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    如何科學(xué)對待不捕案件數(shù)量變化

    2014-07-21 13:50:34劉貢獻吳潔
    中國檢察官·司法務(wù)實 2014年6期
    關(guān)鍵詞:批準(zhǔn)逮捕危險性公安機關(guān)

    劉貢獻 吳潔

    不捕案件的數(shù)量多少有多方面原因,本文以許昌市魏都區(qū)人民檢察院2013年不捕案件為例,展開分析并提出一些建設(shè)性意見。

    一、不捕案件數(shù)量變化的原因

    (一)公安機關(guān)方面

    1.公、檢機關(guān)司法價值取向不同。公安機關(guān)的偵查工作和檢察機關(guān)審查逮捕工作的重心因各自特點而有所不同,公安機關(guān)以“嚴(yán)打”為目標(biāo),偵查工作側(cè)重于發(fā)現(xiàn)犯罪、抓捕犯罪嫌疑人和查清犯罪事實,其意義在于啟動司法程序,而審查逮捕工作則側(cè)重于事實和證據(jù)的審查,尤其是對是否構(gòu)成犯罪和逮捕必要性的審查,根據(jù)法律和刑事政策決定是否采取逮捕措施,其意義在于保障司法訴訟程序的進行。因此,許多公安機關(guān)的偵查活動主要圍繞將犯罪事實查證屬實的要求,認(rèn)為適用寬嚴(yán)相濟的刑事政策主要應(yīng)該是檢察機關(guān)和審判機關(guān)的事情,同時擔(dān)心如果適用寬嚴(yán)相濟政策會受到檢察機關(guān)監(jiān)督的不利影響,甚至擔(dān)心如果適用寬嚴(yán)相濟政策會受到當(dāng)事人不理解而帶來上訪問題,因而在偵查工作中很少主動地適用寬嚴(yán)相濟政策,對一些可以從寬處理的案件和可以刑事和解的案件以報捕了事,而這些案件經(jīng)檢察機關(guān)審查認(rèn)為應(yīng)該或可以適用寬嚴(yán)相濟刑事司法政策后,導(dǎo)致不捕案件的增加。

    2.公安機關(guān)的辦案考核機制存在局限。公安機關(guān)現(xiàn)行的辦案考核機制主要對刑事案件數(shù)和犯罪嫌疑人數(shù)等指標(biāo)進行考核,公安機關(guān)各基層辦案單位均有具體的刑事案件辦理任務(wù)。如許昌市魏都區(qū)共六個公安分局,每個偵辦大隊每年30-40余個批捕數(shù)額,平均每名刑偵干警7-8個批捕指標(biāo)。受辦案數(shù)量驅(qū)動,基層辦案單位為完成任務(wù)或增加考核分?jǐn)?shù),而將工作重點放在刑事案件的立案數(shù)、破案數(shù)和抓獲犯罪嫌疑人人數(shù)上,取證工作主要偏重于收集有罪證據(jù),以達到“犯罪嫌疑人實施犯罪的證據(jù)已經(jīng)查證屬實”的要求,往往忽視證據(jù)的全面性、關(guān)聯(lián)性甚至合法性的證據(jù)規(guī)則要求,或者忽略逮捕必要性的證明要求。同時,由于公安機關(guān)沒有對不捕率的考核要求,案件報捕后檢察機關(guān)如果不捕也不會影響到考核成績,公安機關(guān)往往會抱僥幸心理和放任態(tài)度,對那些證據(jù)明顯不夠充分、證據(jù)出現(xiàn)矛盾和疑點未能合理排除、沒有逮捕必要的刑事案件報捕,導(dǎo)致許多存疑不捕和相對不捕案件的產(chǎn)生。

    3.公安機關(guān)為轉(zhuǎn)移輿論或上訪風(fēng)險而導(dǎo)致不捕案件增多。近年來,當(dāng)事人涉法涉檢上訪成為影響理性、公正辦案的一種特殊因素。特別是在辦理一些重大惡性案件過程中,公安機關(guān)雖明知證據(jù)不足但迫于輿論壓力或信訪風(fēng)險而報捕,如檢察機關(guān)作出不捕決定,則會把輿論壓力和信訪風(fēng)險隨即轉(zhuǎn)嫁于檢察機關(guān),如果檢察機關(guān)的后續(xù)工作跟不上,很容易出現(xiàn)涉法上訪。

