從“統(tǒng)治”到“治理”:中國行政思維的歷史性嬗變

□許曉龍

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！眰鹘y(tǒng)的政府管理方式以統(tǒng)治為主，突出強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位。1989年，世界銀行在討論非洲發(fā)展時(shí)首次使用了“治理危機(jī)（crisis in governance）”的表述，自此，“治理”這一概念在學(xué)界流行開來，并成為政治學(xué)和管理學(xué)研究的熱點(diǎn)，同時(shí)，治理也被當(dāng)代各國廣泛運(yùn)用于政治和改革的實(shí)踐。20世紀(jì)90年代以降，中國學(xué)界開始探討并運(yùn)用治理理論解決中國的問題，“全球治理”、“國家治理、”“社會(huì)治理”、“地方治理”、“鄉(xiāng)村治理”、“市場治理”、“公司治理”、“公共治理”等詞頻現(xiàn)于學(xué)界論著和黨政文獻(xiàn)中?？梢哉f，中國正在經(jīng)歷著從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變。

一、統(tǒng)治與治理:概念的辨析

“統(tǒng)治”一詞的英文表達(dá)為“government”，有統(tǒng)治、規(guī)則、政府、主宰之意，該詞來源于拉丁語“dominus”，其原意指“主人與服從于他的人這樣一種關(guān)系”。在西方政治理論里，許多學(xué)者將統(tǒng)治看做政治的核心，通常將其與權(quán)力聯(lián)系起來考察，亞里士多德就認(rèn)為:政治團(tuán)體在所有問題上是有最高權(quán)力的，而政治的關(guān)鍵問題在于由誰“掌權(quán)”、由誰“統(tǒng)治”。近代以來，馬基雅維利、洛克、孟德斯鳩、盧梭等也把政治問題集中在統(tǒng)治（權(quán)力）上。一些當(dāng)代學(xué)者更將統(tǒng)治與權(quán)力和控制結(jié)合起來考察，將統(tǒng)治看做權(quán)力的基本內(nèi)容。德國政治學(xué)家柏伊姆認(rèn)為:“如果存在著一個(gè)人或一群人獲得一定數(shù)量的對于一個(gè)既定的內(nèi)容表示服從，那么人們就說是統(tǒng)治?！雹賲⒁娛┭┤A:《政治科學(xué)原理》，廣州:中山大學(xué)出版社，2001年版，第649頁。皮埃爾·戈丹認(rèn)為統(tǒng)治只代表一種含義:“統(tǒng)治的思想與等級化的權(quán)力、垂直和自上而下的指揮關(guān)系，以整齊劃一方式推行意志等概念聯(lián)系在一起，與對國家整體性的思考緊密相關(guān)。”②[法]讓·皮埃爾·戈丹:《何謂治理》，鐘震宇譯，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年版，第14頁。馬克斯·韋伯將統(tǒng)治界定為“在一個(gè)可能標(biāo)明的人的群體里，讓具體的命令得到服從的機(jī)會(huì)”③[德]馬克思·韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，林榮遠(yuǎn)譯，北京:商務(wù)印書館，1997年版，第238頁。，并據(jù)此提出了傳統(tǒng)型統(tǒng)治、魅力型統(tǒng)治和法理型統(tǒng)治的三種統(tǒng)治類型。由此可見，統(tǒng)治突出強(qiáng)調(diào)權(quán)力擁有者即統(tǒng)治者、統(tǒng)治階級或公權(quán)力部門對被統(tǒng)治者或其他人的支配與控制，被統(tǒng)治者對統(tǒng)治者的絕對服從。

