構(gòu)建法律框架下的信訪體制

文兆平

信訪即群眾來信、來訪的簡稱，它是我國獨創(chuàng)的一項以群眾政治參與、民意表達功能為主，權(quán)利救濟功能為輔的制度，目的為保持黨和政府同人民群眾的密切聯(lián)系，了解社情民意，化解社會矛盾，實施權(quán)利救濟，監(jiān)督政府工作。信訪制度建立至今已有六十余年的歷史，功能發(fā)生了多次變遷，其民主參與功能不斷弱化，權(quán)利救濟功能逐步膨脹，對我國政治和社會生活產(chǎn)生了重大的影響。本文以涉檢信訪為視角，考察研究信訪功能的異化及回歸，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建我國法律框架下的信訪體制。

一、現(xiàn)行信訪體制對檢察機關(guān)的影響

正常的信訪能夠保證民意暢通和矛盾疏導(dǎo)，在維護社會穩(wěn)定、促進檢察機關(guān)公正獨立執(zhí)法方面具有積極作用。從這一角度來說，信訪既是體察民情的晴雨表，又是社會穩(wěn)定的安全閥，檢察機關(guān)可以通過信訪了解當(dāng)事人的主張和意愿，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險點，提前采取措施，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。但現(xiàn)行信訪體制的功能異化，嚴重影響到檢察機關(guān)公正獨立執(zhí)法，把檢察機關(guān)的執(zhí)法辦案推向了一個尷尬的境地。具體而言：

（一）干擾司法權(quán)的獨立行使

根據(jù)《憲法》規(guī)定，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。由于信訪權(quán)利救濟功能的擴張，許多當(dāng)事人對信訪寄予了高度的期盼，希望依靠上級的干預(yù)、領(lǐng)導(dǎo)的批示、輿論的影響來實現(xiàn)自己的愿望，而非通過正常的司法程序解決問題。為了達到目的，部分信訪人不惜采取極端手段，滯留辦公場所，打橫幅、喊口號、穿孝衣圍堵機關(guān)、攔截車輛、堵塞交通，赴省進京上訪，甚至以自殘、自殺或同歸于盡相威脅，以期引起上級部門和領(lǐng)導(dǎo)的重視，同時給辦案單位和辦案人員施加壓力。面對強勢的信訪群體，某些檢察機關(guān)難以保持超然地位，無法嚴格依法對案件作出處理，而是對案件“特事特辦”、“擺平理順”，以求息事寧人。

（二）影響司法公正

一是影響程序公正。變異后的信訪制度，從根本上說是一種罔顧程序正義的制度設(shè)計，人們希望借助信訪，找到程序內(nèi)沒有或根本無法發(fā)現(xiàn)的真實，進而實現(xiàn)自己的實體利益訴求。而“支配這種救濟的是一套因救濟對象、救濟目標、受理主體、時事政策甚至因運氣而變化不定的所謂潛規(guī)則”，[1]它的非程序性和不確定性與程序公正的理念存在嚴重的矛盾。二是影響實體處理上的公正。在信訪壓力下，檢察機關(guān)有時拔高或降低立案偵查、審查逮捕、起訴、抗訴以及受理申訴等辦案標準，使案件實體處理受到影響。

（三）損害司法權(quán)威

當(dāng)事人的不當(dāng)信訪，一方面容易引發(fā)案件對方當(dāng)事人上訪，形成雙方信訪博弈的局面。另一方面一旦信訪目的沒有達到，當(dāng)事人往往借助網(wǎng)絡(luò)輿論等相關(guān)媒體發(fā)布不實信息損害司法權(quán)威和公信力。再者，如果司法機關(guān)在信訪壓力下處理結(jié)果出現(xiàn)偏差，將導(dǎo)致民眾對司法的蔑視，喪失民眾對法律的基本敬畏，陷入信訪不信法的怪圈。

