進口廢物對國內(nèi)資源環(huán)境的作用機制與約束條件

張喆，邱琦 ，胡華龍，李淑媛

環(huán)境保護部固體廢物管理中心，北京 100029

我國實行廢物進口活動許可管理已經(jīng)有20 多年［1］。隨著經(jīng)濟全球化和貿(mào)易發(fā)展，資源節(jié)約和環(huán)境保護問題越來越引起世界各國的關注［2］。受重商主義影響，進口貿(mào)易相對于出口，對經(jīng)濟增長的貢獻一直被理論界忽視［3］，尤其是進口貿(mào)易與環(huán)境緊密聯(lián)系在一起的情況下，在實踐層面很可能作為國內(nèi)經(jīng)濟增長的減量因素而被抑制［4］。進口可用作原料的固體廢物(簡稱“進口廢物”)作為資源，既有補充國內(nèi)資源短缺的資源補充效應，也存在加工利用過程造成二次污染的環(huán)境風險，但此類情況的發(fā)生有賴于合適條件的形成，只有正確設置約束，使之合理，并同時創(chuàng)造一定條件，使進口廢物正效應成為主導，盡可能減小其負效應，使之以最安全的方式彌補國內(nèi)原生資源不足，對于改善和保護國內(nèi)環(huán)境具有重大理論和現(xiàn)實意義［5］。

1 進口廢物貿(mào)易對國內(nèi)資源供給的作用機制

進口廢物對國內(nèi)環(huán)境的影響是基于其對經(jīng)濟影響基礎上分析得到的。根據(jù)馬克思主義基本原理，社會再生產(chǎn)中生產(chǎn)、分配、交換、消費之間存在著相互聯(lián)系、相互制約的辯證關系［6］。進口貿(mào)易本質(zhì)屬于交換環(huán)節(jié)，因此，進口廢物對國內(nèi)環(huán)境的影響可以界定為從社會再生產(chǎn)的交換環(huán)節(jié)開始。

1.1 產(chǎn)品效應

國際貿(mào)易對環(huán)境的影響是通過具有環(huán)境影響的商品和服務的國際交換來實現(xiàn)的［7］。根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟學原理，商品的價值由價值和環(huán)境價值兩部分組成［8］。進口商品環(huán)境價值為正值，則該時期進口貿(mào)易對進口國環(huán)境具有改善和保護作用;反之，進口商品的環(huán)境價值為負值，則該時期進口貿(mào)易對進口國環(huán)境有破壞和惡化效果［9］。

加入WTO 后，我國經(jīng)濟發(fā)展和對外開放速度不斷加快，制造業(yè)原材料的需求大幅增長導致對資源的需求也相應增加，進口廢物作為資源的進口需求進一步增大，我國作為進口國，需關注其環(huán)境價值［10］。根據(jù)進口廢物的廢物屬性，其環(huán)境價值一般來說為負值，存在一定的環(huán)境污染風險［11］。因此，進口廢物通常被視為正價值本體(商品價值)與負價值附加物(環(huán)境價值)的復合物，可以通過改善環(huán)境價值來提高進口廢物的復合價值。

1.2 供給效應

進口貿(mào)易的供給效應是指進口貿(mào)易從總供給方面對經(jīng)濟增長產(chǎn)生積極的影響［12］，通過進口資源性產(chǎn)品防止國內(nèi)資源的過度開采，長期以來，成為影響經(jīng)濟穩(wěn)步增長的主要因素［13］。