“治理”一詞的英文表達(dá)為“governance”，原意為操縱、引導(dǎo)和控制，來自古法語，夏爾·德·奧爾良在15世紀(jì)使用過該詞，當(dāng)時(shí)表達(dá)的是治理的實(shí)施和治理的藝術(shù)，其詞根是“gubernare”，在拉丁文中同時(shí)意味著船只的駕駛——也由此引出了gouernail（舵）這個(gè)詞和對公共事務(wù)的管理。①[法]皮埃爾·卡藍(lán)默:《破碎的民主——試論治理的革命》，高凌瀚譯，北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2005年版，第4-5頁。學(xué)界目前關(guān)于治理仍沒有一個(gè)公認(rèn)的界定。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）認(rèn)為:治理指的是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些活動(dòng)實(shí)施主體未必是政府，也無需依靠國家的強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)。羅茨（R.Rhodes）則認(rèn)為:治理意味著統(tǒng)治有了新的變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是用新的方法來統(tǒng)治社會(huì)。他還列舉了六種關(guān)于治理的不同定義，即:作為最小國家管理活動(dòng)的治理、作為公司管理的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會(huì)控制體系的治理、作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。②轉(zhuǎn)引自俞可平:《治理與善治》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第2頁。格里·斯托克提出了關(guān)于治理的五個(gè)論點(diǎn):治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；治理理論明確指出在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界線和責(zé)任方面的模糊指點(diǎn)；治理理論明確肯定涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治；治理理論認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威，政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來控制和指引，而政府的能力和責(zé)任均在于此。③[英]格里·斯托克:《作為理論的治理:五個(gè)論點(diǎn)》，華夏風(fēng)譯，《國際社會(huì)科學(xué)雜志》（中文版），1999年第1期。

在關(guān)于治理的定義中，全球治理委員會(huì)的界定最具權(quán)威性，影響也最為廣泛。該委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，對治理作出了如下定義:治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)性過程。這既包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排，它有四個(gè)特征:治理不是一套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。④轉(zhuǎn)引自潘小娟、張辰龍主編:《當(dāng)代西方政治學(xué)新詞典》，長春:吉林人民出版社，2001年版，第223頁。至此，治理才進(jìn)入公共政策分析領(lǐng)域。

國內(nèi)學(xué)界最初將governance（治理） 譯為“治道”，指為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在管理一國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源過程中運(yùn)用公共權(quán)力的方式，是政府對其權(quán)威、控制力、管理能力和權(quán)力的運(yùn)用方式，它主要涉及管理與制度和技術(shù)方面的問題，旨在提高管理公共事務(wù)的效能，駕馭與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。⑤智賢:《Governance:現(xiàn)代“治道”新概念》，劉軍寧等編:《市場邏輯與國家觀念》，北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1995年版，第56頁。徐勇首次將governance譯為“治理”，認(rèn)為“道”一般是指事物運(yùn)動(dòng)的內(nèi)在依據(jù)和規(guī)律，而governance（治理）主要指“在管理一國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中運(yùn)用公共權(quán)力的方式”，突出強(qiáng)調(diào)的是公共權(quán)力的配置和運(yùn)作，公共權(quán)力與社會(huì)的互動(dòng)過程，而不是統(tǒng)治或管理的內(nèi)在依據(jù)、原則和規(guī)律。⑥徐勇:《Governance:治理的闡釋》，《政治學(xué)研究》，1997年第1期。俞可平認(rèn)為治理是在既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要，治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，最大限度地滿足公共利益。⑦俞可平:《治理與善治》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第5頁。

