何謂法治

湛中樂(lè)

前不久，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）?！稕Q定》指出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。可以說(shuō)，在當(dāng)下的中國(guó)，“法治”受到史無(wú)前例的矚目和推崇?？梢灶A(yù)見(jiàn)，“法治”將成為當(dāng)前和今后一段時(shí)期的關(guān)鍵詞。

中央高度重視，全國(guó)積極響應(yīng)，“法治”必然是一個(gè)好東西。那么，究竟何為法治就成為一個(gè)不可不察的問(wèn)題。法治被當(dāng)今各主要國(guó)家作為治國(guó)理政方式的首選，說(shuō)明法治具有一般的和普遍適用與認(rèn)可的精神和原則。同時(shí)，每個(gè)國(guó)家不同的國(guó)情，也為法治添注了具體的特色。法治在中國(guó)的使用時(shí)間雖不長(zhǎng)，但已形成了基本的共識(shí)。那就是，既要堅(jiān)持法治的一般精神與原則，又要體現(xiàn)法治的中國(guó)風(fēng)格和內(nèi)涵，走出一條中國(guó)特色社會(huì)主義法治之路。

法治的精神與原則

法治的精神與原則是法治的基本內(nèi)核，具有普遍的適用性和指導(dǎo)性，是法治得以形成的根本所在。具體而言，法律最高和法律平等是法治精神與原則的基本體現(xiàn)，其中“法律最高”重在“法”，“法律平等”重在“治”。

“法律最高”表明法治是依法而治，強(qiáng)調(diào)應(yīng)將法律作為治理的基本依據(jù)和最高規(guī)范。在現(xiàn)代法治發(fā)達(dá)國(guó)家，法律最高原則中的“法律”和“最高”又有各自的要求，亦即“法律”須為良法，“最高”準(zhǔn)于憲法。申言之，法治所依據(jù)的法律應(yīng)當(dāng)是良善之法。良法的標(biāo)準(zhǔn)至少包含以下三點(diǎn)：首先，良法應(yīng)具有合理且正當(dāng)?shù)哪康?，旨在促進(jìn)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)并增進(jìn)人民福祉。其次，良法應(yīng)契合于一國(guó)的具體國(guó)情，不能超越國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)情況之允許而立法。再次，最為重要的是，良法應(yīng)得到人民的認(rèn)可，亦即通過(guò)直接的或間接的民主而得到絕大多數(shù)人民的同意?！白罡摺睖?zhǔn)于憲法是指，在整個(gè)社會(huì)規(guī)范體系中，法治應(yīng)以法律為最高依據(jù)；在整個(gè)法律體系中，法治應(yīng)當(dāng)以憲法作為最高準(zhǔn)則。目前，世界上絕大多數(shù)國(guó)家均有成文憲法，憲法已然成為一國(guó)法律體系的統(tǒng)帥，在法律體系中效力位階最高，任何其他法律法規(guī)均應(yīng)以憲法為依據(jù)，不得與憲法相抵觸，抵觸則無(wú)效。

古漢語(yǔ)中，“灋”和“律”分別有“平”和“一”之義，這正說(shuō)明了“平等”是法律的應(yīng)有之義。“法律平等”表明法治是依法得治，即通過(guò)平等地實(shí)施法律達(dá)到善治的效果。“法律最高”原則強(qiáng)調(diào)了法治中良法及其地位的問(wèn)題。善治作為法治的邏輯起點(diǎn)和最終目標(biāo)，則需要依賴“法律平等”來(lái)實(shí)現(xiàn)。具體而言，“法律平等”原則要求：其一，平等守法。任何組織和個(gè)人均應(yīng)平等地享有法律賦予的權(quán)利和履行法律規(guī)定的義務(wù)。其二，依法執(zhí)法。各級(jí)政府及其工作人員均應(yīng)依法平等對(duì)待執(zhí)法對(duì)象，不可選擇性執(zhí)法。其三，公正司法。任何組織和個(gè)人權(quán)利受到侵犯時(shí)，均應(yīng)平等地得到司法公正及時(shí)的保護(hù)。同時(shí)，對(duì)于違反法律的組織或個(gè)人，均應(yīng)平等地受到司法公正的裁決。其四，排除特權(quán)和歧視。禁止任何組織和個(gè)人享有超越法律之上的特權(quán)。禁止明顯不當(dāng)?shù)钠缫曅苑蓺w類和法律適用。由此可見(jiàn)，“法律平等”原則是良法通向善治的基本保證。