進口廢物的供給效應是其對我國經(jīng)濟環(huán)境影響最顯而易見的正效應(表1)。從種類來看，一是對原生原料(如原生礦石)具有補充和替代作用的進口廢物，如進口銅廢碎料、釩渣等含有國內(nèi)稀缺資源的廢物用作原料可以彌補國內(nèi)短缺的原生銅、釩鈦等有色金屬供給不足，防止國內(nèi)有限的銅礦、釩鈦原生礦等資源的低效利用;進口需求是根據(jù)國內(nèi)供給關系而產(chǎn)生，如國內(nèi)市場銅礦石供給不足，容易引起價格上漲，并通過價格信號，刺激銅礦石開采的加速，不利于保護國內(nèi)原生礦石資源。二是國內(nèi)供應具有季節(jié)性或區(qū)域空間上分布不平衡的原料，某些種類廢物并非是產(chǎn)能不足或供應有限，如來源于南方制糖業(yè)的廢糖蜜，國內(nèi)供應集中于每年11月至次年4月，而利用糖蜜生產(chǎn)的下游產(chǎn)品(酵母、飼料添加劑等)需要常年銷售，且糖蜜旺季與淡季供應價格相差較大，要求的存儲條件相對較高，進口糖蜜可彌補生產(chǎn)企業(yè)淡季原料供應的不足。三是國內(nèi)供求信息不對稱的原料，如廢鋼鐵和以回收廢鋼鐵為目的的汽車壓件［14］，對應國內(nèi)原料并非國內(nèi)產(chǎn)能不足或供應有限，而是由于市場功能不完善或信息不對稱，一旦國內(nèi)鋼鐵原料的價格上漲，可能會誤導盲目投資與重復生產(chǎn)行為，造成對土地、資源環(huán)境的浪費，通過進口增加了國內(nèi)鋼鐵原料的供應量，改善了供求關系，有效防止鋼鐵價格過快上漲而引起的環(huán)境經(jīng)濟等領域的負面影響，特別是可能引發(fā)非理性的生產(chǎn)和投資對環(huán)境的不利影響。

表1 我國幾種主要原材料和再生資源的對外依存度(2011年)Table 1 The degree of dependence on foreign of several materials and renewable resources in China (2011)

1.3 技術外溢效應

技術外溢是指外商投資、跨國貿(mào)易等對東道國相關產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的產(chǎn)品開發(fā)技術、生產(chǎn)技術、管理技術、營銷技術等產(chǎn)生的提升效應，有平行外溢和垂直外溢［15］。技術外溢是非自愿的擴散，可以提高進口國企業(yè)的生產(chǎn)力［16］。進口貿(mào)易是國際技術擴散最主要的途徑之一，也是發(fā)展中國家縮短與發(fā)達國家技術差距的捷徑［17］。

目前，我國允許進口的廢物基本上都屬于國際上大宗貿(mào)易的廢物種類。以進口廢紙為例，由于分類、分揀等環(huán)節(jié)的嚴格控制，用作制漿原料的進口廢紙品質(zhì)遠好于國內(nèi)收集再利用的同類廢紙，制漿造紙企業(yè)能通過進口貿(mào)易的方式購得質(zhì)優(yōu)價廉的原料，而國內(nèi)廢紙收集行業(yè)通過提高收集和分揀質(zhì)量從而達到與進口國外廢紙競爭的水平，這可視為進口廢紙對我國同類行業(yè)的技術外溢效應。

1.4 產(chǎn)業(yè)優(yōu)化效應

進口貿(mào)易具有引導國內(nèi)需求、調(diào)整和優(yōu)化進口國產(chǎn)業(yè)結構的作用［18］。從長遠角度，解決經(jīng)濟對環(huán)境負面影響的重要途徑要求必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構［19］，不斷提高第三產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)比重的同時，淘汰產(chǎn)能低下、技術裝備落后、污染嚴重和資源利用效率低下的產(chǎn)業(yè)。

進口廢物的沖擊將刺激國內(nèi)同類廢物產(chǎn)生企業(yè)降低成本，提高原料利用率，保證副產(chǎn)品及產(chǎn)生的可再用廢物品質(zhì)。貿(mào)易競爭將促使高效率企業(yè)達到合理規(guī)模［20］，加速低效率企業(yè)退出市場，從而提高進口國家國內(nèi)產(chǎn)品的升級換代以及企業(yè)的生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量，促進帶動經(jīng)濟結構升級。進口廢物是可再利用資源跨國流動的紐帶，在全球范圍內(nèi)擴大國內(nèi)資源的配置范圍，從而提高資源的配置效率，使資源從低效率行業(yè)向高效行業(yè)轉(zhuǎn)移和流動，滿足國內(nèi)潛在的高端需求，推動產(chǎn)業(yè)結構提升。

2 進口廢物的環(huán)境管理約束條件

1997—2012年，我國進口廢物數(shù)量不斷增長(圖1)，對我國資源環(huán)境的影響也逐步增加。進口廢物貿(mào)易對國內(nèi)資源環(huán)境的作用機制正效應必須在一定條件下才能盡可能發(fā)揮進口廢物的資源屬性，降低進口廢物的廢物屬性，我國現(xiàn)有的進口廢物管理體系是對進口廢物活動的約束條件，達到這個約束條件，才有利于國內(nèi)資源節(jié)約和環(huán)境質(zhì)量改善［21］。