（四）降低司法效率

因信訪人上訪糾纏，有的案件處理結(jié)果無法按正常程序公布，及時發(fā)生法律效力，導(dǎo)致影響司法效率，浪費司法資源。如黃某某故意傷害案，黃某某因與李某某發(fā)生鄰里糾紛用刀將李某某砍傷。被害人李某某自行到鑒定所先后作出輕傷、重傷、七級傷殘、后期治療費2萬元的四份鑒定書。在審判階段，被告人黃某某提出重新鑒定，李某某不配合，根據(jù)有利于被告人的原則，法院采信了輕傷鑒定意見書。判決后，李某某請求檢察機關(guān)抗訴，并多次找承辦人、部門負責(zé)人、分管檢察長、檢察長要求抗訴，辦案人員和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)均耐心向其說明了不予抗訴理由。李某某仍不滿，向各級政府持續(xù)上訪，并認定該縣公、檢、法機關(guān)在處理該案中，存在不作為、故意放縱偏袒犯罪、審查證據(jù)把關(guān)不嚴、違反法定程序辦案等問題。從程序上來看，這本是一個應(yīng)該按照正常、合法程序辦結(jié)的案件，但是由于案件當(dāng)事人的無理纏訪、鬧訪，基于社會大局穩(wěn)定的考量，公、檢、法等相關(guān)部門不得不采取妥協(xié)的辦法，反復(fù)調(diào)取案卷，分析案情，不僅影響了司法工作效率，浪費了司法資源，而且使司法機關(guān)案多人少的矛盾更為突出。

二、信訪負效應(yīng)的原因分析

信訪如此“深入人心”，成為民眾表達訴求、解決矛盾的首選，有其深刻的歷史和現(xiàn)實原因。

（一）觀念造成的沖突

一是古今沖突。主要體現(xiàn)為人們傳統(tǒng)觀念、意識與現(xiàn)代法治理念的沖突。我國傳統(tǒng)文化中崇尚為民伸冤的“清官”，首先是“父母官”，其次才是“司法裁判官”。這種與現(xiàn)代法治理念嚴重背離的司法與行政合二為一的傳統(tǒng)，誤導(dǎo)了現(xiàn)有信訪制度的定位，使民眾本能地表現(xiàn)出對運用司法解決問題渠道的不習(xí)慣或不信任。二是中西沖突。從國外移植來的程序正義價值與我國民眾對于正義的一般判斷標準的沖突，即客觀真實與法律真實的沖突。我國民眾對法律的信仰建立在客觀真實的基礎(chǔ)上，而與國際接軌的法律程序則追求的是依證據(jù)復(fù)制的法律真實。當(dāng)內(nèi)心確信的客觀真實與法律程序認定的法律真實出現(xiàn)分歧時，當(dāng)事人會放棄法律程序，轉(zhuǎn)而從信訪渠道尋求支持，以實現(xiàn)自己的利益訴求。

（二）功能異化的結(jié)果

信訪的出現(xiàn)，原本是構(gòu)建民主監(jiān)督和暢通民意表達的渠道。作為傳遞國家治理信息的一個途徑，信訪本身不負有處置信訪人所反映問題的職責(zé)，只是將信訪獲得的信息轉(zhuǎn)達有關(guān)部門處理。但隨著其功能的異化，“信訪早就從國家治理信息的搜集，走樣為法制事務(wù)的政治解決”，[2]這一巨大的變化，導(dǎo)致民眾對信訪賦予極高的期望，且趨之若鶩。而實踐中，對信訪的過度重視和不當(dāng)宣傳，無意中夸大了信訪體制的糾紛解決效用，反復(fù)刺激一些當(dāng)事人的信訪沖動，進一步引發(fā)信訪的擴張。面對大量的信訪事件，國家有時因無力應(yīng)對或處置疏漏，造成部分無理信訪人從中獲利，這在一定程度上又縱容了無理信訪的復(fù)制，形成無理上訪的風(fēng)氣。甚至有人以此作為獲利的渠道，成為專業(yè)信訪人，或幫助、代理他人信訪，成為信訪代理人?？v觀目前民眾參與信訪的趨勢，已由個體信訪轉(zhuǎn)化為集體信訪，由逐級信訪轉(zhuǎn)化為越級信訪，由一次信訪轉(zhuǎn)化為重復(fù)信訪，由正常信訪轉(zhuǎn)化為異常信訪，由溫和信訪轉(zhuǎn)化為過激信訪，造成了極大的經(jīng)濟負擔(dān)和動蕩不安。