法治的內(nèi)涵與體系

“依良法，達(dá)善治”是法治的基本內(nèi)涵。良法是善治的基礎(chǔ)和依據(jù)，善治是良法的導(dǎo)向和目標(biāo)。然徒法不足以自行，善治必然不僅僅是一個(gè)靜態(tài)的結(jié)果和狀態(tài)，更應(yīng)當(dāng)是良法實(shí)施的動(dòng)態(tài)過(guò)程。良法所意指的不同效力位階的法律法規(guī)主要形成了法治規(guī)范體系；善治所要求的依法執(zhí)法主要形成了法治實(shí)施體系，善治所要求的公正司法則主要形成了法治保障體系。由此，法治規(guī)范體系、法治實(shí)施體系和法治保障體系共同構(gòu)成了完整的法治體系。

法治規(guī)范體系是法治體系的基礎(chǔ)和前提，是靜態(tài)的法治體系。首先，法治規(guī)范體系主要體現(xiàn)為法律體系，即一國(guó)現(xiàn)行有效的法律規(guī)范所構(gòu)成的有機(jī)聯(lián)系和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體。具體而言，就是以憲法為根本所形成的法律部門齊整、規(guī)范層次分明、上下協(xié)調(diào)一致的國(guó)家正式規(guī)范體系。法律體系應(yīng)以憲法為根本，遵循憲法優(yōu)先原則。在憲法及憲法性法律所形成的憲法部門之外，行政法、民法、刑法、訴訟法等法律部門健全完善。憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等各層次規(guī)范效力明確，上下統(tǒng)一，準(zhǔn)于憲法。其次，其他社會(huì)規(guī)范也構(gòu)成法治規(guī)范體系的重要組成部分。換言之，法治所要求的良法，不僅包括體現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)制力的法律規(guī)范，也包括大量且廣泛存在的社會(huì)規(guī)范，尤其是在現(xiàn)代治理語(yǔ)境下，社會(huì)組織自主創(chuàng)設(shè)的規(guī)范在社會(huì)治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。這些社會(huì)規(guī)范不依賴國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施，具有軟法的特性。

法治實(shí)施體系是法治規(guī)范體系運(yùn)行的過(guò)程，是動(dòng)態(tài)的法治體系。廣義上的法治實(shí)施，縱貫法的執(zhí)行、法的適用和法的遵守。狹義上的法治實(shí)施主要表現(xiàn)為法的執(zhí)行，而依法執(zhí)法是其主要內(nèi)涵。依法執(zhí)法最基本的要求和體現(xiàn)是政府依法行政。從實(shí)體上看，依法行政要求各級(jí)政府及其工作人員應(yīng)當(dāng)具有法律的有效授權(quán)，不可超越職權(quán)和濫用職權(quán)。其次，從程序上看，依法行政要求各級(jí)政府及其工作人員應(yīng)按照法定的執(zhí)法方式、次序、步驟等行使權(quán)力。由此而形成的有效的行政組織系統(tǒng)和合理的程式系統(tǒng)共同構(gòu)成法治實(shí)施體系的主要部分。同法治規(guī)范體系相一致，法治實(shí)施體系亦包括其他社會(huì)規(guī)范的實(shí)施所形成的社會(huì)自治體系。這些社會(huì)規(guī)范在不同的社會(huì)組織中分別發(fā)揮著各自的作用。

法治保障體系，顧名思義，是法治體系的保障，主要是對(duì)法治實(shí)施體系的糾正，使之回歸到法治規(guī)范體系的要求。在現(xiàn)代法治國(guó)家中，法治保障體系主要通過(guò)公正司法來(lái)展現(xiàn)。而公正司法的實(shí)現(xiàn)得益于科學(xué)合理配置的法院體系和高素質(zhì)專業(yè)化的法官隊(duì)伍以及保障法院獨(dú)立和發(fā)揮法官能力的完善的司法制度。唯其如此，司法權(quán)力方能得到正當(dāng)?shù)匦惺?，免受任何組織和個(gè)人的干涉，真正發(fā)揮其保障法治的功能和作用。在對(duì)行政行為的審查中，司法能夠保障法治的功能體現(xiàn)得尤為明顯。在司法體系之外，諸如仲裁和調(diào)解等多元化糾紛解決機(jī)制也是法治保障體系的重要補(bǔ)充，針對(duì)社會(huì)治理中出現(xiàn)問(wèn)題的糾偏和救濟(jì)，尤應(yīng)發(fā)揮此類法治保障體系的作用。

