基于財(cái)務(wù)治理的高校全面預(yù)算管理問題探討

蔣國(guó)發(fā)

基于財(cái)務(wù)治理的高校全面預(yù)算管理問題探討

蔣國(guó)發(fā)

為了實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的創(chuàng)新，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，建立完善的高校財(cái)務(wù)治理框架是十分重要的。而作為兼具規(guī)劃與協(xié)調(diào)、控制與考評(píng)職能的全面預(yù)算管理作為企業(yè)管理的一種有效工具，應(yīng)當(dāng)引入到高校的財(cái)務(wù)管理之中，以提高高校財(cái)務(wù)治理的效果。為此，高校必須樹立正確的預(yù)算觀念、確定合理的預(yù)算程序、采用科學(xué)的預(yù)算方法、設(shè)立預(yù)算管理責(zé)任中心、規(guī)范預(yù)算編制的內(nèi)容，以保證全面預(yù)算管理的有效實(shí)施，提升高校財(cái)務(wù)治理的有效性。

高校；財(cái)務(wù)治理；全面預(yù)算管理

目前，雖然我國(guó)對(duì)教育的財(cái)政投入呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，但由于高校的辦學(xué)規(guī)模不斷地?cái)U(kuò)大而導(dǎo)致出現(xiàn)高校教育經(jīng)費(fèi)不足的狀況日益突出。高校作為促進(jìn)高等教育事業(yè)發(fā)展的獨(dú)立法人，依法多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)，并在保證教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)需求的前提下合理有效地運(yùn)用教育經(jīng)費(fèi)，使高校教育經(jīng)費(fèi)來源、運(yùn)用及其結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯的變化，這就對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理提出了更高的要求。如何構(gòu)建有效的高校財(cái)務(wù)治理框架并得以貫徹和執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，并適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的要求，成為高校建設(shè)和發(fā)展中的一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。全面預(yù)算管理作為企業(yè)管理的一種有效工具，應(yīng)該引入到高校的財(cái)務(wù)管理之中，以期進(jìn)一步改善高校的財(cái)務(wù)管理、不斷提升高校財(cái)務(wù)治理的有效性。

一、高校財(cái)務(wù)治理框架體系的構(gòu)建

1.高校的財(cái)務(wù)治理及其實(shí)質(zhì)

財(cái)務(wù)治理是為了適應(yīng)高校財(cái)務(wù)管理體制改革和發(fā)展需要而產(chǎn)生的，是高校財(cái)務(wù)管理的一個(gè)重要組成部分，它是高校教育體制改革與發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，高校的資金來源和運(yùn)用是在政府部門的計(jì)劃控制下進(jìn)行的，高校的財(cái)務(wù)基本上存在“無財(cái)可理”的狀態(tài)，財(cái)務(wù)工作所承擔(dān)的基本職能主要就是會(huì)計(jì)核算，是屬于“算賬型”的財(cái)務(wù)模式。因此，高校的財(cái)務(wù)管理工作得不到重視，更談不上高校的財(cái)務(wù)治理問題。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立與發(fā)展，高等教育體制和高校財(cái)務(wù)管理體制改革的不斷深入，高校的資產(chǎn)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，資金來源的渠道越來越多，高校的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)也越來越大，“算賬型”財(cái)務(wù)已經(jīng)不能適應(yīng)高校組織形式和財(cái)務(wù)管理的要求，不能滿足教育主管部門、債權(quán)人和管理層之間的權(quán)利劃分及利益要求，迫切需要向“管理型”的財(cái)務(wù)模式轉(zhuǎn)變。于是，對(duì)財(cái)權(quán)的劃分進(jìn)行制度規(guī)范的高校財(cái)務(wù)治理問題與之相適應(yīng)而產(chǎn)生。