（三）執(zhí)法公信力的缺失及救濟渠道的缺位

腐敗現(xiàn)象和官僚主義是當(dāng)代社會較為普遍存在的問題，腐敗導(dǎo)致社會的不公，而官僚主義雖不是有意制造不公，但執(zhí)法者在處理糾紛時的推諉、拖延、不負責(zé)任，使得公正不能實現(xiàn)，這些情形均可導(dǎo)致執(zhí)法公信力缺失，造成執(zhí)法者和民眾之間缺乏信任，甚至相互對立。一旦出現(xiàn)信任危機，民眾必然會選擇其他方式，求助于更高級別的權(quán)力，以獲得權(quán)利的救濟，由此引發(fā)源源不斷的信訪。與此同時，當(dāng)事人受到不公正待遇的司法救濟渠道尚存缺位。以法院裁判失誤的糾錯為例，刑事案件受“上訴不加刑”的影響，被害人及家屬對刑事裁判不滿，只能借助于檢察機關(guān)的抗訴，才能進入二審程序糾錯。再審申訴案件亦如此，已生效裁判再次進入審判程序困難重重，法院為維護司法裁判的權(quán)威性，一般不會輕易啟動再審程序，當(dāng)事人在求助無果的情況下，轉(zhuǎn)而糾纏檢察機關(guān)，通過抗訴啟動再審。尤其是刑事案件的再審，法院自行啟動審判監(jiān)督程序原則上不能增加被告人的刑罰，被害人及家屬想要加重對被告人的處罰，只有申請檢察機關(guān)抗訴這一條途徑。在窮盡救濟程序之后，當(dāng)事人只能抓住檢察機關(guān)這根救命稻草軟硬兼施，實現(xiàn)自己的信訪目的。

（四）輿情導(dǎo)向的不當(dāng)

現(xiàn)代社會中，國家和社會通常依靠話語來掌握權(quán)力。話語權(quán)中最有影響力的是權(quán)利話語，信訪人往往借助權(quán)力話語，以自身權(quán)利被侵犯，信訪的目的在于維權(quán)，使信訪獲得“天然”合理性。而現(xiàn)實中，面對社會熱點事件，只要現(xiàn)狀不符合權(quán)利話語，政府就會遭到媒體和社會的譴責(zé)，相關(guān)人員也會因此被追責(zé)。掌握現(xiàn)代話語權(quán)的新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)常被信訪人的片面不實之詞所蠱惑，發(fā)布的帶有傾向性意見的報道不可避免會誤導(dǎo)社會輿論，形成輿情熱潮。特別是對個別案件的片面過分渲染，讓民眾在不明真相的情況下，不再關(guān)注案件本身，而是武斷地認為存在司法不公，一邊倒地同情信訪人。面對輿論的巨大壓力，司法機關(guān)不得不作出變通處理，讓步于話語權(quán)。眾所周知的唐某信訪事件，唐某年僅11歲的女兒被他人強奸并強迫賣淫后，為了判處被告人死刑，唐某多次在辦案單位以死相逼，且數(shù)年來一直赴省進京信訪，被新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)炒作得沸沸揚揚。在審理過程中，因輿論同情唐某的宣傳導(dǎo)向，給辦案單位特別是法院帶來了極大的壓力，結(jié)果一、二審法院均對該案判處了4人死刑，2人無期徒刑。

