城市環(huán)境總體規(guī)劃中大氣環(huán)境紅線內涵及劃定技術

薛文博 吳舜澤 楊金田 雷 宇 萬 軍

(環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

城市是大氣污染防治的重要單元，編制城市環(huán)境總體規(guī)劃，以環(huán)境紅線、資源底線、排放上線和質量基線為核心，為城市發(fā)展提供先導性、引導性和控制性基礎框架，是解決大氣污染問題的有效途徑和有力手段，也是保障城市可持續(xù)發(fā)展的有力支撐。

城市環(huán)境總體規(guī)劃是一項重大環(huán)境管理制度創(chuàng)新，目前全國已啟動了24 個城市的環(huán)境總體規(guī)劃編制工作，其中劃定環(huán)境紅線是城市環(huán)境總體規(guī)劃的核心內容。本文結合福州、宜昌、平潭等城市環(huán)境總體規(guī)劃編制實踐，首次提出了大氣環(huán)境紅線的技術框架，將大氣環(huán)境紅線劃分為源頭布局敏感區(qū)、污染易聚集區(qū)及敏感的環(huán)境受體三類，并創(chuàng)新性建立了大氣環(huán)境紅線劃定技術方法，初步構建了適用于城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間規(guī)劃技術體系，以期為規(guī)范城市環(huán)境總體規(guī)劃編制技術奠定基礎。

1 城市環(huán)境總體規(guī)劃是一項重大環(huán)境管理制度創(chuàng)新

縱觀我國近年來大氣環(huán)境管理歷程，大致可分為3個階段:第一階段以污染源末端治理為核心，典型特征是以污染治理設施建設為基礎，強調減少污染物排放量;第二階段則是采用清潔能源、產業(yè)結構調整及末端治理等綜合手段，從污染物產生的全過程進行控制，強調減少污染物產生量，優(yōu)化發(fā)展;第三階段是以黨的“十八大”提出的大力推進生態(tài)文明建設為標志，尊重自然、順應自然、保護自然，強調優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，控制開發(fā)強度。

國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃、大氣污染防治行動計劃(2013－2017年)提出“探索編制城市環(huán)境保護總體規(guī)劃”、“研究開展城市環(huán)境總體規(guī)劃試點工作”，是對第二階段社會經濟環(huán)境綜合統(tǒng)籌、第三階段尊重自然、順應自然新形勢的新思考，是城市環(huán)境保護經驗和教訓的總結。

城市環(huán)境總體規(guī)劃是城市政府以當?shù)刭Y源環(huán)境承載力為基礎，以自然規(guī)律為準則，以可持續(xù)發(fā)展為目標，統(tǒng)籌優(yōu)化城市經濟社會發(fā)展空間布局，確保實現(xiàn)經濟繁榮、生態(tài)良好、人民幸福所做出的戰(zhàn)略部署。其以自然環(huán)境的內在空間結構、過程、功能及承載力為出發(fā)點，突出預防、引導、約束，前置性地研究確立城市開發(fā)利用的環(huán)境紅線、資源底線、排放上線、質量基線，加強規(guī)劃調控引導、環(huán)境基礎指引，從源頭控制環(huán)境污染。這是具有時限長、范疇廣、約束強、引導多特點的基礎性工作，是新的歷史時期一項重要環(huán)境管理制度創(chuàng)新。

2 劃定大氣環(huán)境紅線是城市環(huán)境總體規(guī)劃的核心內容

從我國大氣污染格局的實際情況來看，大氣重污染區(qū)域主要集中在3 個地理區(qū)域:一個是由北起燕山山脈，西至太行山山脈、伏牛山、大別山，南至江南丘陵東段、浙西山地所包圍的北京、河北、山東、河南、安徽、江蘇、浙江北部等區(qū)域，呈現(xiàn)出以“北京—三門峽—寧波”為頂點的污染三角區(qū);一個是位于四川盆地的成渝污染區(qū);一個是位于長江中下游兩湖平原的武漢城市群和長株潭城市群;從重污染城市的地理特征來看，北京、石家莊、太原、南京、杭州、重慶、成都、蘭州及烏魯木齊等城市均是臨山而建，甚至三面環(huán)山，大氣環(huán)境自凈能力較差，且城市在空間上無序發(fā)展，城市內部大量污染源布局于上風向地帶。

