制度約束，如何確保外部理事積極公正行使職權(quán)成為理事會建設(shè)的突出問題。

四、建立公立高等職業(yè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的對策建議

建立公立高等職業(yè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)從職業(yè)學(xué)校的實際出發(fā)，在借鑒國外職業(yè)教育機構(gòu)治理有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞激發(fā)職業(yè)教育活力和確保教育公益屬性這兩大目標(biāo)，花大力氣理順兩方面關(guān)系：一方面是理順政府主管部門與公立職業(yè)學(xué)校的關(guān)系，明確主管部門對學(xué)校的管理主要是管政策、管規(guī)則、管監(jiān)督，真正落實學(xué)校法人自主權(quán)，激發(fā)學(xué)校發(fā)展活力；另一方面是理順職業(yè)學(xué)校與服務(wù)對象的關(guān)系，在制度上保障人民群眾監(jiān)管教育公益事業(yè)的權(quán)利和公平享受教育公益服務(wù)的權(quán)益。具體操作中，要把握好以下幾個方面：

一是明確理事會的決策地位，把政府主管部門對職業(yè)學(xué)校的具體管理職責(zé)交給學(xué)校理事會，進一步激發(fā)職業(yè)學(xué)校活力。建立法人治理結(jié)構(gòu)之后，政府主管部門對學(xué)校的人、財、物、事的具體管理職責(zé)，應(yīng)交給學(xué)校理事會。這樣既把轉(zhuǎn)變政府職能、推進管辦分開落到實處，又在制度上進一步落實了高職院校的法人地位，激發(fā)了職業(yè)學(xué)校的生機活力。

二是吸收職業(yè)學(xué)校外部人員參加理事會，擴大參與學(xué)校決策和監(jiān)督的人員范圍，進一步規(guī)范學(xué)校行為，確保教育公益目標(biāo)實現(xiàn)。國家舉辦職業(yè)教育的根本目的就是滿足人民群眾的教育服務(wù)需求，人民群眾的主體地位決定了人民群眾享有管理社會公益事業(yè)的權(quán)利。當(dāng)前，由于缺乏明確規(guī)制、監(jiān)管不力、信息不透明等原因，使一些學(xué)校成為謀求本單位利益、小團體利益的利益主載體。人民群眾對上學(xué)難上學(xué)貴問題反映強烈。職業(yè)教育服務(wù)對象和其他方面的代表參加學(xué)校理事會，直接參與職業(yè)學(xué)校決策，能夠從制度上有效遏制公立職業(yè)學(xué)校不合理的利益取向，確保職業(yè)教育公益目標(biāo)的實現(xiàn)。

三是通過學(xué)校章程明確學(xué)校理事會和管理層的職責(zé)權(quán)限和運行規(guī)則，有效減少推諉扯皮，強化責(zé)任追究，實現(xiàn)公立高等職業(yè)學(xué)校的高效運轉(zhuǎn)。

建立公立高等職業(yè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，絕不能簡單地理解為只是在職業(yè)學(xué)校建立一個理事會就算完成了，它是上連事業(yè)單位管理體制、下連事業(yè)單位運行機制，上連教育管理體制、下連高校運行機制的一項重大改革，涉及法律制度、組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)劃分、運行規(guī)則和利益調(diào)整等諸多方面，是一個系統(tǒng)的制度安排。目前，試點工作起步不久，不少問題還沒有完全破題，有些做法還不成熟，需要我們深入研究，積極試點，逐步完善?！踝髡邌挝唬簾熍_職業(yè)學(xué)院 煙臺工貿(mào)技師學(xué)院 煙臺市編辦 E：ZLH

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