（五）治理手段的匱乏

現(xiàn)行法律法規(guī)對無理信訪缺少有力的治理手段，僅原則性的規(guī)定由公安機關(guān)依法采取必要的現(xiàn)場處置措施，給予治安管理處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。但信訪人滯留辦公場所、糾纏領(lǐng)導(dǎo)等行為，雖然輕微卻給執(zhí)法辦案工作帶來極大不便。而實踐中，為避免矛盾的進一步激化，對纏訪、鬧訪等非正常信訪，一般都采取勸說等軟處理方式，情況嚴重的，商請公安機關(guān)或所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處將人帶回，采取行政處罰、刑事處罰的情形較少。有的甚至被迫滿足其部分無理要求，這在一定程度上助長了無理信訪的蔓延升級。

三、讓信訪回歸常態(tài)—構(gòu)建法律框架下的信訪體制

信訪體制作為我國核心政治體制下的一個輔助體制，其設(shè)置原本具有積極的意義。但信訪制度發(fā)展至今，卻成為國家政治生活中的一個“痼疾”，根本原因在于信訪功能的異化。要想突破瓶頸，必須讓信訪回歸常態(tài)，并以法治為基礎(chǔ)，構(gòu)建法律框架下的新型信訪體制。

（一）回歸信訪本源是基礎(chǔ)

信訪制度設(shè)置的目的是為了密切黨和國家同人民群眾的聯(lián)系，其基本功能是監(jiān)督、溝通，主要作用是收集、轉(zhuǎn)達國家治理信息，而非處理具體政務(wù)?；谝陨隙ㄎ唬貧w信訪本質(zhì)的功能和作用，削弱其權(quán)利救濟色彩，降低社會大眾對信訪的期望值，引導(dǎo)民眾進入相應(yīng)的權(quán)利救濟渠道，表達意愿，獲取支持，是解決信訪問題的根本途徑。

1.淡化信訪效應(yīng)，重塑司法信任。從根源上淡化民眾的信訪期待，宣傳的導(dǎo)向是關(guān)鍵一環(huán)。一方面，國家有必要改變傳統(tǒng)的以“父母官”治理地方的意識形態(tài)宣傳、政治許諾和家長式的政治精英形象，減少民眾對于信訪效應(yīng)的過分依賴。另一方面，大力弘揚“依法治國”、“法律至上”的理念，樹立司法的絕對權(quán)威，重塑民眾對司法的信任，從而引導(dǎo)社會回歸法治的軌道。同時，應(yīng)當(dāng)理性的對待信訪?！懊褚馐撬痉ê戏ㄐ缘淖罱K基礎(chǔ)，司法當(dāng)然應(yīng)當(dāng)回應(yīng)，但更需要有效回應(yīng)，必須在現(xiàn)行制度下依據(jù)制度和程序來有效回應(yīng)，其中包括完善制度和程序?！盵3]也就是說，正確對待信訪問題，應(yīng)“重而不縱”，即在處理信訪案件時，必須高度重視在信訪過程中所反饋出的有效辦案信息，而不是表現(xiàn)為因一方信訪，就必然在處理結(jié)果上對其傾斜。只有嚴格依法辦案，防止無理信訪的不當(dāng)獲益，才能有效切斷其利益鏈，從根本上遏制信訪案件凸增的趨勢。