從上述論述不難發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)治與治理既有共性又有區(qū)別。共性在于二者都是管理的方式和手段，并且在實(shí)施過程中均離不開權(quán)力這一因素。然而，學(xué)界更多關(guān)注的是二者的區(qū)別:第一，權(quán)威主體不同，統(tǒng)治的主體是一元化的，為公共權(quán)力擁有者或公權(quán)力機(jī)關(guān)；治理的主體則是多元化的，除了政府部門外，還包括社會(huì)組織、市場組織和自治組織等。第二，權(quán)威的性質(zhì)不同，統(tǒng)治具有強(qiáng)制性，強(qiáng)調(diào)被統(tǒng)治者對統(tǒng)治者的服從；治理雖然也具有強(qiáng)制性，但更多是合作與協(xié)商。第三，權(quán)威的來源不同，統(tǒng)治的來源為國家強(qiáng)制性的法律法規(guī)；治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強(qiáng)制性的契約。第四，權(quán)力運(yùn)行的方向不同，統(tǒng)治權(quán)力的運(yùn)行是自上而下的，治理權(quán)力的運(yùn)行可以是自上而下的，也可以是自下而上，但更多的是多元權(quán)力主體之間的平行互動(dòng)。第五，作用所及的范圍不同，統(tǒng)治所及的范圍以政府權(quán)力所及領(lǐng)域?yàn)檫吔?，而治理所及的范圍則以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔?，后者比前者要寬廣得多。第六，主體地位不同，統(tǒng)治的主體擁有公共權(quán)力，處于絕對強(qiáng)勢地位；治理的主體地位較為平等。第七，價(jià)值目標(biāo)不同，統(tǒng)治主要為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級自身的利益，治理強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)公共利益。

因此，治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它要求通過多元、合作、協(xié)商、確立共同目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理，與統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更為豐富，它既包括政府機(jī)制，但同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各類人和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要、并實(shí)現(xiàn)各自的愿望。統(tǒng)治與治理雖然只有一字之差，但卻反映了行政思維的歷史性嬗變。中國從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)型是諸多因素合力作用的結(jié)果。

二、治理是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果

新中國成立后，黨和國家在通過財(cái)政體制的統(tǒng)一、流通體制的統(tǒng)一、勞動(dòng)工資體制的統(tǒng)一以及管理體制的統(tǒng)一建立起計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的同時(shí)，也擁有了強(qiáng)大的行政權(quán)力，這種高度的集中統(tǒng)一，使國家和政治權(quán)力對社會(huì)形成了全面的控制。①林尚立:《當(dāng)代中國政治形態(tài)》，天津:天津人民出版社，2000年版，第142頁。在這種統(tǒng)一的條件下，政府通過計(jì)劃，就能把政治權(quán)力的影響力擴(kuò)展到社會(huì)生活的每一個(gè)角落，從而對整個(gè)社會(huì)形成強(qiáng)大的控制力，這種影響表現(xiàn)在:政治上，黨政合一，高度集權(quán)，政治運(yùn)動(dòng)接連不斷，階級斗爭持續(xù)進(jìn)行；經(jīng)濟(jì)上，政府統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)購統(tǒng)銷，定量供給，政府辦企業(yè)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指令化；文化上，大力宣傳馬克思、恩格斯、列寧、斯大林、毛澤東等社會(huì)主義主流思想的正統(tǒng)性，極力排斥資產(chǎn)階級“腐朽文化”；社會(huì)層面，政府為全能政府，無所不包，無所不管，國家與社會(huì)合為一體，國家擠壓社會(huì)空間，社會(huì)直接具有政治性質(zhì)，社會(huì)生活的各個(gè)要素，如財(cái)產(chǎn)、家庭、勞動(dòng)方式等在單位組織的制約下同時(shí)成為國家生活的要素，個(gè)人通過單位媒介完全被整合進(jìn)國家，“單位中國”為其特色。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)提供給國家和政府的權(quán)力資源是無限的，基于無限的權(quán)力資源，政府具有絕對權(quán)力優(yōu)勢，最終形成了政府一元化的管理結(jié)構(gòu)。誠然，這種一元化管理在新中國成立初期對國家政權(quán)的鞏固，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的恢復(fù)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定發(fā)揮了有益的作用。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，這種政府一元化管理的弊端日益顯現(xiàn)，它不僅導(dǎo)致政治專斷、經(jīng)濟(jì)滯后和管理失效，而且嚴(yán)重扼殺了人們的積極性、自主性和創(chuàng)造性，并成為整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的嚴(yán)重障礙。