高校的財(cái)務(wù)治理是為了實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)合理劃分和有效配置的目的，借助于一定的經(jīng)濟(jì)管理手段，在對(duì)高校的財(cái)權(quán)進(jìn)行合理劃分和有效配置的基礎(chǔ)上，建立起一套科學(xué)的自我約束機(jī)制和相互制衡機(jī)制，以協(xié)調(diào)高校與其他利益相關(guān)者之間的財(cái)務(wù)關(guān)系，促使高校的各個(gè)利益相關(guān)者進(jìn)行長(zhǎng)期合作，保證高校的管理決策效率。其實(shí)質(zhì)是一種基于財(cái)務(wù)權(quán)限的劃分而形成相互制衡關(guān)系的財(cái)務(wù)管理體制。這是因?yàn)椋?/p>

（1）財(cái)務(wù)治理應(yīng)當(dāng)是一種在高校掌控者之間合理劃分財(cái)權(quán)和財(cái)務(wù)活動(dòng)權(quán)的制度規(guī)范。財(cái)權(quán)和財(cái)務(wù)活動(dòng)權(quán)主要包括財(cái)務(wù)收支權(quán)、財(cái)務(wù)控制權(quán)、財(cái)政利益安排權(quán)和財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)。在教育主管部門和高校管理者之間，當(dāng)事人如何劃分財(cái)權(quán)和財(cái)務(wù)活動(dòng)權(quán)，取決于誰擁有財(cái)產(chǎn)的最終責(zé)任。但是，由于高校的財(cái)務(wù)活動(dòng)每天都在進(jìn)行，教育主管部門不可能事必躬親，只有交給高校管理者運(yùn)營(yíng)，但如何確定框架讓其不違背教育主管部門的意志，就必須建立一種制度，事先規(guī)定高校管理者的財(cái)務(wù)活動(dòng)權(quán)，以便在日常財(cái)務(wù)活動(dòng)中有章可循，財(cái)務(wù)治理就是這樣一種財(cái)權(quán)及財(cái)務(wù)活動(dòng)權(quán)限的劃分制度。

（2）財(cái)務(wù)治理是一種財(cái)務(wù)治理人員與財(cái)務(wù)利益安排的制度規(guī)范。在高校的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)中，教育主管部門應(yīng)當(dāng)有權(quán)安排高校的高層財(cái)務(wù)管理人員（如分管財(cái)務(wù)的校長(zhǎng)或總會(huì)計(jì)師），并派遣有關(guān)層次的財(cái)務(wù)監(jiān)督人員；高校黨委有權(quán)根據(jù)學(xué)校財(cái)務(wù)活動(dòng)的實(shí)際需要安排財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，并賦予相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理權(quán)限；此外，教育主管部門對(duì)高校管理者，高校的校級(jí)管理者對(duì)下屬的院系部各級(jí)管理者要設(shè)計(jì)利益激勵(lì)機(jī)制，以促使有關(guān)院系部的管理者努力完成教育目標(biāo)。據(jù)此，教育主管部門應(yīng)當(dāng)要適當(dāng)考慮高校管理者的財(cái)務(wù)利益，并在財(cái)務(wù)預(yù)算或財(cái)務(wù)權(quán)限中加以事先設(shè)定。因此，財(cái)務(wù)治理應(yīng)當(dāng)包括財(cái)務(wù)治理人員與財(cái)務(wù)利益安排的制度規(guī)范?；谝陨戏治?，高校財(cái)務(wù)治理的實(shí)質(zhì)是一種財(cái)權(quán)劃分與制衡的高校財(cái)務(wù)管理體制。

2.高校財(cái)務(wù)治理框架體系的構(gòu)建

（1）建立高校的內(nèi)部財(cái)權(quán)劃分制度。建立高校內(nèi)部財(cái)務(wù)的權(quán)限劃分制度，也就是確立高校的教職工代表大會(huì)、黨委會(huì)、高校的校級(jí)管理層及下屬院系部的各級(jí)管理者、財(cái)務(wù)部門和相關(guān)人員在財(cái)務(wù)管理方面的權(quán)限界定與調(diào)整，主要包括：資本投資決策權(quán)、收入和收費(fèi)項(xiàng)目決定權(quán)、經(jīng)費(fèi)開支權(quán)、結(jié)余分配權(quán)、對(duì)外融資舉債決策權(quán)等方面的權(quán)限劃分問題。