2.實施多措并舉，合理引導(dǎo)民眾。信訪一般負責(zé)收集和傳遞信息，由職能部門具體辦理和處置相關(guān)事務(wù)，因此采取有效方式引導(dǎo)民眾在法定程序內(nèi)正常反映訴求，是治理信訪的重要途徑。首先，讓民眾正確認識法律，掌握維權(quán)方法，解決民眾維權(quán)意識高漲與法律認知偏差產(chǎn)生的矛盾。主要開展政務(wù)公開、司法公開（陽光司法），借助各種載體宣傳政府部門和司法機關(guān)的性質(zhì)職能、執(zhí)法辦案程序，提高民眾法治意識，明了維權(quán)途徑，避免因認知導(dǎo)致的盲目信訪和無理信訪。其次，要加強內(nèi)部監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為，通過高效率、高質(zhì)量的執(zhí)法辦案，提升執(zhí)法公信力，從源頭上消除因執(zhí)法瑕疵引發(fā)的信訪風(fēng)險。再次，要對正常信訪做好解釋疏導(dǎo)工作，選派業(yè)務(wù)精通且有較強心理疏導(dǎo)能力的人員負責(zé)信訪接待，依信訪原因有針對性的開展釋法說理，告知風(fēng)險、提供咨詢，及時調(diào)整信訪人的心理狀態(tài)，扭轉(zhuǎn)不良思維定勢，引導(dǎo)其以理性合法的形式解決糾紛。通過以上舉措，逐漸消除民眾對信訪的依賴，從而促使信訪回歸本源。

（二）回歸法治原則是關(guān)鍵

在依法治國的社會政治背景下，信訪應(yīng)當(dāng)以法治原則為基礎(chǔ)，在法治的框架內(nèi)合理定位，充分發(fā)揮其輔助核心政體的效用，而非與之相抵牾。讓信訪回歸法治，制度的改革和建設(shè)首當(dāng)其沖。

1.實行訴訪分離制度。2013年全國政法工作會議將涉法涉訴信訪工作改革作為“四項改革”之一，確定為全國政法工作重點，并提出“引導(dǎo)涉法涉訴信訪問題在法治軌道內(nèi)妥善解決”。要將信訪中的法律問題界定為“訴”，作為一種意見進行聽取，及時依法處理；將法律問題終結(jié)后或因法律問題引起的善后落實問題界定為“訪”，及時通過相應(yīng)的行政手段予以解決。[4]這樣既有利于充分發(fā)揮司法救濟作用，提高司法的權(quán)威性，又有利于在社會矛盾凸顯、利益分配機制、社會保障體系尚不健全的社會大背景下，采用綜合手段統(tǒng)籌解決當(dāng)事人的合理訴求，在整體上提升矛盾糾紛的化解效力。

2.擴大司法救濟渠道。一是適當(dāng)擴大司法機關(guān)受案范圍，將更多的信訪事項引入司法的范疇，解決當(dāng)事人因投訴無門而引發(fā)信訪。二是對錯誤的司法決定缺乏救濟途徑，如對法院裁判上訴的限制，導(dǎo)致相當(dāng)一部分存在瑕疵的裁判結(jié)果不能進入程序糾錯，可考慮拓寬上訴案件范圍。三是某些不合理機制帶來司法救濟的困難，以二審終審和審判監(jiān)督機制為例，這種設(shè)置一方面壓縮了當(dāng)事人維權(quán)的機會，另一方面又對終審裁判構(gòu)成沖擊，導(dǎo)致終而不結(jié)，維權(quán)出現(xiàn)反復(fù)。有必要構(gòu)建三審終審制，在增加當(dāng)事人司法救濟機會的同時，限制審判監(jiān)督程序的適用，維護終局性裁判的既判力，防止反復(fù)無休止的再審。

3.建立被害人救濟機制。程序上終結(jié)信訪并不意味著實現(xiàn)了真正意義上的息訴罷訪，只有從根本上解決信訪人的實際問題，才能從根源上化解信訪矛盾，真正做到息訴罷訪。對于遭受巨大損失導(dǎo)致生活困難，又無法通過訴訟途徑獲得救濟的被害人，即建立信訪被害人救濟制度，可以在一定程度上彌補被害人的損失，使其在精神上得到慰藉，緩解因生活壓力所滋生的對立和仇恨情緒，從而化解矛盾，減少信訪。