治理是對傳統(tǒng)政府管理模式的否定，它體現(xiàn)的參與合作不是一般的民主機(jī)制理念中所包含的政府為主導(dǎo)的、對社會(huì)多樣性成分的吸納、接收，而是一種平行的、各自以主體身份而存在的合作與對話機(jī)制。②唐紹紅:《從“統(tǒng)治”到“治理”:我國農(nóng)村政治體制改革的軌跡嬗變》，《社會(huì)主義研究》，2010年第2期。政府并不壟斷一切事務(wù)，在政府之外還有其他一些機(jī)構(gòu)單位或主體負(fù)責(zé)維持秩序，參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的調(diào)節(jié)。十一屆三中全會(huì)后，中國共產(chǎn)黨結(jié)束了以階級斗爭為綱，將工作的重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸褪色，市場主體開始在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮作用，政府一元化的管理體制逐漸松動(dòng)。中國對市場經(jīng)濟(jì)的探索促使著管理結(jié)構(gòu)從一元到多元的轉(zhuǎn)變。十一屆四中全會(huì)提出，“社員自留地、自留畜、家庭副業(yè)和農(nóng)村集市貿(mào)易，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的附屬和補(bǔ)充，不能當(dāng)作所謂資本主義尾巴去批判。相反地，在保證鞏固和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民經(jīng)營家庭副業(yè)，增加個(gè)人收入，活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。”至此，農(nóng)村貿(mào)易市場得以開放，農(nóng)民開始享有自由貿(mào)易權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，農(nóng)民逐漸有了耕種自主權(quán)，生產(chǎn)積極性得以激發(fā)，農(nóng)村勞動(dòng)力得到解放；人民公社廢除后，政社分離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)重建，農(nóng)村村民委員會(huì)建立，村民自治制度開始實(shí)施，農(nóng)民享有了自主自治的權(quán)利。

以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革的主題是對政府和市場關(guān)系的探索，核心是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個(gè)問題，對此，中國共產(chǎn)黨進(jìn)行了漫長的探索。十二大提出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔；十二屆三中全會(huì)指出商品經(jīng)濟(jì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可逾越的階段，我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)；十三大提出社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的體制應(yīng)該是計(jì)劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一的體制；十三屆四中全會(huì)后，提出建立適應(yīng)計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制；1992年鄧小平南方談話作出“計(jì)劃和市場不具有制度屬性、計(jì)劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段”的論斷后，十四大則明確提出我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，使市場在社會(huì)主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用；十五大提出使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用；十六大提出在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；十七大提出從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；十八大提出更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；十八屆三中全會(huì)則明確提出使市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用。通過對市場機(jī)制的探索，政府對經(jīng)濟(jì)的直接管控逐漸減弱，市場主體的作用逐漸凸顯。

經(jīng)過市場化改革，企業(yè)自主權(quán)得到擴(kuò)大，政府直接經(jīng)營管理企業(yè)的模式得以改變；廠長（經(jīng)理）責(zé)任制在企業(yè)中普遍建立，大多數(shù)國有企業(yè)實(shí)行了承包經(jīng)營責(zé)任制；產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立。隨著市場化改革的不斷深入，傳統(tǒng)的政治運(yùn)動(dòng)式治理方式得以改變，政府對社會(huì)的管控大大減弱，社會(huì)以及社會(huì)中的個(gè)人逐漸從國家權(quán)力的控制中獨(dú)立出來。1990年代，除原有的工青婦等人民團(tuán)體外，民間組織開始涌現(xiàn)，并得到政府的認(rèn)可，政府開始強(qiáng)調(diào)其社會(huì)管理的職能，并開始讓各種民間組織參與社會(huì)事務(wù)的組織與協(xié)調(diào)，從而開始將部分國家權(quán)力下放給特定的社會(huì)組織。2013年新一屆政府開始履職后，大力提倡民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府向社會(huì)購買公共服務(wù)，社會(huì)主體的治理作用進(jìn)一步顯現(xiàn)。