2.1 目錄管理的約束

根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟學原理，環(huán)境的外部性通常表現(xiàn)為外部不經(jīng)濟［22-23］。發(fā)展就是燃燒，燃燒的是資源，留下的是污染，產(chǎn)生的是GDP，廢物的外部不經(jīng)濟性也是普遍存在的［24］。進口廢物應在生產(chǎn)具有消費環(huán)保性產(chǎn)品的行業(yè)作為原料進行加工利用，由進口廢物作為原料生產(chǎn)所得產(chǎn)品的最終市場價值減去在流通和加工利用、消費過程中產(chǎn)生的環(huán)境成本后為正值，則該類廢物的進口具有環(huán)保性。

圖1 1997—2012年進口廢物數(shù)量增長Fig.1 The rising of imported wastes from 1997 to 2012

我國目前對允許進口的廢物種類采取的是目錄管理模式。對進口廢物種類的篩選保證了進口廢物在加工利用過程中污染小、環(huán)境效益好，同時使得加工利用最終產(chǎn)品具有環(huán)保性［25］。近年來，經(jīng)濟的快速發(fā)展導致國內(nèi)資源供應不足，缺口不斷拉大，石油、鐵、銅、鋁、金等礦藏原料需要不同程度進口以彌補國內(nèi)差距較大的供求關系，部分主要原材料的對外依存度超過50%。經(jīng)測算，我國2012年從5 487萬t 進口廢物中得到的廢紙造紙原料、廢鋼鐵、再生銅、再生鋁、再生塑料等再生資源，相當于節(jié)約進口1 906 萬t 原木，751 萬t 精鐵礦，910 萬t 銅精礦，1 479萬t 鋁土礦，2 276 萬t 原油。進口廢物對原生材料具有明顯的替代作用，與開采或者進口原生資源進行提煉加工相比，加工利用過程產(chǎn)生的污染物和對環(huán)境的影響更低的進口廢物，可列入相應允許進口的廢物目錄。脫硫石膏等固體廢物雖然也可用作水泥等生產(chǎn)行業(yè)，但鑒于國內(nèi)脫硫行業(yè)產(chǎn)生量已相當大，且該類廢物堆存、處置等均占國內(nèi)較大資源，該類廢物不應列入允許進口的廢物目錄。當進口貨物是否為固體廢物有爭議時，有相應的固體廢物屬性檢驗和鑒別的工作機制。目前，目錄加屬性鑒別的管理方式，尚不能滿足廢物作為原料進口的需求，依然有大量有再利用價值的廢物由于技術和標準缺乏等原因無法進口;目錄中允許進口的個別廢物種類，其加工利用過程缺少進一步細化管理。

2.2 審查制度的約束

進出口是國家行為［26］，進口廢物的品質(zhì)決定其后續(xù)加工利用過程的污染控制難度，從源頭開始，全程控制進口廢物品質(zhì)對于國內(nèi)環(huán)境保護起到至關重要的作用。目前，我國的進口廢物管理體系中對允許進口廢物實行進口許可審查制度，其加工利用企業(yè)必須依法取得進口固體廢物許可證，該許可證為“一證一關”管理，并實行“非一批一證”制，按照風險最小化原則實行“就近口岸”報關;對于擬入境進行加工利用的可用作原料固體廢物實行環(huán)境質(zhì)量控制，其質(zhì)量必須符合國家環(huán)境保護控制標準或者相關技術規(guī)范等強制性要求，在境外出口地，由裝運前檢驗機構實施裝運前檢驗，進口環(huán)節(jié)經(jīng)檢驗檢疫部門檢驗合格方可進境。

