警惕社會(huì)救助制度運(yùn)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)

王葉菲+張?chǎng)?王學(xué)春

社會(huì)救助制度是具有中國(guó)特色的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要意義。但是，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，由于種種原因，社會(huì)救助制度運(yùn)行中出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象卻導(dǎo)致負(fù)激勵(lì)作用，成為長(zhǎng)期困擾我國(guó)社會(huì)救助制度健康運(yùn)行的一個(gè)瓶頸問(wèn)題。實(shí)踐表明，對(duì)社會(huì)救助制度運(yùn)行中出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)能否有效規(guī)避，將直接影響我國(guó)社會(huì)救助制度的效能。因此，必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助制度運(yùn)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的研究。

一、我國(guó)社會(huì)救助制度運(yùn)行中道德風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

第一，社會(huì)救助制度需求主體的“救助依賴”。 社會(huì)救助的需求主體，一般是指由于天災(zāi)人禍以及生理等原因?qū)е聠适鏃l件的社會(huì)弱勢(shì)群體。《中華人民共和國(guó)憲法》第45條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。接受社會(huì)救助是憲法賦予公民的基本權(quán)利。但是，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，社會(huì)救助制度的需求方卻存在大量道德風(fēng)險(xiǎn)。這種道德風(fēng)險(xiǎn)通常表現(xiàn)為“救助依賴”：一是虛領(lǐng)冒領(lǐng)社會(huì)救助資金或超額領(lǐng)取社會(huì)救助資金，在申請(qǐng)救助資格時(shí)謊報(bào)、虛報(bào)災(zāi)情和家庭狀況，騙取低保等社會(huì)救助身份，浪費(fèi)社會(huì)救助資源等行為；二是出現(xiàn)反工作倫理現(xiàn)象。被救助對(duì)象把改善現(xiàn)狀的希望過(guò)度依賴于社會(huì)救助資源和體系，在接受社會(huì)救助的同時(shí)滋生了懶漢意識(shí)，逐漸放棄了依靠個(gè)人努力擺脫困境的愿望，其道德水準(zhǔn)下降，引發(fā)一般社會(huì)成員與被救助對(duì)象之間新的不平等，最終導(dǎo)致社會(huì)救助制度出現(xiàn)異化現(xiàn)象。

第二，社會(huì)救助制度代理的“信任危機(jī)”。目前，隨著我國(guó)行政管理體制的改革和社會(huì)組織體制的變化，社會(huì)救助制度的實(shí)施往往實(shí)行委托代理模式。社會(huì)救助的資源來(lái)源于個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體及政府，他們出資或捐贈(zèng)的社會(huì)救助資源是通過(guò)委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)傳遞給被救助者的。由于救助信息的披露不及時(shí)不透明，委托方缺乏對(duì)代理機(jī)構(gòu)的有效約束和監(jiān)督，加之部分代理機(jī)構(gòu)也在追求其個(gè)體和單位的獨(dú)立利益，這些因素也促生了代理機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力和空間，其主要表現(xiàn)為濫用職權(quán)征集和發(fā)放社會(huì)救助資金，侵吞和揮霍社會(huì)救助資源等。