經(jīng)濟(jì)改革取得一定成績后，政治改革也被提上議事日程，十三大報(bào)告按照鄧小平1980年8月在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話精神，從實(shí)行黨政分開、建立社會(huì)協(xié)商對話制度和進(jìn)一步下放權(quán)力等方面對政治體制改革進(jìn)行了部署。政府管理的直接目的是規(guī)范社會(huì)政治生活，維護(hù)公民的合法權(quán)利，它既是對公民政治行為的一種約束，又是對公民權(quán)益的一種保障，因此，政府管理既是一種管制，又是一種服務(wù)。①俞可平:《中國治理變遷30年（1978-2008）》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第3期。從1982年開始，中國政府已進(jìn)行了7次行政管理體制改革，中國政府管理體制改革的總趨勢是管制的成分正在日益減少，而服務(wù)的比重正在日益增多，明確提出建立服務(wù)型政府。經(jīng)過改革，政府機(jī)構(gòu)大幅度精簡，同時(shí)一些政府機(jī)構(gòu)改造為行業(yè)協(xié)會(huì)（如輕工業(yè)部變?yōu)檩p工總會(huì)、紡織工業(yè)部變?yōu)榧徔椏倳?huì)），相應(yīng)地，一些原來的政府管理職能開始移交給行業(yè)管理組織，從而邁出了行業(yè)自治的重要一步，政府職能正逐漸從“全能型”向“有限型”、從“管控型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。至此，以各級黨政組織、各類企事業(yè)單位和各種民間組織為主體的多元治理格局開始形成。市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之所以能夠提供新的社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度體系，不僅在于市場經(jīng)濟(jì)對社會(huì)資源的有效配置能夠有效地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更重要的在于市場經(jīng)濟(jì)作為一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，對社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度條件有其內(nèi)在要求，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度體系的變化，這種變化客觀上需要我國構(gòu)建新型的公共治理體系，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變遷的需要。

三、治理是對公民訴求的有效回應(yīng)

中國經(jīng)過三十多年的改革開放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世公認(rèn)的成就，產(chǎn)生了“中國奇跡”。但是，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展也伴隨著普遍的“中國焦慮”，這種焦慮源于在市場化急速推進(jìn)的過程中，社會(huì)和觀念劇烈變革，但與此相適應(yīng)的制度建構(gòu)難以跟進(jìn)，制度的不完善和不適應(yīng)導(dǎo)致并積累了一系列嚴(yán)重的政治和社會(huì)問題。比如腐敗愈演愈烈、就業(yè)困難、貧富差距持續(xù)加大、房價(jià)居高不下、城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距過大、階層固化嚴(yán)重等，進(jìn)而導(dǎo)致仇富仇官現(xiàn)象嚴(yán)重，官民對立、政府公信力嚴(yán)重下降，群體性事件頻發(fā)等，這些矛盾和問題已經(jīng)成為引發(fā)社會(huì)危機(jī)的潛在因素，中國正在經(jīng)歷著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。同時(shí)，中國也在經(jīng)歷痛苦的社會(huì)轉(zhuǎn)型，從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)，從傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)，工業(yè)社會(huì)的建設(shè)面臨著大規(guī)模的城鄉(xiāng)資源的流動(dòng)，農(nóng)民要承受角色、心理和思想觀念上的沖擊和轉(zhuǎn)換?，F(xiàn)代社會(huì)的突出特征是市場經(jīng)濟(jì)構(gòu)成社會(huì)運(yùn)行的基本面，復(fù)雜的分工、交易系統(tǒng)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)生活的蓬勃發(fā)展，同時(shí)也使得社會(huì)利益主體多元化、社會(huì)結(jié)構(gòu)階層化、社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化。面對這些現(xiàn)實(shí)的困境和問題，政府和市場都會(huì)失靈。政府和市場的雙失靈客觀上要求政府加強(qiáng)和完善公共治理體系建設(shè)，通過不同治理結(jié)構(gòu)和特定管理自主權(quán)的結(jié)合，回應(yīng)并保障社會(huì)公眾的合理需求。

