公務(wù)員分類改革怎么看

梁玉萍

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公務(wù)員分類改革怎么看

梁玉萍

編者按：近年來，關(guān)于公務(wù)員分類改革的推進(jìn)及基層公務(wù)員的薪酬待遇等問題，引發(fā)了社會廣泛關(guān)注。黨的十八屆三中全會提出深化公務(wù)員分類改革、完善基層公務(wù)員錄用制度等規(guī)定，為下一步的改革指明了方向。本期我們特邀三位專家，從各自研究和思考的角度，談?wù)剬珓?wù)員相關(guān)領(lǐng)域改革的理解和看法，供大家參考。

按照國家公務(wù)員局的統(tǒng)計，截至2012年年底，我國公務(wù)員總數(shù)已達(dá)708.9萬人。人力資源和社會保障部部長尹蔚民在2013年全國行政機(jī)關(guān)公務(wù)員管理工作會議中指出，我國公務(wù)員隊(duì)伍中90%是科級以下干部，60%在縣以下機(jī)關(guān)。這些基層公務(wù)員，尤其是一線行政執(zhí)法公務(wù)員所處的機(jī)構(gòu)規(guī)格低、職數(shù)少、晉升階梯不足、職業(yè)發(fā)展空間不大，壓職壓級現(xiàn)象十分嚴(yán)重。換句話說，如果一個公務(wù)員不能成為處級干部，他就無法獲得處級干部待遇。即使工作幾十年到退休，大多數(shù)基層公務(wù)員待遇提高幅度始終不大，待遇水平始終不高，而以科員身份退休的公務(wù)員在基層大有人在。

分類改革是方向

早在2006年，我國《公務(wù)員法》就明確規(guī)定：“國家實(shí)行公務(wù)員職位分類制度”，首次確立了我國公務(wù)員分類管理的法定要求，也為公務(wù)員分類改革提供了法理依據(jù)。時至今日，制度的設(shè)計與運(yùn)行出現(xiàn)了嚴(yán)重的背離，現(xiàn)行的公務(wù)員制度，無論對哪一類公務(wù)員都實(shí)行同一套管理制度。這必然造成領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有限性和需求的無限性這一無法破解的矛盾日趨尖銳。從更深的層次講，這種管理模式直接影響到我國公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)、發(fā)展和穩(wěn)定，尤其是基層公務(wù)員隊(duì)伍的積極性和穩(wěn)定性。因此，黨的十八屆三中全會提出，要“深化公務(wù)員分類改革，推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度”等措施。

為增強(qiáng)新任公務(wù)員的法律素養(yǎng)、提高法律知識水平和執(zhí)法能力，2012年4月，深圳市衛(wèi)生監(jiān)督局在對試用期公務(wù)員進(jìn)行執(zhí)法水平測試。

按照《公務(wù)員法》的規(guī)定，公務(wù)員職位按性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為三大類別，分別為：專業(yè)技術(shù)類（為實(shí)施公共管理提供專業(yè)技術(shù)支持和技術(shù)手段保障的公務(wù)員職位）、行政執(zhí)法類（主要履行監(jiān)管、處罰、稽查等執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)員職位，包括公安、交通綜合執(zhí)法、規(guī)劃土地監(jiān)察、城管監(jiān)察、衛(wèi)生監(jiān)督、監(jiān)獄勞教等部門）和綜合管理類（從事規(guī)劃、咨詢、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督及機(jī)關(guān)內(nèi)部管理工作）等三大類別。推行這種以職位分類為基礎(chǔ)的公務(wù)員分類改革，根本目的是改變公務(wù)員“大一統(tǒng)”的管理模式，改變公務(wù)員從選拔、管理、使用，到分配、福利等與職務(wù)職級機(jī)械對應(yīng)的模式。分類管理一是能有效解決千軍萬馬擠“官道”的痼疾，打通了公務(wù)員的“前途”；二是能有效解決公務(wù)員工資福利保險等待遇問題，規(guī)范了公務(wù)員的“錢途”。總之，實(shí)施公務(wù)員分類改革有利于提高公務(wù)員隊(duì)伍管理科學(xué)化水平和管理效能。

分類改革如何推進(jìn)

推進(jìn)公務(wù)員分類改革工作，突破口在于先科學(xué)分類后建章立制。具體來講，要科學(xué)合理地將專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類職位公務(wù)員從當(dāng)前參照綜合管理類公務(wù)員的“大一統(tǒng)”管理模式中分離出來，加快建立專門的專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員管理辦法，并重點(diǎn)推行職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度。深圳作為全國最早開始這一制度的試點(diǎn)城市，經(jīng)驗(yàn)非常值得總結(jié)。