（2）建立高校掌管財(cái)權(quán)的人事安排制度。也就是確定掌握財(cái)權(quán)的人員、特別是高校掌管財(cái)權(quán)的人員的選聘和安排，除了包括財(cái)務(wù)總監(jiān)或總會(huì)計(jì)師、財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)人及下屬二級(jí)院系部門財(cái)務(wù)人員的配置之外，還應(yīng)包括掌管高校財(cái)務(wù)決策大權(quán)的黨委會(huì)成員、校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)和下屬二級(jí)院系部門負(fù)責(zé)人的人事管理制度，以及負(fù)責(zé)高校財(cái)務(wù)監(jiān)督的監(jiān)察與審計(jì)委員會(huì)成員的任免管理制度。

（3）建立高校的財(cái)務(wù)監(jiān)督制度。高校的財(cái)務(wù)監(jiān)督制度主要包括以下兩個(gè)層面：一是建立高校上層對(duì)下層的財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，也就是作為代表投資者的國(guó)家和職能部門對(duì)高校管理者、高校上層管理者對(duì)下層管理者的財(cái)務(wù)監(jiān)督體制，具體包括國(guó)家審計(jì)部門和教育主管部門等對(duì)高校黨委會(huì)、高校黨委會(huì)對(duì)高校管理層、高校監(jiān)察與審計(jì)委員會(huì)對(duì)高校黨委會(huì)和管理層、高校上層管理者對(duì)下屬管理者在財(cái)務(wù)收入與支出、薪酬確定與支付、結(jié)余計(jì)算與核實(shí)、財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)考核與評(píng)價(jià)等方面的事前、事中與事后監(jiān)督制度、監(jiān)督方式與運(yùn)行操作方法等；二是建立高校下層對(duì)上層管理者的財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，包括下層管理者對(duì)上層管理者、一般員工對(duì)不同層次管理者的財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，這種監(jiān)督制度一般是通過工會(huì)或派員參與監(jiān)察與審計(jì)委員會(huì)、黨員會(huì)的形式表現(xiàn)出來。

（4）建立高校的財(cái)務(wù)激勵(lì)機(jī)制。高校的財(cái)務(wù)激勵(lì)機(jī)制主要包括：代表財(cái)產(chǎn)終極所有者的教育主管部門對(duì)法人代表的激勵(lì)機(jī)制、高校黨委會(huì)對(duì)高校管理者的財(cái)務(wù)激勵(lì)機(jī)制、高校上層管理者對(duì)下層管理者的財(cái)務(wù)激勵(lì)機(jī)制等。國(guó)家政府要制定相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，給高校設(shè)計(jì)財(cái)務(wù)激勵(lì)制度創(chuàng)造相應(yīng)的環(huán)境，這種激勵(lì)機(jī)制是促使不同層次的管理者認(rèn)真努力工作的前提。

（5）建立高校的財(cái)務(wù)信息反饋制度。為了盡力消除“信息不對(duì)稱”造成的不利影響，高校上層管理者和教育主管部門應(yīng)建立一種定期的信息反饋報(bào)告制度，迫使下屬管理者及時(shí)、盡可能準(zhǔn)確報(bào)告該部門的財(cái)務(wù)信息，這種制度已經(jīng)越來越成為高校財(cái)務(wù)治理的重要組成部分，國(guó)家政府對(duì)此亦會(huì)做出相應(yīng)的制度規(guī)范，以掌握必要的財(cái)務(wù)信息。

以上五個(gè)方面構(gòu)成一套完整的高校財(cái)務(wù)治理框架體系，其中：財(cái)權(quán)的劃分制度是高校財(cái)務(wù)治理最基本的制度；掌管財(cái)權(quán)的人事安排制度是保證財(cái)權(quán)劃分并能順利實(shí)施的決定性條件；財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，是形成制衡高校財(cái)務(wù)關(guān)系的重要保證；建立財(cái)務(wù)激勵(lì)機(jī)制，有利于促使高校掌管財(cái)權(quán)的管理者努力工作；財(cái)務(wù)信息反饋制度可以幫助教育主管部門、高校高層管理者及時(shí)了解財(cái)務(wù)狀況，防止下層管理者出現(xiàn)“逆向選擇”行為，避免下層管理者的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。

