論主任檢察官制度改革下的“一體與獨(dú)立”

黃成　黃福濤

黨黨的十八大報(bào)告提出“要進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義司法制度，確保檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)”，最高人民檢察院在《“十二五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中指出“要研究制定辦案組織建設(shè)規(guī)定，建立起權(quán)責(zé)明確、協(xié)作緊密、制約有力、運(yùn)行高效的辦案組織模式”。2013年12月26日，最高人民檢察院召開了檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)工作部署會(huì)，決定在全國7個(gè)省份的17個(gè)檢察院，試點(diǎn)開展檢察官辦案責(zé)任制改革，突出檢察官辦案主體地位，實(shí)現(xiàn)檢察官責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。此次主任檢察官制度改革是一種促使檢察機(jī)關(guān)辦案方式更加司法化的改革，是依據(jù)司法化原則對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力的重新配置，使主任檢察官能夠成為相對(duì)獨(dú)立的辦案主體，在一定程度上依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。但同時(shí)，這種司法化的改革又是一種適度的司法化，這不僅是由于“檢察司法改革不能一蹴而就只能適度推進(jìn)”的現(xiàn)實(shí)因素，更是因其受制于“檢察一體化”原則的作用。那么，現(xiàn)階段檢察一體與檢察獨(dú)立有著怎樣的存在，主任檢察官制度改革中又將有著怎樣的受制呢？解答這一問題，先要研究檢察權(quán)運(yùn)作的基本原則。

一、一體與獨(dú)立：檢察權(quán)運(yùn)作的雙重原則

“檢察一體”與“檢察獨(dú)立”是檢察權(quán)運(yùn)作的基本原則，討論檢察權(quán)的運(yùn)作必先對(duì)檢察權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行合理的定位，而關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界存在著司法權(quán)說、行政權(quán)說、雙重屬性說及法律監(jiān)督權(quán)說等。認(rèn)為檢察權(quán)與檢察官具有雙重屬性的觀點(diǎn)已因?yàn)榈玫蕉鄶?shù)國家和學(xué)者的認(rèn)可而成為通說。即檢察權(quán)同時(shí)具有行政性與司法性雙重屬性。由于檢察權(quán)的雙重屬性，檢察權(quán)的運(yùn)作也有著雙重原則。

（一）檢察一體——基于檢察權(quán)行政屬性的運(yùn)作原則

檢察權(quán)作為國家權(quán)力的一部分，其權(quán)力運(yùn)作的首要目標(biāo)就是追求刑罰法規(guī)的具體實(shí)現(xiàn)，為了正確反映國家意志，防止檢察權(quán)在行使的過程中可能出現(xiàn)的失誤，同時(shí)也為了保障檢察權(quán)更有效、統(tǒng)一的行使，檢察官的“組織化”是必要的。從大陸法系典型國家的檢察制度來看，檢察機(jī)關(guān)大都實(shí)行行政化的組織形式，采用由上而下的階層式建構(gòu)，整個(gè)檢察系統(tǒng)構(gòu)成權(quán)力同一體，保障國家法制的統(tǒng)一實(shí)施。這樣一種將檢察官組成統(tǒng)一的組織體，強(qiáng)調(diào)資源整合及“上命下從”的運(yùn)作機(jī)制，通常被稱為“檢察一體”原則。

“檢察一體”原則要求檢察機(jī)關(guān)以檢察首長(zhǎng)為頂點(diǎn)，以整個(gè)檢察組織為整體來進(jìn)行活動(dòng)。它的主要內(nèi)容是指令權(quán)以及檢察職務(wù)的移轉(zhuǎn)權(quán)和承擔(dān)權(quán)，檢察長(zhǎng)可以下達(dá)指令、親自從事檢察官的業(yè)務(wù)或通過其他檢察官代行自己的業(yè)務(wù)，檢察官所做的決定也被認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)整體所做出的決定?！皺z察一體”原則不僅體現(xiàn)為組織一體，更強(qiáng)調(diào)“心理一體”，尤其是針對(duì)重大、復(fù)雜案件，或包含政治性因素的案件，單憑一名檢察官或僅靠地方檢察機(jī)關(guān)的力量往往難以應(yīng)付，因此，可能會(huì)有幾名甚至十幾名檢察官來共同承擔(dān)，甚至還必須依靠上級(jí)乃至最高檢察機(jī)關(guān)的意見與幫助才能完成。倘若各級(jí)檢察機(jī)關(guān)及檢察官之間不能上下溝通、合為一體共同對(duì)待所承辦的案件，那么就很可能難以抵抗住檢察機(jī)關(guān)外部勢(shì)力、輿論等壓力，從而難以對(duì)案件做出客觀公正的處理。