治理是面向社會(huì)問題與公共事務(wù)的一個(gè)行動(dòng)過程，傳統(tǒng)社會(huì)的治理體系是政府的一元化主導(dǎo)，民眾只是被動(dòng)的服從，現(xiàn)代社會(huì)的治理應(yīng)包括公共部門、私人部門和公民在內(nèi)的多個(gè)主體，通過正式制度或非正式制度進(jìn)行協(xié)調(diào)及持續(xù)互動(dòng)。傳統(tǒng)的政府一元化治理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的是動(dòng)員型政治，多元治理結(jié)構(gòu)下產(chǎn)生的是回應(yīng)型政治。動(dòng)員型政治是少數(shù)政治精英對社會(huì)大眾的動(dòng)員，由此將社會(huì)大眾帶入并整合到現(xiàn)代化過程之中。動(dòng)員內(nèi)容是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或者為民眾描繪烏托邦式的美好社會(huì)；動(dòng)員過程是由一個(gè)權(quán)威性政黨和領(lǐng)袖，自上而下將社會(huì)吸納到黨和國家體系中，自主性社會(huì)消失，權(quán)力高度集中。動(dòng)員型政治是一種政治與社會(huì)互動(dòng)關(guān)聯(lián)的模型，其突出特點(diǎn)是政治發(fā)動(dòng)、引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)，政治居于主導(dǎo)地位?；貞?yīng)型政治是政府不斷回應(yīng)社會(huì)的要求和壓力，主動(dòng)調(diào)適自己的政治行為，對各方面的利益加以整合，從而保證現(xiàn)代化的穩(wěn)定性和持續(xù)性。回應(yīng)型政治是動(dòng)員型政治的基礎(chǔ)上發(fā)生變化的替代物。一是權(quán)威主義下降，動(dòng)員時(shí)代產(chǎn)生的政治權(quán)威發(fā)生變化，政黨的社會(huì)化程度提高而精英性降低，政治權(quán)威一呼百應(yīng)的能量減少；二是平民主義上升，動(dòng)員時(shí)代萬眾一心跟黨走的狀況發(fā)生改變，社會(huì)自主性增強(qiáng)，特別是在“市場社會(huì)”條件下，每個(gè)人都希望通過自己的行為表達(dá)自己的意向，最大限度實(shí)現(xiàn)自己的利益，社會(huì)大眾，包括農(nóng)民對政治權(quán)威的認(rèn)同都取決于政治能夠?yàn)樽约禾峁┦裁?，且政治認(rèn)同是有限的、有期的。與動(dòng)員型政治是政治權(quán)威主導(dǎo)的政治過程有所不同，回應(yīng)型政治則是社會(huì)訴求與政府的互動(dòng)過程，互動(dòng)的依據(jù)是民眾在現(xiàn)代化進(jìn)程中獲得的權(quán)利?；貞?yīng)型政治的突出特點(diǎn)是市場社會(huì)推動(dòng)政治，政治不斷回應(yīng)日益增長和永無止境的社會(huì)訴求，其結(jié)果是達(dá)到社會(huì)與政治、權(quán)力與權(quán)利的相對均衡。①徐勇:《現(xiàn)代化進(jìn)程中的節(jié)點(diǎn)與政治轉(zhuǎn)型》，《探索與爭鳴》，2013年第3期。新中國成立后至1978年改革開放，中國政治形態(tài)突出地表現(xiàn)為動(dòng)員型政治，改革開放后的政治形態(tài)表現(xiàn)為回應(yīng)型政治。