4.落實依法獨立辦案原則。涉及司法的信訪案件只能通過司法途徑加以解決，國家應(yīng)支持司法機關(guān)依法獨立辦案，不受信訪的干擾和影響。同時嚴格信訪程序，減少信訪中的“人治”現(xiàn)象，明確信訪接待是為了解社情民意，并對重大復(fù)雜信訪問題進行督辦，而不是直接處理問題。特別對于黨委和人大交辦、轉(zhuǎn)辦司法機關(guān)處理的涉法信訪案件，其監(jiān)督應(yīng)針對司法程序方面，即司法機關(guān)是否依法定程序辦案，而在實體處理上應(yīng)尊重司法機關(guān)的專業(yè)判斷。

（三）回歸信訪秩序是保障

秩序和穩(wěn)定是治理國家、社會的內(nèi)在價值取向和要求，作為國家治理體系中的信訪制度也應(yīng)納入秩序的軌道，依法、有序的進行。國家雖然在規(guī)制信訪秩序方面做出了積極努力，但仍然存在制度上的空位，有必要進一步加以規(guī)范。

1.嚴格限制信訪次數(shù)。公民以合理合法的方式表達訴求是現(xiàn)代法治國家的基本要求。理性、文明、有序的信訪，是公民應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬氐臋?quán)利。而現(xiàn)實的信訪狀況，只要信訪人不觸犯法律底線，往往可以無約束無限制的任意信訪，執(zhí)法辦案單位和人員被迫抽出大量的時間和精力來接訪，導(dǎo)致原本極為緊張的辦案力量被額外消耗，嚴重影響了執(zhí)法辦案工作的正常開展。因此，應(yīng)對信訪的次數(shù)作出嚴格限制同一內(nèi)容的信訪，原則上以接待一次為限。

2.落實信訪終結(jié)制度。任何糾紛都必須有終結(jié)機制，才能有效維護社會秩序的穩(wěn)定。信訪案件在經(jīng)過辦理、復(fù)查和處理程序后，對合理訴求確實解決到位，實際困難已經(jīng)妥善處置，信訪人仍然鬧訪、纏訪的，應(yīng)進行信訪終結(jié)，并將其納入社會綜合治理工作體系加以穩(wěn)控和化解。通過信訪終結(jié)有效降低當(dāng)事人的心理預(yù)期，明確信訪制度的功能性導(dǎo)向，引導(dǎo)當(dāng)事人通過司法程序解決問題，從而確保司法的終局性和權(quán)威性。

3.追究非正常信訪責(zé)任。非正常信訪既有在信訪中采取過激手段、威脅辦案人員、擾亂社會秩序、損害執(zhí)法形象的情形，也有程序終結(jié)后的反復(fù)無理鬧訪、纏訪。對非正常信訪人原則上應(yīng)以說服教育的方式勸返，但不排除必要時使用一些強制性的手段，如限制進入特定場所、強行帶離現(xiàn)場，或者依照治安管理處罰法，對情節(jié)惡劣的信訪人，依法給予警告、罰款、行政拘留，直至追究刑事責(zé)任。國家需要良好的社會公共秩序，對非正常信訪說服無效之后采取相應(yīng)的處罰措施，亦是為了起到教育和勸誡的作用。對因違法信訪受到處理的，有關(guān)部門和司法機關(guān)原則上不受理以此為由提起的信訪，借以警示非正常信訪人，打破其心理依賴，進而達到治理的目的。

注釋：

[1]應(yīng)星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。

[2]任劍濤：《信訪制度是否適應(yīng)時代潮流》，載《探索與爭鳴》2012年第1期。

[3]蘇力：《法條主義、民意與難辦案件》，載《中外法學(xué)》2009年第1期。

[4]參見孫謙、童建明：《檢察機關(guān)貫徹新刑事訴訟法學(xué)習(xí)綱要》，中國檢察出版社2012年版，第109頁。