（二）檢察獨(dú)立——基于檢察權(quán)司法屬性的運(yùn)作原則

現(xiàn)代司法觀念認(rèn)為，檢察官擁有“法律守護(hù)人”的地位，檢察官之職責(zé)不單單在于追訴犯罪，并且也在于“國家權(quán)力之雙重控制”。既追求真實(shí)與正義，維護(hù)法律和社會(huì)公共利益，又要保障犯罪人的權(quán)益，恪守合法性與客觀性義務(wù)。為保證檢察權(quán)行使的適法性和公正性，必須保障檢察權(quán)行使的獨(dú)立性，這通常被稱為“檢察獨(dú)立”原則。

檢察獨(dú)立，一方面體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)的整體組織獨(dú)立，也即“官廳獨(dú)立”?！肮購d獨(dú)立”，是指檢察機(jī)關(guān)在組織機(jī)構(gòu)、成員構(gòu)成等方面相對(duì)于其他機(jī)關(guān)的獨(dú)立。“官廳獨(dú)立”實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，是要保證檢察機(jī)關(guān)的資源保障，確保檢察機(jī)關(guān)在人力、物力、財(cái)力等供給上的獨(dú)立性，從而才能保證檢察機(jī)關(guān)自身的存在與職責(zé)的履行。另一方面，是要求檢察官自身的“官員獨(dú)立”。即要求檢察官在訴訟活動(dòng)中要具有相對(duì)獨(dú)立性，每一名檢察官都有行使檢察權(quán)的權(quán)限，并不是只有檢察長(zhǎng)才具該權(quán)限，檢察官同時(shí)也并非檢察長(zhǎng)的附庸，而是一種能夠獨(dú)立行使檢察權(quán)的“獨(dú)任制機(jī)關(guān)”?！皺z察官在檢察事務(wù)方面，是具有自己決定和表示國家意志的獨(dú)立機(jī)關(guān)，而不是唯上司之命是從的行使檢察權(quán)。檢察官之所以被稱為獨(dú)任制機(jī)關(guān)的原因就在于此。”

二、實(shí)然與應(yīng)然：“生于司法，卻無往不在行政之中”

“在采用現(xiàn)代司法框架的各國中比較，中國檢察機(jī)關(guān)是司法功能最強(qiáng)，但同時(shí)其辦案方式最缺乏司法性的檢察機(jī)關(guān)?！边@樣一個(gè)實(shí)然與應(yīng)然間的悖反正是中國檢察制度最大的癥結(jié)所在，自然也是我國檢察改革所迫切需要解決的問題。

（一）司法性——應(yīng)然上我國檢察權(quán)的根本屬性

我國檢察權(quán)同樣具有行政與司法雙重屬性，“能夠立足于權(quán)力的性質(zhì)，并結(jié)合中國的特殊國情及其所采取的特殊政權(quán)組織形式，認(rèn)識(shí)到并勇于承認(rèn)檢察權(quán)的雙重屬性確實(shí)是對(duì)檢察權(quán)理論的貢獻(xiàn)?！彪m然具有雙重屬性，但行政性與司法性特征是不可能各居一半、并行不悖的，必定有一個(gè)根本性特征決定著檢察權(quán)本質(zhì)，而這個(gè)根本屬性就是司法性：其一，檢察權(quán)與司法權(quán)之間具有歷史淵源性和天然親近性；[1]其二，檢察權(quán)的核心內(nèi)容公訴權(quán)具有司法權(quán)的典型特征；[2]其三，是防范行政權(quán)不當(dāng)干預(yù)的基本要求；其四，更符合我國檢察制度的立法現(xiàn)實(shí)。[3]那么又該如何理解我國《憲法》第129條關(guān)于人民檢察院是國家的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的規(guī)定呢？對(duì)此，萬毅教授提出：“在闡釋檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力來源時(shí)，我們可以概括稱之為‘檢察權(quán)；在討論檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)稱之為‘司法權(quán)；而在研究檢察機(jī)關(guān)的功能及其與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的關(guān)系時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)稱之為‘法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這樣一種復(fù)合性的理解是合理的。