第三，社會(huì)救助制度中的“政府失靈”。 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)該努力用“有形的手”糾正在“市場(chǎng)失靈”下發(fā)生的資源配置的非效率性、低效率性和產(chǎn)品分配的不公正性，以維護(hù)社會(huì)公平和社會(huì)和諧，但政府在社會(huì)救助運(yùn)行過(guò)程中經(jīng)常發(fā)生“失靈”現(xiàn)象。由“政府失靈”產(chǎn)生的社會(huì)救助道德風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在社會(huì)救助制度的運(yùn)行過(guò)程中，政府應(yīng)該始終擔(dān)當(dāng)起全面的組織者、管理者和監(jiān)督者的責(zé)任。但是，由于一些政府機(jī)構(gòu)片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視了社會(huì)建設(shè)，對(duì)社會(huì)救助制度的實(shí)施消極應(yīng)付，不愿意為社會(huì)救助制度“買(mǎi)單”，導(dǎo)致社會(huì)救助措施無(wú)法落實(shí)，社會(huì)救助制度運(yùn)行效率低下；在社會(huì)救助政策的制定和實(shí)施過(guò)程中，有的地方政府缺乏對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體需求狀況真實(shí)情況的了解，在救助范圍、申請(qǐng)救助的條件和救助水平等方面嚴(yán)重脫離實(shí)際情況，政策的制定與實(shí)施與被救助對(duì)象的期望形成強(qiáng)烈偏差；有的地方政府及其工作人員為追求個(gè)人或集團(tuán)的私利，會(huì)利用手中的公共權(quán)力，在社會(huì)救助資源的分配和使用中牟取私利甚至腐敗，造成社會(huì)救助制度資源的流失，等等。

造成社會(huì)救助制度運(yùn)行中道德風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象的主要原因有：一是社會(huì)救助法制不健全。社會(huì)救助法律法規(guī)介于公法和私法二元結(jié)構(gòu)之間，其內(nèi)容還不夠具體，操作起來(lái)邊界也不清楚，往往導(dǎo)致在運(yùn)行過(guò)程無(wú)論是被救助者還是委托代理人以及政府的行為都具有隨意性。二是社會(huì)救助制度運(yùn)行中各利益相關(guān)主體信息不對(duì)稱(chēng)。由于社會(huì)救助制度的運(yùn)行體制實(shí)行委托代理體制，受技術(shù)水平及其他各種條件的影響和制約，社會(huì)救助資源提供者、委托代理機(jī)構(gòu)和需求者之間，在社會(huì)救助制度的運(yùn)行過(guò)程中對(duì)信息的占有和使用是不對(duì)稱(chēng)的，占有信息優(yōu)勢(shì)的一方往往憑借“信息壟斷”進(jìn)行逆向選擇追求不當(dāng)利益。三是社會(huì)救助制度運(yùn)行過(guò)程中管理體制不順與監(jiān)督弱化。目前，由于我國(guó)社會(huì)救助法律法規(guī)對(duì)各利益相關(guān)者的權(quán)利與義務(wù)邊界規(guī)定不清晰，缺乏規(guī)范的操作程序，導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)救助管理體制條塊分割、各自為政。政府管理部門(mén)與委托代理機(jī)構(gòu)之間權(quán)力劃分不明確，既無(wú)統(tǒng)一管理辦法也缺少統(tǒng)一的管理體制，形成了“多龍治水”的管理體制格局。

二、社會(huì)救助制度運(yùn)行中道德風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避

我國(guó)社會(huì)救助制度運(yùn)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象主要是由各利益相關(guān)主體及其連接關(guān)系造成的。解鈴還須系鈴人。因此，規(guī)避社會(huì)救助制度運(yùn)行中道德風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，還是要從各利益相關(guān)主體及其連接關(guān)系入手，通過(guò)深化改革，有的放矢地采取措施規(guī)避社會(huì)救助制度中的道德風(fēng)險(xiǎn)。具體說(shuō)，這種制度建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)放在以下幾個(gè)方面：