    4.公安機關(guān)對檢察機關(guān)的監(jiān)督存在顧慮。由于檢察機關(guān)對公安機關(guān)具有立案監(jiān)督和偵查活動的監(jiān)督職能,并且檢察機關(guān)的監(jiān)督在公安機關(guān)考核機制中作為扣分的因素,如未立案率、追捕率等。因此,公安機關(guān)在辦案中往往采取規(guī)避的辦法來化解兩個監(jiān)督造成的不利影響。對于有些定性存在爭議、不構(gòu)成犯罪、共同犯罪嫌疑人在逃的或者根本沒有逮捕必要的案件,公安機關(guān)如果不報捕或者直接進行治安處罰,往往擔(dān)心檢察機關(guān)進行立案監(jiān)督或進行追捕而扣分,因為不捕不會扣分,所以干脆將這些案件全部報捕,導(dǎo)致許多案件不捕。

    5.公安機關(guān)報捕案件質(zhì)量不高。由于部分偵查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、責(zé)任心不強,導(dǎo)致報捕案件質(zhì)量不高。一是偵查人員不能準(zhǔn)確把握犯罪立案標(biāo)準(zhǔn),對罪與非罪的界限把握不清,不能綜合分析全部證據(jù),不能正確審查判斷罪與非罪的關(guān)鍵證據(jù),不能正確定性和認(rèn)識犯罪情節(jié)、危害后果,導(dǎo)致對案件作出錯誤的定性。二是偵查人員責(zé)任心及證據(jù)意識不強,對關(guān)鍵證據(jù)不及時調(diào)取固定,使案件時過境遷而無法有效取證。三是偵查人員對涉嫌犯罪的人員不積極追究,怠于偵查,在取證上避重就輕,對本易調(diào)取的證據(jù)不予調(diào)取,當(dāng)然,雖無法證明其存在枉法的故意,但也排除不了其徇私的可能,結(jié)果在客觀上可能放縱了犯罪嫌疑人,不捕案件中大多是因證據(jù)不足而不捕的。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2013年,因事實不清、證據(jù)不足而不捕案件有73人,占不捕案件總數(shù)的30%,比去年同期增長3.6%。

    (二)檢察機關(guān)方面

    1.嚴(yán)把逮捕措施適用關(guān)。檢察機關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行刑事訴訟法關(guān)于社會危險性的具體規(guī)定,認(rèn)真審查,特別是強化了證據(jù)審查,力保捕得準(zhǔn)、訴得出,甚至用起訴的標(biāo)準(zhǔn)把握批捕的證據(jù)條件,提高了刑事犯罪的證據(jù)要求,改變原先有證據(jù)證明即能批捕的局面,導(dǎo)致公安機關(guān)的一些案件特別是共同犯罪案件因部分證據(jù)欠缺、不到位、不合格而存疑不捕。同時,堅持轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念,強化審查逮捕的謙抑性、比例性和必要性原則,可捕可不捕的堅決不捕,對沒有社會危險的,可以保證訴訟的犯罪嫌疑人建議公安機關(guān)直接起訴,對于公安機關(guān)堅持提請逮捕的輕微刑事案件,在確保沒有信訪隱患的前提下,大膽適用無社會危險性不批準(zhǔn)逮捕。

    2.深入推行輕微刑事案件非羈押訴訟工作。非羈押訴訟制度自2011年6月全面推行并實行全省統(tǒng)一考核評價以來,在化解矛盾,構(gòu)建和諧、促進司法機關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、優(yōu)化辦案結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了積極作用,在推動公安機關(guān)主動適用取保直訴案件逐年增多的同時,檢察機關(guān)適用無社會危險性不捕相應(yīng)增加。如前所述,公安機關(guān)的考核重逮捕數(shù),輕不捕率。若檢察機關(guān)批準(zhǔn)逮捕,則可得分,不捕則不減分,這就導(dǎo)致公安機關(guān)存在僥幸心理,凡是刑拘的犯罪嫌疑人,都要提請逮捕“一試運氣”,而與之相對,檢察機關(guān)則考核捕后撤案率、捕后不訴率、捕后無罪判決率、捕后輕刑判決率,要求做到“能捕、能訴、能判”,這就將不構(gòu)成犯罪和事實不清案件當(dāng)然地作不批捕處理;同時還要求降低捕后輕刑判決率(而且是考核重點),這就使得檢察機關(guān)積極適用無社會危險性,作出不批捕決定。2013年,全市捕后輕刑判決人數(shù)為220人,區(qū)院99人,全市捕后輕刑判決率為16.3%,區(qū)院為19.3%,捕后輕刑判決高于全市平均數(shù)7%。

    3.受理刑事案件數(shù)增長。許昌市2013年受理案件人數(shù)3130人,同比下降12.1%,而魏都區(qū)院受理案件人數(shù)787人,占全市受理總?cè)藬?shù)的25.1%,同比增長5.2%。全市批捕人數(shù)2392人,魏都區(qū)院543人,占全市批捕總?cè)藬?shù)的22.7%。