（二）行政化——實(shí)然中我國檢察機(jī)關(guān)的過度性傾向

我國檢察機(jī)關(guān)采取雙重領(lǐng)導(dǎo)制，除了受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)外，同時(shí)還受本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)實(shí)情況中，檢察機(jī)關(guān)往往還對(duì)地方行政權(quán)有著過高的依賴，人事、財(cái)政、資源保障等方面幾乎完全受控于地方政府。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，實(shí)行檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定的“三級(jí)審批制”辦案方式，檢察官個(gè)人只是“行政垂直直線上底部的一個(gè)點(diǎn)”，行政化特征明顯。因此，無論在檢察機(jī)關(guān)外部還是內(nèi)部，我國檢察機(jī)關(guān)的組織和運(yùn)行模式均呈現(xiàn)出行政化特點(diǎn)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)還確立了請(qǐng)示、報(bào)告制度、指令糾正制度、案件調(diào)取、交辦制度、組織協(xié)調(diào)制度等許多制度以體現(xiàn)和鞏固檢察一體化，可以說，我國檢察機(jī)關(guān)的行政化不是缺乏，而是過度。[4]

三、主任檢察官制度改革下的“一體與獨(dú)立”

（一）保障獨(dú)立——主任檢察官制度改革的錨點(diǎn)

檢察權(quán)的司法化改造同時(shí)包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，即強(qiáng)化獨(dú)立與程序正當(dāng)化。主任檢察官制度改革的主要任務(wù)，是建立主任檢察官辦案組織，形成“多點(diǎn)式辦案單元”，并為主任檢察官重新配置檢察職權(quán)及提供職業(yè)保障，從而將主任檢察官塑造成一線責(zé)任主體，成為相對(duì)獨(dú)立的司法官。顯然，其目的主要是為了保障檢察獨(dú)立。

（二）衡平一體——主任檢察官制度改革的適度司法化

主任檢察官制度改革是一種適度的司法化改革，通過優(yōu)化檢察職權(quán)配置，形成“扁平化”檢察管理模式，建立專業(yè)化、組群化辦案單元，一定程度上解決了業(yè)務(wù)部門行政性與司法性混同問題，弱化了行政性縱向關(guān)系，改變了傳統(tǒng)“三級(jí)審批制”一統(tǒng)天下的辦案方式，形成了“檢察官——主任檢察官——檢察長(zhǎng)”為檢察權(quán)行使的載體和責(zé)任鏈條，關(guān)系清晰，權(quán)責(zé)明確，同時(shí)也更易于較好的結(jié)合檢察一體與檢察獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)對(duì)二者的衡平配置。

（三）主任檢察官制度下“一體與獨(dú)立”的受制

主任檢察官制度下，主任檢察官應(yīng)當(dāng)秉承“官員獨(dú)立”，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。但“檢察獨(dú)立”與“檢察一體”不可能并行不悖，正如檢察權(quán)的司法性與行政性不可能平分秋色一樣，因此，沖突是必然的。在司法化改革的過程中，隨著原本過度行政化傾向的打破，這一沖突無疑將會(huì)更加凸顯。那么，當(dāng)二者沖突時(shí)該如何處理？這一問題的實(shí)質(zhì)，其實(shí)就是解決行政性與司法性二者孰是我國檢察權(quán)本質(zhì)屬性的問題——無論行政性還是司法性，總有一個(gè)起支配性的作用。正如前文所述，司法權(quán)才是我國檢察權(quán)的本質(zhì)屬性，司法機(jī)關(guān)是我國檢察機(jī)關(guān)的根本定位。因此，對(duì)于二者沖突的解決，原則上“檢察獨(dú)立”應(yīng)優(yōu)于“檢察一體”，但客觀上又必然存在著適用“檢察一體”的例外。具體來說，可從以下幾個(gè)方面綜合考慮：

第一，沖突所關(guān)涉的原則位階。法律原則高于“上命下從”，也就是說，當(dāng)主任檢察官認(rèn)為上級(jí)的指令有違法定原則時(shí)，應(yīng)當(dāng)享有抗命權(quán)。但若并未違反法定原則，而僅是違反自己的“良心與理性”，則主任檢察官仍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守指令，否則應(yīng)請(qǐng)求上級(jí)行使職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)或收取權(quán)。

第二，沖突所關(guān)涉的權(quán)力屬性。如果沖突所關(guān)涉的是行政性權(quán)力，則應(yīng)傾向于“上下一體”。例如，主任檢察官正在依法行使檢察自偵權(quán)，那么就應(yīng)當(dāng)側(cè)重上命下從。再如，主任檢察官正在參與檢委會(huì)重大事項(xiàng)討論，由于檢委會(huì)討論重大事項(xiàng)是一種行政性的決策活動(dòng)，因此也應(yīng)堅(jiān)持檢察一體。但如果沖突所關(guān)涉對(duì)象屬于司法性權(quán)力，那么就應(yīng)當(dāng)傾向于檢察獨(dú)立。例如，在改變案件定性這一裁量權(quán)的行使中，應(yīng)當(dāng)保障主任檢察官依法獨(dú)立決策。