二、全面預(yù)算管理是高校實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)治理的有效途徑

1.全面預(yù)算管理及其特征

在高校的財(cái)務(wù)管理中引入全面預(yù)算管理，對(duì)切實(shí)改善高校的財(cái)務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。所謂高校全面預(yù)算管理，就是指高校在其總體目標(biāo)或財(cái)務(wù)目標(biāo)價(jià)值取向的指導(dǎo)下，對(duì)未來的教育事業(yè)和管理活動(dòng)和相應(yīng)財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行充分、全面的預(yù)測(cè)和籌劃，并通過對(duì)執(zhí)行過程的監(jiān)控，將實(shí)際完成情況與預(yù)算目標(biāo)不斷地進(jìn)行對(duì)比和分析，從而及時(shí)指導(dǎo)教育事業(yè)和管理活動(dòng)的改善和調(diào)整，以幫助高校管理者更加有效地管理高校和最大程度地實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)目標(biāo)。

（1）全面性。全面預(yù)算管理的首要特征就是全面性，它具體體現(xiàn)為全員性、全過程和全方位。其中：全員性是指全面預(yù)算管理涉及高校各個(gè)部門，需要各部門、全體教職員工的全員參與、共同完成；全過程是指從編制預(yù)算、執(zhí)行控制、考核分析、績(jī)效考評(píng)等預(yù)算管理活動(dòng)滲透到高校管理活動(dòng)中的每個(gè)環(huán)節(jié)；全方位是指預(yù)算管理的內(nèi)容包括高校的基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算、收入預(yù)算和財(cái)務(wù)報(bào)表預(yù)算等各個(gè)方面的預(yù)算。

（2）機(jī)制性。全面預(yù)算管理不是臨時(shí)性、分散性的管理手段，它的根本點(diǎn)是要通過預(yù)算來強(qiáng)化高校內(nèi)部管理，使預(yù)算成為一種管理上的制度安排。預(yù)算管理是一種權(quán)力的控制和管理，是一種機(jī)制安排，責(zé)任、利益和權(quán)利之間必須對(duì)等；預(yù)算決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)，監(jiān)督權(quán)必須是離散的，以確保權(quán)力的制衡和系統(tǒng)的有序運(yùn)行。

（3）整合性。權(quán)責(zé)利的整合和管理的整合是全面預(yù)算管理整合性的具體體現(xiàn)。其中：權(quán)責(zé)利的整合就是要求高校全面建立內(nèi)部各部門、各崗位的權(quán)責(zé)利體系，并通過預(yù)算的分解來賦予各部門、各崗位的責(zé)任目標(biāo)及其相應(yīng)的權(quán)利，從而促使相互制約系統(tǒng)的形成。管理的整合就是要求圍繞著高校的財(cái)務(wù)目標(biāo)，把高校教育事業(yè)和管理過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面的工作嚴(yán)密地組織起來，通過各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面的工作密切配合，相互協(xié)調(diào)，使各個(gè)職能部門向著共同的目標(biāo)前進(jìn)。

2.全面預(yù)算管理是高校實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)治理的有效途徑

全面預(yù)算管理的首要功能就是規(guī)劃與協(xié)調(diào)作用。通過規(guī)劃與協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮，使責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則真正落實(shí)到實(shí)處。高校實(shí)施全面預(yù)算管理，必須從黨委會(huì)、高校管理者、各部門乃至每個(gè)教職員工的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系角度出發(fā)，明晰各自的權(quán)責(zé)，從而科學(xué)地管理和有效地執(zhí)行，使決策、預(yù)算、執(zhí)行與結(jié)果得到高度的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。實(shí)施全面預(yù)算管理，對(duì)不同預(yù)算層次的職責(zé)安排，實(shí)際上就是對(duì)財(cái)權(quán)的一種劃分。比如規(guī)定：黨委會(huì)是全面預(yù)算管理的最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)高校全面預(yù)算管理工作，具有高校發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃制定權(quán)、年度預(yù)算指標(biāo)審批權(quán)、年度預(yù)算方案審批和預(yù)算方案調(diào)整權(quán)、年度預(yù)算執(zhí)行情況審查權(quán)和預(yù)算考核辦法和獎(jiǎng)懲方案審批權(quán)等。