第一，從制度和體制上，優(yōu)化社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)，完善社會(huì)救助制度法律法規(guī)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督力度，建立激勵(lì)與約束機(jī)制。通過(guò)完善制度與法律設(shè)計(jì)，建立對(duì)社會(huì)救助制度的各相關(guān)利益主體的激勵(lì)與約束機(jī)制，規(guī)范各利益主體的行為。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，應(yīng)該通過(guò)立法明確其作為社會(huì)救助資源出資人及征集人的身份，還要強(qiáng)化政府對(duì)委托代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任，科學(xué)行使行政審批權(quán)，制定可操作性強(qiáng)的社會(huì)救助資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并定期核查；對(duì)于委托代理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，應(yīng)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善財(cái)務(wù)監(jiān)管，定期向社會(huì)公布社會(huì)救助資源的使用狀況，接受社會(huì)監(jiān)督，避免“郭美美事件”再次發(fā)生；對(duì)于被救助者來(lái)說(shuō)，應(yīng)強(qiáng)化申請(qǐng)資格的審查力度，建立信用登記制度，對(duì)于那些騙取社會(huì)救助資格的給予一定的經(jīng)濟(jì)處罰和行政處分，對(duì)于高效利用社會(huì)救助資源的則應(yīng)加大后續(xù)救助力度，建立激勵(lì)與約束相結(jié)合的機(jī)制。對(duì)于各相關(guān)利益主體的違法行為，應(yīng)加大法律懲處力度，提高其“不道德”的成本。另外，規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)還應(yīng)該理順管理與運(yùn)行體制，解決好“集權(quán)”與“分權(quán)”的關(guān)系，既避免權(quán)力過(guò)分分散，權(quán)力之間相互“打架”，政出多門(mén)，同時(shí)又要防止權(quán)力過(guò)于集中造成對(duì)社會(huì)救助資源的壟斷。

第二，從技術(shù)角度上，提高社會(huì)救助制度運(yùn)行和操作的技術(shù)水平，提高運(yùn)行信息的透明度。從上述分析可以看出，社會(huì)救助制度運(yùn)行中道德風(fēng)險(xiǎn)的原因在很大程度上是由于各利益相關(guān)主體之間信息的不對(duì)稱(chēng)。社會(huì)救助制度運(yùn)行的道德風(fēng)險(xiǎn)與利益在各利益主體之間信息傳遞速度和透明度、委托代理關(guān)系的復(fù)雜程度有關(guān)，各利益相關(guān)主體之間信息博弈決定了道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的范圍及頻率。因此，必須通過(guò)技術(shù)手段如網(wǎng)絡(luò)、媒體等促進(jìn)信息的透明度，建立便捷高效的社會(huì)救助制度信息披露和查詢系統(tǒng)。同時(shí)，還應(yīng)該建立科學(xué)的社會(huì)救助制度運(yùn)行績(jī)效評(píng)估體系，吸收財(cái)政、審計(jì)、司法和社會(huì)公眾代表等定期對(duì)社會(huì)救助制度的運(yùn)行進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)向社會(huì)反饋評(píng)估結(jié)果，把權(quán)力關(guān)進(jìn)監(jiān)管的籠子里，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

第三，從社會(huì)氛圍上，加強(qiáng)教育和宣傳力度，營(yíng)造誠(chéng)信文明的文化環(huán)境，提高各利益相關(guān)主體規(guī)避社會(huì)救助道德風(fēng)險(xiǎn)的自律性。在社會(huì)救助制度的運(yùn)行中，不僅要加強(qiáng)對(duì)各利益相關(guān)主體的他律，還要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)各利益相關(guān)主體的道德教育，增強(qiáng)自律。我國(guó)傳統(tǒng)文化中自古就有自立自強(qiáng)的精神，改革開(kāi)放以來(lái)又形成了勇于競(jìng)爭(zhēng)、注重效率的時(shí)代精神。對(duì)被救助者加強(qiáng)誠(chéng)信和自強(qiáng)精神的教育，讓他們樹(shù)立感恩和自強(qiáng)自立的思想，對(duì)社會(huì)救助制度的管理者和代理者加強(qiáng)廉政教育，讓他們樹(shù)立廉潔從政的為政之德，從而在全社會(huì)形成誠(chéng)信、自強(qiáng)可敬，失信、貪婪可恥的文化氛圍，從而從根本上消除社會(huì)救助道德制度運(yùn)行中道德風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)。

（本文是2011年山東省社科規(guī)劃課題[課題編號(hào)：11CKSJ02]的階段性成果）

（作者單位：王葉菲，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)；張?chǎng)?，泰山醫(yī)學(xué)院；王學(xué)春，泰山醫(yī)學(xué)院）

責(zé)任編輯：李振通