    4.辦案人員存在對案件把握過嚴(yán)的傾向。司法實踐中,由于刑事案件國家賠償制度、錯案追究制度等糾錯機制的建立,對辦案質(zhì)量提出了更為嚴(yán)格的要求,對案件承辦人員心理上形成較大的辦案壓力。對于有些案件存在少量疑點或矛盾,證據(jù)存在少量欠缺,但總體上并不影響逮捕條件成立的情況下,有時承辦人員抱有“寧漏勿錯”的思想,寧可不捕也不承擔(dān)辦成錯案的風(fēng)險,往往以事實不清、證據(jù)不足退回補充偵查而存疑不捕。

    二、不捕率提高的消極影響

    1.影響檢察機關(guān)和公安機關(guān)關(guān)系。不捕案件大量增多,公安機關(guān)的績效考核必然受到影響,偵查人員無形中會認(rèn)為所辦案件質(zhì)量差,影響自己業(yè)務(wù)成績和自身發(fā)展,容易把怨氣撒向檢察機關(guān),造成檢警關(guān)系緊張。

    2.影響檢民、警民關(guān)系及司法機關(guān)公信力。一方面,被害人家屬對不捕案件異常敏感,檢察機關(guān)依法作出不捕決定,他們往往認(rèn)為檢察機關(guān)是在放縱犯罪,甚至懷疑收受了什么好處,影響了檢察機關(guān)的威信。如前所述,特別是一些敏感案件,公安機關(guān)雖明知證據(jù)不足但迫于輿論、信訪壓力而報捕,如檢察機關(guān)作出不捕決定,則會把輿論壓力轉(zhuǎn)嫁于檢察機關(guān),后續(xù)工作如果不跟上,很容易出現(xiàn)涉法上訪問題。另一方面,公安機關(guān)對提捕案件,往往先行拘留,檢察機關(guān)不捕后,既讓當(dāng)事人受羈押之苦,也造成了當(dāng)事人的名譽和經(jīng)濟損失,客觀地導(dǎo)致拘留權(quán)的濫用,導(dǎo)致群眾對公、檢機關(guān)公信力產(chǎn)生懷疑;再者,對個別案件的犯罪嫌疑人適用非羈押訴訟措施不捕后,到法院又因保證訴訟、便于執(zhí)行被逮捕收監(jiān)。這種抓了放,放了抓的做法給人造成執(zhí)法不統(tǒng)一的感覺,容易引起當(dāng)事人誤解,一定程度上損害了司法機關(guān)的威信。

    3.不捕案件增大工作量、影響工作效率。2013年,魏都區(qū)院因事實不清、證據(jù)不足不捕的有45件73人,無社會危險性不捕的154人(因達成和解不捕的43人),上述兩類共占不捕總數(shù)的93%。這些案件,有的本不應(yīng)報捕但仍予以報捕,有的本應(yīng)先行調(diào)解但大多沒有調(diào)解,給審查逮捕增加了工作量。雖然在審查逮捕期間通過調(diào)解而不捕是個良好結(jié)局和雙贏之策,但承辦人要苦口婆心地做雙方思想工作,比批準(zhǔn)逮捕案件花費的精力和時間更多。同時,按照規(guī)定每個不捕案件都要向公安機關(guān)發(fā)出不捕理由說明書和補充證據(jù)意見書,當(dāng)事人有疑問還要接待會見、釋法說理,不捕案件的辦理,無疑增添了審查逮捕工作的壓力,也會影響其他案件的辦理。

    4.存疑不捕后公安機關(guān)重新報請逮捕率低,導(dǎo)致大量案件流失。2013年,存疑不捕案件45件73人,而沒有1件補查后重新提請逮捕,不重新報捕的原因有四:一是客觀原因造成重新偵查難度大,證據(jù)無法補充;二是證據(jù)不足不捕案件退捕后,公安機關(guān)偵查人員補查意識不強;三是刑事立法上對證據(jù)不足不捕案件的規(guī)范缺失;四是檢察機關(guān)對證據(jù)不足不捕案件的監(jiān)督力度不夠。由于刑事訴訟法對不捕案件的監(jiān)督?jīng)]有明確規(guī)定,導(dǎo)致檢察人員對此類案件的監(jiān)督無法可依、無章可循,使得檢察機關(guān)對于不捕案件的監(jiān)督處于軟弱無力的狀態(tài)。