此外，全面預(yù)算管理還強(qiáng)調(diào)控制與評(píng)價(jià)功能。全面預(yù)算管理的控制與評(píng)價(jià)功能主要包括事前控制、事中控制和事后評(píng)價(jià)等三個(gè)方面。其中：事前控制主要是控制預(yù)算單位的業(yè)務(wù)范圍和規(guī)模以及可用資金的限額；事中控制是指在預(yù)算的執(zhí)行過程中，各有關(guān)部門和單位應(yīng)以全面預(yù)算為根據(jù)，通過計(jì)量、對(duì)比，及時(shí)提供實(shí)際偏離預(yù)算的差異數(shù)額并分析其原因，以便采取有效措施來發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，使高校的各項(xiàng)管理活動(dòng)按預(yù)定的目標(biāo)進(jìn)行。事后評(píng)價(jià)主要是通過預(yù)算數(shù)和實(shí)際數(shù)的比較來分析差異產(chǎn)生的原因，并進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，為今后預(yù)算的編制提供合理的依據(jù)。上文述及，財(cái)務(wù)治理是一種代表投資者的教育主管部門對(duì)高校管理者本身財(cái)務(wù)利益的安排制度，教育主管部門對(duì)高校管理者，高校的高層管理者對(duì)下屬各層次管理者需要設(shè)計(jì)一種財(cái)務(wù)激勵(lì)機(jī)制，以促使有關(guān)各方努力完成教育目標(biāo)。

總而言之，財(cái)務(wù)決策、財(cái)務(wù)執(zhí)行與財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制是高校內(nèi)部的主要財(cái)務(wù)治理機(jī)制，作為貫徹和實(shí)施高校管理目標(biāo)的一種機(jī)制和制度安排的全面預(yù)算管理，主要是通過預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制和預(yù)算考評(píng)等環(huán)節(jié)，來實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)治理要素的合理安排和經(jīng)濟(jì)資源的有效配置，并促使各財(cái)務(wù)主體的財(cái)務(wù)治理活動(dòng)得到有效的協(xié)調(diào)與控制，以及使財(cái)務(wù)主體的財(cái)務(wù)治理行為得到有效的激勵(lì)和約束，從而形成了與高校財(cái)務(wù)治理相適應(yīng)的財(cái)權(quán)安排和激勵(lì)約束機(jī)制。因此，全面預(yù)算管理是實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)治理的一種有效途徑。

三、對(duì)高校實(shí)施全面預(yù)算管理的幾點(diǎn)建議

1.要樹立正確的預(yù)算管理觀念

（1）“全員參與觀”。全員參與觀是全面預(yù)算管理的首要體現(xiàn)，它要求高校的全體教職員工都必須直接或者間接地參與預(yù)算管理的過程。只有全體教職員工積極參與了預(yù)算的制定，并且使預(yù)算得到他們的重視，預(yù)算才易于被教職員工所接受，預(yù)算管理工作才能順利推進(jìn)，進(jìn)而順利地完成高校的目標(biāo)。

（2）“量入為出觀”。量入為出觀是預(yù)算管理的一個(gè)重要觀念，它要求高校在編制全面預(yù)算時(shí)，必須堅(jiān)持量入為出的總體性原則。在編制收入預(yù)算時(shí)，要堅(jiān)持“積極穩(wěn)妥”的原則；在編制支出預(yù)算時(shí)，要堅(jiān)持“統(tǒng)籌兼顧、先急后緩、保證重點(diǎn)、勤儉節(jié)約”的原則，實(shí)現(xiàn)收入預(yù)算與支出預(yù)算的相對(duì)平衡。因此，編制全面預(yù)算時(shí)必須留足預(yù)備費(fèi),保持一定的彈性,以防在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)一些不可預(yù)知的問題。