2010年深圳市正式啟動了行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員分類管理試點(diǎn)工作，改革至今，行政執(zhí)法類公務(wù)員在全市公務(wù)員占比已達(dá)59%，近24000名，涵蓋了深圳絕大部分的基層執(zhí)法力量。具體來講，《深圳市行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法類公務(wù)員管理辦法（試行）》規(guī)定，根據(jù)任職條件、年功和工作業(yè)績要求，行政執(zhí)法類職位劃分為7個職級，由高至低為：一級執(zhí)法員、二級執(zhí)法員……七級執(zhí)法員。行政執(zhí)法類公務(wù)員實(shí)行與職級掛鉤的薪級工資制度，每一職級對應(yīng)若干薪級，每一薪級確定一個工資標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行與薪級掛鉤的住房保障、醫(yī)療保障、保健等福利制度。對于專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，《深圳市行政機(jī)關(guān)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理辦法（試行）》也作出了類似行政執(zhí)法類公務(wù)員的規(guī)定。

這種分類改革意味著，只要基層公務(wù)員勤于工作，今后在待遇上就可以沖破科級、處級的天花板。而且，行政執(zhí)法類公務(wù)員7個職務(wù)層級均為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，避免了“官本位”的影響；一、二級執(zhí)法員實(shí)行職數(shù)管理，三級執(zhí)法員以下職務(wù)不設(shè)職數(shù)限制，主要依據(jù)個人年功積累和工作業(yè)績晉升職務(wù)；職務(wù)設(shè)置不受機(jī)構(gòu)規(guī)格限制，保證了市、區(qū)、街道和基層所、站的行政執(zhí)法類公務(wù)員都有均等的職業(yè)發(fā)展機(jī)會。通過實(shí)行與職級掛鉤的薪級工資制度，超過90%的行政執(zhí)法類公務(wù)員在退休前可以享受到綜合管理類副處級薪酬待遇水平；而水平最高的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員更是可以享受到相當(dāng)于局級水平的薪酬待遇。此外，執(zhí)法員職級的設(shè)置不與機(jī)構(gòu)規(guī)格掛鉤，基層執(zhí)法員有很多發(fā)展機(jī)會，變“千軍萬馬擠獨(dú)木橋”為“條條大路通羅馬”， 公務(wù)員職業(yè)規(guī)劃由“單車道”變?yōu)椤岸嘬嚨馈?，較好地解決了基層執(zhí)法隊(duì)伍的壓職壓級問題。實(shí)現(xiàn)公務(wù)員分通道發(fā)展的職業(yè)生涯路徑，將極大地激發(fā)行政執(zhí)法類公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的工作積極性。

需要攻克的改革難點(diǎn)

推進(jìn)公務(wù)員分類改革，面臨的主要困難是如何制定詳細(xì)清晰的公務(wù)員職位職責(zé)規(guī)范和如何界定專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類和綜合管理類三類公務(wù)員的適用范圍。沒有詳細(xì)清晰的公務(wù)員職位職責(zé)規(guī)范，也就不能確定不同職位的工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任大小和所需人員的資格條件，公務(wù)員分類改革自然就失去了科學(xué)基礎(chǔ)，從而難以科學(xué)界定三類公務(wù)員的清晰范圍。例如，行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位職責(zé)規(guī)范、職務(wù)序列以及后續(xù)的“進(jìn)”“管”“出”管理辦法；專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的職位范圍、職位職責(zé)確定、工作業(yè)績和能力評定標(biāo)準(zhǔn)，如何處理好同“職務(wù)與職級并行制度”的關(guān)聯(lián)等問題。

從自身制度設(shè)計來看，深化公務(wù)員分類改革，需要解決的關(guān)鍵點(diǎn)是平衡問題。有分類，就有比較。如何平衡不同類別公務(wù)員的發(fā)展空間和職業(yè)待遇，是深化公務(wù)員分類改革成功與否的關(guān)鍵。在職業(yè)發(fā)展空間方面，既要平衡好不同類別公務(wù)員晉升臺階多少問題，如職級設(shè)置；又要平衡好不同類別公務(wù)員晉升難易問題，如晉升資格條件設(shè)置。在職業(yè)待遇上，既要平衡好相同工作年限的不同類別公務(wù)員的工資福利待遇保險問題，又要平衡好相同學(xué)歷的不同類別公務(wù)員的工資福利保險待遇問題，還要平衡好相當(dāng)能力、相當(dāng)業(yè)績的不同類別公務(wù)員的工資福利保險待遇問題，以及相同地區(qū)和不同政府機(jī)關(guān)層級的不同類別公務(wù)員的工資福利保險待遇問題。當(dāng)然，做好平衡不是一朝一夕能完成的，需要制定詳細(xì)的改革方案逐步推進(jìn)。

（作者為中國人事科學(xué)研究院公務(wù)員管理研究室主任、研究員）