地形、氣候等自然屬性對大氣污染具有重要影響。這些格局性、結構性和先天性的問題，使空氣質量進一步改善往往“事倍功半”，其實質是在規(guī)劃和布局源頭層次沒有實現(xiàn)環(huán)境總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃的“三同時”，三者缺乏空間接口。因此，劃定大氣環(huán)境紅線，優(yōu)化城市空間格局對于改善城市空氣質量至關重要。但我國現(xiàn)行城市規(guī)劃缺乏對大氣環(huán)境自然屬性的尊重，并沒有明確提出哪些地方是堅決不能動的，是必須堅守的“紅線”?哪些地方能夠開發(fā)建設?一系列關鍵問題在城市規(guī)劃中并未妥善結局。因此，在城市環(huán)境總體規(guī)劃中劃定大氣環(huán)境紅線是與土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃進行空間對接的重要載體，也是確保城市發(fā)展遵循自然規(guī)律的前提。

3 大氣環(huán)境紅線包括源頭布局敏感區(qū)、污染易聚集區(qū)及環(huán)境受體敏感區(qū)三類

城市環(huán)境總體規(guī)劃與傳統(tǒng)的大氣污染防治規(guī)劃存在本質差異。傳統(tǒng)的大氣污染防治規(guī)劃以環(huán)境問題為導向，以具體的污染治理任務為載體，進而改善空氣質量，強調“治污”;城市環(huán)境總體規(guī)劃以氣候、氣象、地形及土地利用等自然稟賦為出發(fā)點，基于“反規(guī)劃”思想的“零方案”，通過劃定大氣環(huán)境紅線，引導城市有序擴張，強調“順應自然”。

依據(jù)城市環(huán)境總體規(guī)劃的自然屬性特征，結合長吉、福州、平潭、宜昌等城市環(huán)境總體規(guī)劃或空間布局規(guī)劃編制的實踐，我們認為大氣環(huán)境紅線可以分為源頭布局敏感區(qū)、污染易聚集區(qū)及敏感的環(huán)境受體三類。源頭布局敏感區(qū)大致包括城市主導上風向地區(qū)及大氣環(huán)流通道，在此布局污染源將對城市空氣質量造成嚴重影響;污染易聚集區(qū)指對大氣污染物天生自凈能力較弱的地區(qū)，如:山谷、河谷、盆地等，天生自凈擴散能力差，不適于開發(fā)建設;敏感的環(huán)境受體主要包括大氣環(huán)境一級功能區(qū)及人口密集地區(qū)，目的是保護人體健康及敏感環(huán)境受體。結合源頭布局敏感區(qū)、污染易聚集區(qū)及敏感的環(huán)境受體，劃定紅、黃、綠三級大氣環(huán)境紅線體系，實施紅線禁止、黃線限制和綠線引導的分級控制，并將其前置于城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃。

4 大氣環(huán)境紅線劃定及空間落地依賴于空氣質量模擬等先進技術手段

城市環(huán)境總體規(guī)劃中大氣環(huán)境紅線的劃定與水環(huán)境紅線、自然生態(tài)紅線存在較大差異。水環(huán)境紅線與自然生態(tài)紅線有清晰的空間邊緣，同時有關法規(guī)政策也對其有明確的界定，如:飲用水源地、濕地、自然生態(tài)保護區(qū)等均為法定性紅線，水環(huán)境紅線與自然生態(tài)紅線可以基于現(xiàn)狀及已有法規(guī)政策劃定。與此對應的是大氣環(huán)境紅線并沒有明確的空間邊緣，缺乏相應政策法規(guī)界定，因此大氣環(huán)境紅線的劃定更多的依賴于理念與技術創(chuàng)新。通過前期城市環(huán)境總體規(guī)劃工作的試點，我們認為大氣環(huán)境紅線劃定主要包括大氣流場特征模擬、源頭布局敏感區(qū)識別、污染物聚集敏感區(qū)識別、環(huán)境受體敏感區(qū)識別及大氣環(huán)境紅線劃定5 個關鍵技術環(huán)節(jié)，具體見表1。

表1 大氣環(huán)境紅線劃定技術框架

5 結束語

城市環(huán)境總體規(guī)劃的本質是基于自然稟賦的空間約束性、引導性規(guī)劃，其核心技術為空間規(guī)劃與區(qū)劃技術。通過長吉、福州、平潭、宜昌等城市環(huán)境總體規(guī)劃或空間布局規(guī)劃編制的實踐，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院首次提出了大氣環(huán)境紅線的內涵(源頭布局敏感區(qū)、污染物聚集敏感區(qū)及環(huán)境受體敏感區(qū))，創(chuàng)新性建立了大氣環(huán)境紅線劃定的技術方法，初步構建了適用于城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間規(guī)劃技術體系，為規(guī)范城市環(huán)境總體規(guī)劃編制技術奠定了基礎。

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