（3）“成本效益觀”。成本效益觀是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下高校預(yù)算管理的一個(gè)重要觀念，它要求高校必須樹立效率優(yōu)先意識(shí)，緊緊圍繞學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)，合理編制全面預(yù)算。高校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理應(yīng)樹立價(jià)值管理意識(shí)，以資金效益最大化作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。

（4）“財(cái)務(wù)導(dǎo)向觀”。財(cái)務(wù)導(dǎo)向觀要求高校在編制全面預(yù)算時(shí)，要遵循優(yōu)先安排原則，不同時(shí)期突出不同的預(yù)算重點(diǎn)，尤其是要優(yōu)化事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，預(yù)算安排要保重點(diǎn)、熱點(diǎn)，使人、財(cái)、物得到有效整合和充分利用，體現(xiàn)財(cái)務(wù)政策的導(dǎo)向性。高校的中心工作是教學(xué)和科研，高校財(cái)務(wù)預(yù)算的最大導(dǎo)向就是加大學(xué)校在教學(xué)科研方面的投入力度，全面改善辦學(xué)條件，努力提高高校的辦學(xué)質(zhì)量。

2.要建立合理的預(yù)算管理程序

目前，全面預(yù)算的編制程序一般有三種，即“自上而下”型的預(yù)算編制程序、“自下而上”型的預(yù)算編制程序和“上下結(jié)合”型的預(yù)算編制程序，這三種預(yù)算編制程序之間各有利弊。本文認(rèn)為，在高校預(yù)算編制的程序上，既要注重學(xué)校對(duì)基層部門（含二級(jí)院系和其他行政管理部門，下同）的指導(dǎo)作用，又要注重基層部門在預(yù)算編制中的主觀能動(dòng)作用，實(shí)施主動(dòng)預(yù)算，因此，高校而應(yīng)采取“上下結(jié)合”型的預(yù)算編制程序。根據(jù)“上下結(jié)合”型的預(yù)算編制程序的特點(diǎn)，高校在編制預(yù)算的整個(gè)過程是：首先，由高校黨委會(huì)提出高校的總目標(biāo)和部門的分目標(biāo)，下達(dá)給各基層部門；然后，基層部門根據(jù)本部門的實(shí)際情況制定本部門的預(yù)算草案，呈報(bào)財(cái)務(wù)部門或?qū)ＴO(shè)的預(yù)算委員會(huì)；最后，財(cái)務(wù)部門或?qū)ＴO(shè)預(yù)算委員會(huì)審查各基層部門的預(yù)算草案，進(jìn)行溝通和綜合平衡，擬訂整個(gè)學(xué)校的預(yù)算方案，并將預(yù)算方案再反饋回給各部門進(jìn)行征求意見。經(jīng)過“自下而上、自上而下”的多次反復(fù)，形成最終的預(yù)算，經(jīng)高校教職工代表大會(huì)討論并通過表決后，由高校黨委會(huì)審批而成為正式的預(yù)算，下達(dá)各部門并據(jù)以執(zhí)行。