    三、如何科學(xué)對待不捕案件數(shù)量變化

    1.強化與公安機關(guān)溝通聯(lián)系,減少分歧,達成共識。一是建立初審制度。加強與公安機關(guān)的溝通協(xié)作,將部分案件質(zhì)量不高的報捕案件解決在報捕之前。案管中心要在審查公安機關(guān)報捕卷宗時建立初審制度,要求專人專門負(fù)責(zé)審查,合格的依法收卷,不合格的提出意見要求公安機關(guān)補查再報。這一舉措可以有效提高公安機關(guān)報捕案件的質(zhì)量。二是建立和完善公、檢兩家聯(lián)席會議制度。通過定期召開聯(lián)席會議,共同學(xué)習(xí)法律法規(guī),并就一定時期提請逮捕案件存在的問題和需要注意的問題,特別是對不捕案件中存在的共性問題,共同分析、提出意見和建議。

    2.加大提前介入力度,引導(dǎo)偵查,完善和固定案件證據(jù)。建立聯(lián)絡(luò)員制度,在受理報捕案件前,可派員適時參與公安機關(guān)案件討論會,就證據(jù)補查、案件處理等提出建議,引導(dǎo)公安機關(guān)全面固定案件證據(jù),盡可能地將審查逮捕工作前移。如建立疑難案件隨時通報制度,對于一些涉及罪與非罪供證矛盾突出或其他疑難的案件,公安機關(guān)報捕之前應(yīng)與檢察機關(guān)進行溝通,邀請檢察機關(guān)派員參加案件討論,共同解決疑難問題。案件受理后,承辦人員要在有限的時間內(nèi)邊審查邊及時就需要補查的證據(jù)擬出提綱,通知公安辦案人員盡快補查,極力避免因證據(jù)不足而導(dǎo)致案件不捕。

    3.檢察機關(guān)把好案件受理,做好社會危險性和不捕理由說明。一是把好案件受理時“社會危險性”評估關(guān)。公安機關(guān)提請檢察機關(guān)批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人,應(yīng)在《提請批準(zhǔn)逮捕書》中,除犯罪嫌疑人基本情況、認(rèn)定的案件事實及證據(jù)、可能判處徒刑以上刑罰、提請批準(zhǔn)逮捕意見等內(nèi)容外,還應(yīng)具有對犯罪嫌疑人“有社會危險性”的內(nèi)容。同時,應(yīng)在案卷中增加證明“有社會危險性”的材料。案管中心在受理公安機關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的案件時,應(yīng)嚴(yán)格審查《提請批準(zhǔn)逮捕書》及案卷材料中涉及逮捕的條件、內(nèi)容是否齊備。二是把好“不捕理由說明”關(guān)。檢察機關(guān)擬作出不批準(zhǔn)逮捕決定之前,主動與公安機關(guān)聯(lián)系,邀請公安機關(guān)派員參加案件討論或向其講明不捕理由,聽取對方意見。不捕決定作出后,向被害人及發(fā)案單位說明不捕理由及法律依據(jù)。對不構(gòu)成犯罪不捕的案件,重點說明案件事實和法律規(guī)定;對證據(jù)不足不捕的案件,重點說明逮捕證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及存在問題,提出完善建議;對無社會危險性而不捕的案件,重點說明為什么無社會危險性。對被害人及發(fā)案單位,除說明不捕理由外,還注意化解他們的對立情緒,使其充分理解和信任檢察機關(guān)不捕決定的公正性,防止出現(xiàn)涉法涉檢上訪問題。

    4.建立不捕決定執(zhí)行監(jiān)督機制,切實防止不捕案件隨意處理。在作出不捕決定后,檢察機關(guān)通過三個渠道對不捕案件進行監(jiān)督。首先,及時簽收釋放回執(zhí)。要求公安機關(guān)及時送達《不批準(zhǔn)逮捕決定書》執(zhí)行回執(zhí),并且在釋放當(dāng)天將《釋放通知書》送達檢察機關(guān)。其次,通過駐看守所檢察室了解不捕決定的執(zhí)行情況,核實公安機關(guān)的釋放行為。最后,檢察機關(guān)與公安機關(guān)建立《不捕案件辦理說明制度》,要求公安機關(guān)準(zhǔn)確、及時地將不捕案件的處理通知檢察機關(guān),以便檢察機關(guān)實施偵查監(jiān)督,檢察機關(guān)也需要適時到公安機關(guān)相關(guān)部門,對不捕案件進行事后處理監(jiān)督。

    5.建議公安機關(guān)完善辦案考核體系,正確引導(dǎo)辦案。針對前述公安機關(guān)考核評價的弊病,建議公安機關(guān)完善辦案考核體系,發(fā)揮正確引導(dǎo)辦案的作用,以保障和提高案件質(zhì)量為核心,增加案件不捕率指標(biāo)并區(qū)別對待。對于絕對不捕案件應(yīng)以錯案來認(rèn)識和對待,對于存疑不捕和相對不捕要作為質(zhì)量不高來認(rèn)識,從而引導(dǎo)辦案人員回歸到以質(zhì)量取成績的理性追求上。

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