試論美國地方政府與地方自治

陳佳

（東北師范大學政法學院，吉林長春130117）

地方自治是中央和地方分權(quán)制度的基礎(chǔ)，在美國政治生活中是占有重要的一席之地，是美國民主制度的重要組成部分。美國確立公民自由原則的根源在一定程度上是依賴于地方自治的實踐，它既是權(quán)利自由的一種體現(xiàn)，也是實現(xiàn)權(quán)利自由的直接保證。廣大市民通?？梢灾苯訁⑴c地方治理的全過程，直接監(jiān)督和控制政府的各種政策推行。

一、美國地方自治形成溯源及含義

美國是一個移民所占比例超過了原住居民的國家，殖民對美國的崛起有深刻的影響。從某種程度上說，美國地方自治制度的形成、發(fā)展與殖民文化不可分割，它是英國地方自治傳統(tǒng)的移植、宗教自治的滲透、以及英國對北美殖民地管理政策共同塑造的結(jié)果。簡單的說，地方自治實際上就是地方上的人，地方的財辦理地方的事。美國的地方自治是指居民自治和法律自治。居民自治就是根據(jù)當?shù)鼐用竦囊庠竵磉M行和處理事務(wù)，政府所做的決定應(yīng)尊重當?shù)鼐用癫⒌玫剿麄兊恼J可。法律自治是指以一定地區(qū)為基礎(chǔ)團體，或多或少的具有獨立于國家的人格，可以根據(jù)自己的意志管理其公共事務(wù)，是在不抵觸國家法律的基礎(chǔ)上實行的。

二、地方政府與州政府、聯(lián)邦政府

地方政府與州政府、聯(lián)邦政府的關(guān)系。提到地方自治就不得不提到地方政府，兩者之間有著密不可分的關(guān)系?！傲椪谓Y(jié)構(gòu)理論的重要組成部分，必定是關(guān)于地方政府的設(shè)計”[]。在美國傳統(tǒng)的法學理論中，地方政府是由各州政府依據(jù)州憲法和法律建立的，地方政府的地位、權(quán)利和義務(wù)都是據(jù)此產(chǎn)生的。由此可見，地方政府在原則上應(yīng)依賴于州政府，但實際上，在美國包括城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的地方政府卻享有高度的自主權(quán)和獨立權(quán)。

二戰(zhàn)后，美國各州相繼確立了地方自治制度，相對于州而言,地方取得了較大的自治權(quán)。但不是說地方政府與州政府、聯(lián)邦政府毫無關(guān)系，它們之間是相互聯(lián)系、相互牽制的。地方政府與聯(lián)邦和州政府在法律上具有平等的地位，聯(lián)邦和州政府對地方政府沒有直接的管轄權(quán)只有監(jiān)督權(quán)，州與地方政府之間不存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導，下級政府只須服務(wù)法律和市民的意志，而不必服務(wù)上級政府。條文規(guī)定地方政府由州控制，但聯(lián)邦政府可以通過一系列聯(lián)邦項目和計劃，如公共住房、城市改造和犯罪控制等，強化對自治地方的影響。而地方政府一直在尋求聯(lián)邦政府的貸款或者授權(quán)，作為交換條件，也接受了聯(lián)邦政府很多附加的條件。

三、美國地方自治制度的價值

地方自治是近代憲政的有機組成部分，是體現(xiàn)民主最好的方式。蒲徠斯曾說：“民主制度最好的學校及其成功的最好保證，就是實行地方自治”[]。而地方自治是美國憲政的重要組成部分，對于美國的民主政治發(fā)展、公民權(quán)利的保障具有重要價值。

第一、提高了公民的政治思考能力。政治的覺悟和政治思考力只有通過實踐才能提高，自治制度培養(yǎng)了公民關(guān)心政治形成了一種參與政治的習慣，為美國公民參與政治提供法律基礎(chǔ)。

第二、鍛煉了公民的參與性和團體協(xié)作。既然是自己管理事務(wù)，只有參與事務(wù)才能更好的了解事務(wù)服務(wù)的群體，政策的走向。而一項政策順利的實施也鍛煉了團體協(xié)作能力，只有善于合作，地方才能更加繁榮發(fā)展。

第三、為未來憲政的發(fā)展打下了良好的政治參與基礎(chǔ)。地方自治使得政治不再是一個神秘的話題，人民不再依賴國家和政府。民眾積極參與政治過程，不僅能夠得到了相應(yīng)的社會地位，而且還能提升政治責任感和自治的主動意識。地方自治能聚集更多的人民智慧，人民的創(chuàng)造力和改革意識增強的同時，也形成了社會化、民眾化的政治，為憲政打下了穩(wěn)定而堅固的基礎(chǔ)。

第四、地方自治能為人權(quán)的實現(xiàn)提供制度保障。自治制度能培養(yǎng)人民的團結(jié)觀念，增強民族凝聚力，有利于政治民主的改革和發(fā)展。這樣，就為人權(quán)保障提供了有利條件和基礎(chǔ)。

四、從美國地方自治引發(fā)的思考

美國的地方自治作為美國中央和地方分權(quán)制度的基礎(chǔ)，成為捍衛(wèi)美國公民自由原則的重要基石，時刻保障著公民權(quán)利。美國的地方自治是以天賦人權(quán)、人民主權(quán)等啟蒙思想為基礎(chǔ)理論，地方自治就是將每一個人都視為自治的主體主動管理公共事務(wù)。美國良好的地方治理的現(xiàn)狀與美國這種享有高度自治權(quán)的地方制度有很大關(guān)系。

美國地方自治經(jīng)驗對完善我國基層自治制度具有深刻地借鑒意義。中國的自治主要是在村委會和居委會，屬于基層自治組織，是政府系統(tǒng)中的最底層，直接管理成本、難度都將很大，“天高皇帝遠”、大部分自治的地區(qū)存在著諸多問題，例如賄選、干部素質(zhì)偏低、村委會和黨支部職能混淆、監(jiān)督系統(tǒng)不完善等等，這些問題一直存在并有擴大的趨勢。

如果要想在基層地方實現(xiàn)自治，首先，有必要將基層自治的法律地位提高，增強公民的民主意識。當今，許多農(nóng)村地區(qū)村民并不珍惜手中的權(quán)利，因為這些權(quán)利并沒有給他們帶來任何好處，生活并沒有富裕起來，依然在外流浪。其次，必須解決自治組織中存在的問題。問題只有得到妥善解決才能讓制度的實施順利進行。第三，要對其進行監(jiān)督。自治并不是只有政策就行，還要將其落實到現(xiàn)實中，將權(quán)力落實到公民手中，同時要對行政系統(tǒng)進行嚴密的監(jiān)督，要有完善的監(jiān)督系統(tǒng)。

一個國家中央和地方的關(guān)系都是社會和諧的重要因素，對于中國來說，同樣如此，中國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占國家的總?cè)丝跀?shù)超過一半，從這角度來看，基層自治實現(xiàn)的一定程度上就決定了中國和諧社會的進展。完善基層自治制度是順應(yīng)歷史趨勢、符合民眾意愿的。

[1]姚建宗.美國法律與發(fā)展研究運動評述[M].北京：法律出版社，2006.

[2]任進.比較地方政府與制度[M].北京：北京大學出版社，2008.