3.要采用科學(xué)的預(yù)算編制方法

傳統(tǒng)的預(yù)算編制的方法主要有定期預(yù)算、固定預(yù)算和增量預(yù)算等幾種方法。但是，由于預(yù)算編制的方法會(huì)隨著預(yù)算管理水平的不斷提高而不斷發(fā)展、變化的。目前，還形成了包括滾動(dòng)預(yù)算、彈性預(yù)算、零基預(yù)算和概率預(yù)算在內(nèi)的一個(gè)系列新的預(yù)算編制方法。高校應(yīng)根據(jù)學(xué)校的外部環(huán)境及自身的預(yù)算水平選擇合適的方法來編制預(yù)算。從目前預(yù)算編制的實(shí)際工作情況來看，使用增量預(yù)算的高校為數(shù)不少，因?yàn)樵隽款A(yù)算方法比較簡(jiǎn)便，但是，由于增量預(yù)算是以過去的水平為基礎(chǔ)，實(shí)際上就是承認(rèn)過去是合理的，這樣容易造成預(yù)算的不足或者是安于現(xiàn)狀，從而造成資源的浪費(fèi)。為了實(shí)現(xiàn)高校的財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新，改變停滯落后的財(cái)務(wù)管理水平，高校應(yīng)當(dāng)采用零基預(yù)算方法來編制預(yù)算。零基預(yù)算方法要求對(duì)于所有的預(yù)算支出均以“零”作為出發(fā)點(diǎn)，逐個(gè)估算各個(gè)業(yè)務(wù)項(xiàng)目所需要的人力、物力和財(cái)力及其預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效果，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急來分配預(yù)算經(jīng)費(fèi)，并確定各費(fèi)用項(xiàng)目的預(yù)算數(shù)，進(jìn)而編制支出預(yù)算。

4.要設(shè)立預(yù)算管理的責(zé)任中心

根據(jù)權(quán)責(zé)利相結(jié)合的原則，在高校內(nèi)部設(shè)立預(yù)算管理責(zé)任中心，并賦予各個(gè)責(zé)任中心一定的權(quán)責(zé)，是高校實(shí)施全面預(yù)算管理的一個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。高校的預(yù)算管理責(zé)任中心要根據(jù)高校的組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)立，大致劃分為三個(gè)類型：（1）教學(xué)科研型責(zé)任中心，是指承擔(dān)和完成日常教學(xué)、科研和學(xué)生管理等任務(wù)的高校內(nèi)設(shè)的學(xué)院、系部等教研部門；（2）管理保障型責(zé)任中心，是指承擔(dān)行政管理、為教學(xué)科研以及學(xué)生管理提供服務(wù)以及為保證學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而提供后勤保障的高校內(nèi)設(shè)的處、部、室等職能機(jī)構(gòu)和附屬單位；（3）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型責(zé)任中心，是指高校內(nèi)設(shè)的實(shí)行獨(dú)立核算的校辦產(chǎn)業(yè)、民辦二級(jí)學(xué)成人教育學(xué)院以及其他后勤服務(wù)實(shí)體。在高校內(nèi)部設(shè)立預(yù)算管理責(zé)任中心的目的，主要是為了便于落實(shí)各責(zé)任中心的責(zé)任目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)學(xué)?？傮w發(fā)展目標(biāo)的。

5.要規(guī)范全面預(yù)算編制的內(nèi)容

高校必須在一個(gè)預(yù)算年度開始之前完成全面預(yù)算的編制工作。高校全面預(yù)算通常由校級(jí)預(yù)算和所屬二級(jí)院系部門預(yù)算兩級(jí)預(yù)算組成的，其主要內(nèi)容包括收入預(yù)算和支出預(yù)算兩大部分，并嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理的規(guī)定。

（1）實(shí)行細(xì)化的部門預(yù)算。高校要實(shí)行細(xì)化的部門預(yù)算，做到一個(gè)部門編制一個(gè)預(yù)算。根據(jù)細(xì)化的部門預(yù)算要求，高校要集中所有的財(cái)力，部門預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)包括財(cái)政預(yù)算撥款、財(cái)政專戶核撥的預(yù)算外資金和其他收入，并統(tǒng)籌安排部門的預(yù)算支出，分別按人員支出、公共支出和事業(yè)發(fā)展的順序，按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)定額進(jìn)行核定。這樣才能增強(qiáng)預(yù)算對(duì)高校整個(gè)財(cái)經(jīng)工作和財(cái)務(wù)活動(dòng)的宏觀調(diào)控能力，保證預(yù)算的完整性。在部門預(yù)算編制上，要細(xì)化預(yù)算支出指標(biāo)，明確劃分人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的資金，其中項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)資金基本上細(xì)化到具體事項(xiàng)，扭轉(zhuǎn)過去“資金切大塊、項(xiàng)目大籠統(tǒng)”的局面。通過編制部門預(yù)算，以全面反映部門人員支出、公用支出和項(xiàng)目支出的詳細(xì)情況，清晰地歸集部門的所有財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目，不僅能完整地、準(zhǔn)確地和規(guī)范地編制高校預(yù)算，也使高校的預(yù)算編制更加公開和透明。