治理體系具有三個(gè)核心功能。首先，治理體系在維護(hù)其成員的安全方面發(fā)揮著至關(guān)重要的功能，至少應(yīng)在防止或威懾內(nèi)部集團(tuán)之間的沖突方面提供規(guī)則和程序以及應(yīng)對外來威脅的機(jī)制；其次，治理體系發(fā)揮著重要的經(jīng)濟(jì)功能，力圖使體系內(nèi)的物質(zhì)福利最大化，同時(shí)努力保證生活的必需品能夠充分分配到最窮的成員并且使其繼續(xù)存留在體系中的生產(chǎn)體系內(nèi)；第三，治理體系發(fā)揮著一種至關(guān)重要的公民—政治功能。作為社會(huì)的基本制度框架，治理結(jié)構(gòu)構(gòu)筑了意義深遠(yuǎn)的意義體系——確定集團(tuán)及其成員的身份，為日?；顒?dòng)和集體行動(dòng)提供一種目的性的含義。治理體系的參與決策過程和社會(huì)儀式，不但對公平分配社會(huì)財(cái)富至關(guān)重要，而且因?yàn)槠鋮⑴c作為一種重要的社會(huì)—心理功能，有助于加強(qiáng)個(gè)人與集體身份之間關(guān)系的認(rèn)同。②[美]詹姆斯·N·羅西瑙著，張勝軍等譯:《沒有政府的治理》，南昌:江西人民出版社，2001年版，第6頁。因此，治理手段的運(yùn)用和治理體系的完善能夠有效回應(yīng)和保障公民的現(xiàn)實(shí)需要。

小結(jié)

治理包含或影響了一系列公共行政學(xué)或政治學(xué)主張:1.去中心化，國家的主權(quán)地位和中央政府在公共行政中的核心地位被動(dòng)搖，向地方分權(quán)、向社會(huì)分權(quán)，甚至將權(quán)力讓渡給跨國家的組織成為一種趨勢；2.多中心，政府之外的治理主體須參與到公共事務(wù)的治理中，政府與其他組織的共治、社會(huì)的自治成為一種常態(tài)；3.認(rèn)同并倡導(dǎo)等級、網(wǎng)絡(luò)和市場的組合及相互滲透；4.多種層次的治理與多種工具使用的并存，治理可以在跨國家、地方等多個(gè)水平上進(jìn)行，在實(shí)踐上則可以通過規(guī)制、市場簽訂合約、回應(yīng)利益的聯(lián)合、發(fā)展忠誠和信任的紐帶等不同的工具，并借助于市場、層級和網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)使用這些工具。另外，治理理論強(qiáng)調(diào)，在治理中，國家（政府）和公民雙方的角色均要發(fā)生改變，國家能力將主要體現(xiàn)在整合、動(dòng)員、把握進(jìn)程和管制等方面，公民則不再是消極被動(dòng)的消費(fèi)者，而是積極的決策參與者、公共事務(wù)的管理者和社會(huì)政策的執(zhí)行者；在公民參與中，第三部門成為主要的組織載體。③王詩宗:《治理理論與公共行政學(xué)范式進(jìn)步》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2010年第4期。統(tǒng)治的主體是政府一元化，治理的主體是多元化的，包括政府、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人等。

中國改革開放以來對市場經(jīng)濟(jì)的探索伴隨著行政思維由統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變，同時(shí)，改革過程中產(chǎn)生的一系列矛盾和問題、公民的合理訴求也需要用治理的方式來回應(yīng)和保障?，F(xiàn)代化治理體系的建設(shè)需要制度的變革和完善，要繼續(xù)完善市場經(jīng)濟(jì)制度，用市場對利益的刺激性調(diào)動(dòng)其他主體參與的積極性。制度的完善還需要暢通民眾的參與和表達(dá)渠道，從中國政治的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，首先，繼續(xù)完善人民代表大會(huì)制度，要大幅度提高基層“平民代表”的比例，真正加強(qiáng)各級人大在事務(wù)決策中的的作用，切實(shí)改變?nèi)舜蟆跋鹌D章”的形象，使人大名副其實(shí)地發(fā)揮作用；其次，繼續(xù)完善人民政協(xié)制度，要加強(qiáng)各民主黨派的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政功能，使政協(xié)委員真正有職有權(quán)地履行其職能，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展；再次，完善基層群眾自治制度，減少對自治組織的干預(yù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)自治組織的發(fā)展，切實(shí)提高民眾的自治能力；最后，在目前中國直接民主難以推行的情況下，要賦予民眾更大的監(jiān)督權(quán)，有效的、更多的監(jiān)督也是參與治理的表現(xiàn)。