第三，沖突所關(guān)涉的訴訟階段。例如，若發(fā)生在檢察偵查階段，則更傾向于檢察一體原則；若發(fā)生在審查起訴階段，主任檢察官應(yīng)當(dāng)以“起訴法定主義”為原則，“起訴便宜主義”為例外，根據(jù)綜合全案證據(jù)評(píng)價(jià)所形成的內(nèi)心法律確信來進(jìn)行判斷，決定是否提起公訴，但根據(jù)“疑問排除不法”的原則，對(duì)于便宜主義案件當(dāng)中，主任檢察官對(duì)于案件應(yīng)否起訴或進(jìn)行其他便宜性裁量存在疑問時(shí)，以及在法定主義案件中，對(duì)于應(yīng)否起訴存在明顯疑義時(shí)，上級(jí)得行使指令權(quán)；若發(fā)生在出庭支持公訴階段，則檢察官應(yīng)當(dāng)具有更強(qiáng)的獨(dú)立性，正如法諺所云：“筆受拘束，口卻自由”，出庭檢察官得以根據(jù)庭審情況適時(shí)變換公訴策略和適當(dāng)變更公訴意見，但對(duì)于如撤回起訴等關(guān)系重大的程序性問題，主任檢察官不宜單獨(dú)處理，而應(yīng)請(qǐng)求上級(jí)指令；若發(fā)生在法律救濟(jì)階段，比如準(zhǔn)備提起抗訴的，同樣因系重大程序性問題，而應(yīng)請(qǐng)求上級(jí)指令。

注釋：

[1]創(chuàng)設(shè)檢察官制度的主要目的，乃廢除當(dāng)時(shí)的糾問制度，確立訴訟上的權(quán)力分立原則，以法官與檢察官彼此監(jiān)督節(jié)制的方法，保障刑事司法權(quán)限行使的客觀性與正確性。在此意義上，檢察權(quán)實(shí)質(zhì)上即是司法權(quán)的一部分。后來，由于政治斗爭(zhēng)因素的影響，檢察官角色被強(qiáng)行注入了行政權(quán)的特征，以致其角色發(fā)生了某種分裂。但不容否認(rèn)的是，檢察權(quán)與司法權(quán)具有天然的歷史淵源。

[2]公訴權(quán)的本質(zhì)是一種請(qǐng)求權(quán)，包含“求罪”與“求刑”，而這種請(qǐng)求權(quán)的行使具有明顯的司法權(quán)特點(diǎn)。因?yàn)?，是否提起公訴，需要檢察官依據(jù)法律進(jìn)行裁量并獨(dú)立地做出起訴或者不起訴的處分，而這種處分權(quán)具有與法官裁判權(quán)一樣的中立性、獨(dú)立性和裁量性。加之不告不理原則，檢察官此時(shí)可謂就是審前程序中的法官，而公訴權(quán)就成為一種司法權(quán)。

[3]其一，依據(jù)我國《憲法》規(guī)定，檢察院“依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)”，并制定了專門的《人民檢察院組織法》和《檢察官法》，從憲法層面肯定了檢察機(jī)關(guān)的司法性地位及獨(dú)立性保障；其二，《憲法》規(guī)定，我國最高人民檢察院檢察長(zhǎng)由全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，而并非類似其他國家司法部長(zhǎng)享有對(duì)最高檢察院檢察長(zhǎng)和各級(jí)檢察官的指揮監(jiān)督權(quán)。

[4]值得一提的是，檢察機(jī)構(gòu)中的行政性因素包含兩個(gè)方面，一方面是檢察業(yè)務(wù)中的行政性，即本文討論的行政性，另一方面則是事務(wù)管理中的行政性，后者并非本文討論對(duì)象。因?yàn)槿魏谓M織功能體要想正常運(yùn)作，都必須有一定事務(wù)性保障，它并不能反映該組織功能體所行使權(quán)能的本質(zhì)。然而，由于中國司法機(jī)關(guān)多是自己解決組織的行政管理，由此便常引起組織管理與業(yè)務(wù)機(jī)能混同的情況，再加上我國“只講行政層級(jí)不管業(yè)務(wù)分工”這樣一種“行政挾持業(yè)務(wù)”的遺風(fēng)，無疑使得這種混同更加混亂，行政化的癥結(jié)愈發(fā)明顯。