（2）編制綜合的收入預(yù)算。收入預(yù)算是高校在計(jì)劃年度內(nèi)通過各種形式、各種渠道可能取得的用于開展教學(xué)、科研及其他活動(dòng)的非償還性資金的一種收入計(jì)劃，它是完成高校事業(yè)計(jì)劃的財(cái)力保證。從收入的構(gòu)成來看，高校的預(yù)算收入一般包括補(bǔ)助收入（含財(cái)政補(bǔ)助和上級(jí)補(bǔ)助），本單位的事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入和其他收入，以及附屬單位的繳款收入等，各項(xiàng)收入一般可以根據(jù)收入來源渠道進(jìn)行預(yù)測(cè)，按部門進(jìn)行匯總。高校應(yīng)當(dāng)編制綜合的收入預(yù)算，以便明確收入來源的構(gòu)成情況，分清各部門的責(zé)任，同時(shí)也有利于考核收入預(yù)算的執(zhí)行情況。由于高校的綜合收入預(yù)算匯集了預(yù)算年度內(nèi)高?？赡軐?shí)現(xiàn)的、并可用于開展各項(xiàng)事業(yè)的全部資金收入，它不僅能體現(xiàn)高校經(jīng)費(fèi)來源的多元性,也反映著高校依法多渠道進(jìn)行籌措經(jīng)費(fèi)的能力和收入來源的結(jié)構(gòu)。

（3）實(shí)施規(guī)范的支出預(yù)算。支出預(yù)算是高校在計(jì)劃年度內(nèi)用于開展教學(xué)、科研及其他活動(dòng)的一種支出計(jì)劃，它反映了高學(xué)的規(guī)模、發(fā)展的速度和方向。從支出的構(gòu)成來看，高校的預(yù)算支出一般由事業(yè)支出、經(jīng)營(yíng)支出、基本建設(shè)支出和附屬單位補(bǔ)助支出等組成的。事業(yè)支出和經(jīng)營(yíng)支出按支出具體項(xiàng)目分為人員經(jīng)費(fèi)支出和公共經(jīng)費(fèi)支出兩大部分。高校應(yīng)當(dāng)實(shí)施規(guī)范的支出預(yù)算，通常要按照基本支出和項(xiàng)目支出兩大部分編制支出預(yù)算，其中：基本支出包括教職工人員經(jīng)費(fèi)和學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)、助學(xué)金，以及日常組織教學(xué)、科研、行政、后勤、對(duì)外服務(wù)等各項(xiàng)事業(yè)開展所必需的開支；項(xiàng)目支出是指列入本年度的專項(xiàng)事業(yè)發(fā)展性開支。在安排各單位日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)后，對(duì)剩下的財(cái)力，根據(jù)需要和輕重緩急來安排各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目支出要實(shí)行零基預(yù)算，所有申報(bào)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的部門，必須填報(bào)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)表，明確項(xiàng)目的必要性和可行性、所需的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目的預(yù)期效益，學(xué)校要根據(jù)各部門申報(bào)的項(xiàng)目材料和實(shí)際情況逐項(xiàng)進(jìn)行核定，根據(jù)“重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排，其他項(xiàng)目量力而行”的原則進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排，以優(yōu)化項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的分配辦法。

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[2]郭揚(yáng).基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校全面預(yù)算管理研究[D].河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2008年第5月.

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[4]張?jiān)?建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度視野下的公辦高校財(cái)務(wù)治理研究[J].中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師，2012年第10期.

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（作者單位：中共福建省委黨校福建行政學(xué)院）