法治的中國(guó)道路

雖然法治的精神和原則相通，但法治模式在每個(gè)國(guó)家又各不相同。從1997年黨的十五大報(bào)告首倡“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，到1999年九屆全國(guó)人大二次會(huì)議將其原封不動(dòng)地寫入現(xiàn)行憲法。從2011年全國(guó)人大宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，到2013年黨的十八屆三中全會(huì)勾勒出法治中國(guó)建設(shè)的圖景。法治在中國(guó)的內(nèi)涵越來(lái)越豐富和完善，人們對(duì)法治的認(rèn)識(shí)越來(lái)越清晰和理性。黨的十八屆四中全會(huì)以全面推進(jìn)依法治國(guó)為主題，全面謀劃了法治發(fā)展的中國(guó)道路，它既是法治體系的建設(shè)之路，也是法治國(guó)家的建設(shè)之路，亦必然是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑和保障。千里之行，始于足下。法治體系和法治國(guó)家的建設(shè)需要一步一個(gè)腳印，從完善法治體系的規(guī)范體系、實(shí)施體系和保障體系入手，不斷推進(jìn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政和依法行政，逐步實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的目標(biāo)。

首先，要堅(jiān)持民主科學(xué)立法，完善以憲法為核心的法治規(guī)范體系。法治規(guī)范體系是法治的依據(jù)，立法則是法治規(guī)范體系的前提。立法在一國(guó)法治中的重要性不言而喻。良善法律規(guī)范無(wú)不依賴于立法而得。對(duì)立法而言，應(yīng)當(dāng)做到民主和科學(xué)。細(xì)言之，立法權(quán)應(yīng)科學(xué)地界定和劃分，屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)尤應(yīng)得到保障。同時(shí)，立法主體的構(gòu)成和程序應(yīng)彰顯民主和科學(xué)，使立法主體能夠既體現(xiàn)民意又具有立法能力，使法律的制定過(guò)程既公開(kāi)透明又可吸收各種意見(jiàn)和建議。此外，立法要重視法制的統(tǒng)一，應(yīng)以憲法為最高依據(jù)，凡與憲法和上位法相抵觸的法律規(guī)范應(yīng)受到審查并被撤銷。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加強(qiáng)法律法規(guī)的創(chuàng)制和清理工作，不斷完善法治規(guī)范體系。

其次，要堅(jiān)持依法行政，完善以行政執(zhí)法為重點(diǎn)的法治實(shí)施體系。依法行政是法治的基本要求，就是要將行政權(quán)的行使規(guī)范在法治的軌道上。反過(guò)來(lái)，法治的實(shí)現(xiàn)必然要求政府依法行政。要依靠行政組織法和行政程序法的建設(shè)和完善，將政府之間及政府各部門之間的權(quán)限和職能用法律的形式固定下來(lái)，讓政府行使權(quán)力的方式、方法和途徑等得以明確。作為依法行政的重中之重，行政執(zhí)法要做到依法進(jìn)行，要求相關(guān)執(zhí)法主體嚴(yán)格遵循法定的程序，在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法。特別是對(duì)土地、工商、食品藥品等重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)逐步建立和完善行之有效的執(zhí)法模式，推進(jìn)法治實(shí)施體系的完善。

最后，要堅(jiān)持公正司法，完善以訴訟為主要途徑的法治保障體系。司法公正是法治的要求和重要標(biāo)志。作為法治的主要保障方式，公正是對(duì)司法的最基本要求。公正司法要求進(jìn)一步深化司法制度改革，保障和落實(shí)司法獨(dú)立，保障法官隊(duì)伍的穩(wěn)定，保證司法判決的法官責(zé)任的可及性。從司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的角度，公正司法在行政訴訟領(lǐng)域尤應(yīng)強(qiáng)化，這既有利于法治政府建設(shè)，也有利于樹(shù)立司法的權(quán)威和公信力，使法治保障體系更加完善。