2.3 貿(mào)易方資質(zhì)的約束

進口廢物管理領域，對于國內(nèi)收貨人和國外供貨商分別實行注冊登記制度。國內(nèi)收貨人在簽訂對外貿(mào)易合同前，應當取得國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門頒發(fā)的注冊登記證書;國外供貨商向中國出口廢物用作原料前，應當取得國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門頒發(fā)的注冊登記證書。目前，所有國內(nèi)加工利用企業(yè)必須具備國內(nèi)收貨人資格，但部分行業(yè)低水平利用的現(xiàn)象短期內(nèi)難以迅速改善。由于中國部分進口廢物原料的加工利用企業(yè)是由拾荒者起家的，特別是廢塑料、廢五金等勞動密集型加工利用企業(yè)，其設備較陳舊、工藝技術落后、污染防治設施簡陋，對環(huán)境安全和人體健康存在著危害風險［27］。雖然對加工利用進口廢五金電器、廢電線電纜、廢電機等環(huán)境風險較大的固體廢物的企業(yè)，實行定點企業(yè)資質(zhì)認定管理制度，但通過國內(nèi)貿(mào)易轉(zhuǎn)賣，流入不具備無害化加工利用能力企業(yè)的現(xiàn)象時有發(fā)生，涉及面大、環(huán)節(jié)多，整治難度較大。2013年起該資質(zhì)認定由國家環(huán)境保護行政主管部門下放至各省級環(huán)境保護行政主管部門，落實屬地管理。

2.4 高風險管理的約束

現(xiàn)行的進口廢物管理體系對于進口廢物活動的風險管理分為2 個方面:從種類來看，對限制進口的固體廢物實行鼓勵“圈區(qū)管理”的政策，圈區(qū)管理即建立進口再生資源加工園區(qū)，對區(qū)內(nèi)企業(yè)進行集中管理和污染統(tǒng)一治理，形成規(guī)模效應，完善再生產(chǎn)業(yè)關系;從加工利用企業(yè)來看，目前已建立定期信息報送制度并發(fā)布《重點環(huán)境風險監(jiān)管企業(yè)名錄》，以確保進口廢物發(fā)揮最大資源屬性同時，環(huán)境風險最小。

2.5 國際履約的約束

我國是《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(簡稱《巴塞爾公約》)的締約方，世界上最主要的可用作原料的固體廢物進口國之一，也是廢物非法轉(zhuǎn)入的主要目標之一，更側(cè)重于對進口廢物的管理。面對固體廢物自發(fā)達國家和地區(qū)向中國非法越境轉(zhuǎn)移的共同挑戰(zhàn)，中國和歐盟、荷蘭、日本等國家和地區(qū)在履行《巴塞爾公約》、預防和控制固體廢物非法轉(zhuǎn)移領域開展了積極的合作，建立了政策、法規(guī)、信息和人員的交流渠道，加強了對涉嫌非法越境轉(zhuǎn)移固體廢物的情報交換和聯(lián)合查證等工作，共同防范和打擊廢物非法越境轉(zhuǎn)移活動。同時，對非法進口廢物的退運與處置機制做出了規(guī)定［28］。但尚有部分進口廢物主要來源國尚未建立信息交換渠道，如美國。

表2 為2009年1月—2013年10月中歐間廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)合查證情況［29］，廢物種類主要涉及混合金屬(廢五金電器、廢電線電纜)、金屬廢碎料(銅鋁廢碎料)、廢塑料、廢紙、電子廢物等，其他種類的咨詢查證單獨列出，表2 按阻止非法越境的階段，將違法情況分為非法轉(zhuǎn)移前被發(fā)現(xiàn)并阻止和已轉(zhuǎn)移，需要查處并退運2 種。

表2 中歐廢物非法越境轉(zhuǎn)移聯(lián)合查證的結果(2009年1月—2013年10月)Table 2 The result of joint verifications of illegal international transferring between China and Europe (2009.01-2013.10)

3 改善進口廢物優(yōu)化國內(nèi)資源的建議

3.1 完善我國進口廢物環(huán)境管理約束機制

在依法管理約束方面，進一步完善我國廢物再生利用的環(huán)境保護法律法規(guī)、污染防治規(guī)范和環(huán)境準入條件［30］，建立健全廢物環(huán)境無害化管理體系，有效實施進口廢物全過程管理，及時跟進法律法規(guī)的時效性。加強對廢物屬性鑒別研究，明確其資源特性和廢物特性。地方進口廢物管理工作應由屬地環(huán)境管理部門設專人專職負責，加強監(jiān)管部門對進口廢物加工利用的監(jiān)管能力。在具體監(jiān)管措施方面，須注重進口廢物規(guī)劃、種類和數(shù)量的調(diào)控、使考核措施便利化、直接補貼、差別稅率等多種差別化政策多管齊下?，F(xiàn)行政策尚允許部分種類進口廢物開展加工貿(mào)易，這與進口廢物主要是彌補國內(nèi)資源不足的宗旨相違背。

3.2 提高國內(nèi)加工利用行業(yè)環(huán)境保護水平

進口廢物加工利用行業(yè)與國內(nèi)再生資源回收利用行業(yè)關系十分密切。在對許可進口廢物加工利用企業(yè)生產(chǎn)條件、污染防治措施加以要求的同時，應整體規(guī)范國內(nèi)再生資源回收利用行業(yè)的環(huán)境保護水平并統(tǒng)籌管理，從根本上提高進口廢物再生利用效果。提高國內(nèi)再生資源行業(yè)整體環(huán)境保護水平，提高加工利用企業(yè)聚集度，帶動國內(nèi)就業(yè)，企業(yè)用以加工利用的廢物無論其來源是國內(nèi)還是進口均實現(xiàn)以無害化方式再生利用廢物，以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展。探索相關工作經(jīng)驗，對企業(yè)的污染風險、非法買賣風險建立分級分類管理機制，建立企業(yè)環(huán)保信譽管理機制。探索借助獨立的第三方審計力量對企業(yè)開展審核。

3.3 消除認識誤區(qū)，重視進口廢物的積極作用

進口廢物既不能視作洋垃圾也不能簡單當成戰(zhàn)略資源，在國際貿(mào)易中應處理好廢物和資源的辯證關系，突出其進口貿(mào)易的導向作用。加強對進口廢物的研究，采取切實措施發(fā)揮其積極效應，著重通過進口可用作原料固體廢物，緩解國內(nèi)資源緊張，突破環(huán)境約束，加強國內(nèi)環(huán)境保護力度。根據(jù)進口廢物的品質(zhì)和再利用程度，制定相應的國別政策來改善我國對外經(jīng)貿(mào)關系，爭取貿(mào)易主動權。通過進口廢物提升全球資源定價地位。加強宣傳工作，讓公眾對于可用作原料的固體廢物和“洋垃圾”有清楚的區(qū)分。

3.4 優(yōu)化進口目錄，保持對外貿(mào)易的環(huán)境平衡

根據(jù)我國資源配置情況，適時動態(tài)調(diào)整現(xiàn)有進口廢物目錄［31］，使其劃分依據(jù)更科學合理，增強可操作性。充分利用國外豐裕而國內(nèi)稀缺的可用作原料固體廢物，為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供豐富的原料來源，提高具有經(jīng)濟與環(huán)境引導功能的進口廢物的進口比重，進口可直接產(chǎn)生資源的要素以增加供給效應，減少對國內(nèi)同類自然資源的過度開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的破壞，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和環(huán)境效益［32］。切實加強對進口廢物的長期規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。

3.5 加強進口廢物貿(mào)易合作機制

根據(jù)進口廢物統(tǒng)計情況，關注進口廢物主要種類來源地變化情況。以《巴塞爾公約》履約為平臺，加強與歐盟、日本和有關發(fā)展中國家與地區(qū)相關部門在防范廢物非法越境轉(zhuǎn)移方面的合作，健全完善預防和打擊廢物非法轉(zhuǎn)移的合作機制，強化源頭風險控制，并探索退運合作機制和無法退運廢物的最終處理機制。探索與主要廢物來源國如美國等國家的交流合作機制，填補國際合作空白。提高進口廢物的環(huán)境執(zhí)法能力，著重研究相關國際法、國際公約，運用國際環(huán)境法相關手段，推動《巴塞爾公約》對非法轉(zhuǎn)移廢物活動形成約束性決議，維護和確保我國在進口廢物中的環(huán)境安全。

4 結語

我國人口基數(shù)大，人均資源占有量嚴重不足，資源瓶頸成為制約我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的一個重要因素?？捎米髟系墓腆w廢物進口許可證管理已有20 多年的歷史，從最初的末端治理發(fā)展到現(xiàn)在緩解資源短缺的全面發(fā)展階段。在我國現(xiàn)有的目錄管理、審查制度、資質(zhì)許可、風險管理等多項約束機制組成的管理模式下，進口貿(mào)易的產(chǎn)品、供給、技術外溢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化效應得到一定的發(fā)揮。當前和今后一段時期，“洋垃圾”及其他禁止入境的廢物轉(zhuǎn)入壓力將持續(xù)存在，因此，應進一步高度關注進口廢物貿(mào)易的環(huán)境挑戰(zhàn)，隨著貿(mào)易形勢的變化調(diào)整和完善現(xiàn)有的管理制度，優(yōu)化的約束條件才能使廢物進口活動的正效應得以充分體現(xiàn)，確保國家環(huán)境安全和國民身體健康。

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