非居民稅收征管現(xiàn)狀及其應(yīng)對

劉美蘭+張小真

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn)，國際間商品、資本、技術(shù)和勞務(wù)等業(yè)務(wù)往來日益緊密。頻繁的全球跨國經(jīng)濟(jì)活動為我國帶來了越來越多的非居民稅源，也為我國非居民稅收工作提供了越來越大的發(fā)展空間。因此，有必要認(rèn)真思考當(dāng)前非居民稅收管理中存在的一些現(xiàn)實問題，從而進(jìn)一步優(yōu)化非居民稅收管理，更好地維護(hù)國家稅收主權(quán)。

一、我國非居民稅收管理的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）對非居民稅收管理工作認(rèn)識不足，重視不夠。

近年來，非居民稅收收入一直呈現(xiàn)逐年增長的態(tài)勢，但是，和國內(nèi)稅收相比較，非居民稅收收入規(guī)模較小，占全部稅收收入的比重仍然較低，加之非居民稅源流動性大、隱蔽性強(qiáng)，需要依據(jù)國內(nèi)稅法和稅收協(xié)定的規(guī)定來界定稅收管轄權(quán)及納稅義務(wù)，管理的政策性、時效性和專業(yè)性強(qiáng)，監(jiān)管難度大，基層稅務(wù)干部普遍存在認(rèn)識上的不足和畏難情緒，對非居民稅收重視程度不夠，管理力度不強(qiáng)，沒有意識到非居民稅收工作不僅是在組織收入，更是在維護(hù)國家主權(quán)，體現(xiàn)國家形象。

（二）非居民稅收管理方法單一，管理效率低下。

為加強(qiáng)外匯管理，防范逃避稅，自1999年起，國家稅務(wù)總局與外匯管理部門建立聯(lián)合工作機(jī)制，要求居民企業(yè)和個人向境外非居民支付一定金額服務(wù)貿(mào)易項下和部分資本項下外匯時，提供稅務(wù)證明，這一措施已成為長期以來稅務(wù)機(jī)關(guān)對臨時來華從事經(jīng)營活動及未設(shè)立機(jī)構(gòu)場所而有來源于中國境內(nèi)所得的非居民企業(yè)實施稅源監(jiān)控的重要手段和監(jiān)控稅款是否足額征收的最后一道防線。然而，為了進(jìn)一步便利境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個人對外支付，國家稅務(wù)總局、國家外匯管理局于2013年7月24日聯(lián)合發(fā)布了《國家稅務(wù)總局、國家外匯管理局關(guān)于服務(wù)貿(mào)易等項目對外支付稅務(wù)備案有關(guān)問題的公告》，公告規(guī)定自2013年9月1日起，取消服務(wù)貿(mào)易等項目對外支付在事前審核開具稅務(wù)證明的做法。這意味著過去這種過度依賴對外支付證明的稅務(wù)管理方式徹底失去了存在的基礎(chǔ)，非居民稅收管理將面臨極大的挑戰(zhàn)。

（三）專業(yè)性人才匱乏，管理力量不足。

非居民稅收業(yè)務(wù)繁雜，政策性強(qiáng)，對稅務(wù)人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)有著很高的要求，加之非居民稅收管理不是經(jīng)常事務(wù)，我國非居民稅收專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏，高端人才短缺流失問題比較突出，這已經(jīng)成為制約非居民稅收管理質(zhì)量和效率提升的瓶頸。

二、提升非居民稅收管理水平的應(yīng)對措施

基于對非居民企業(yè)稅收管理存在問題的基本認(rèn)識與把握，要進(jìn)一步深化非居民稅收管理，其基本思路應(yīng)該是：進(jìn)一步提高對非居民稅收管理的認(rèn)識，強(qiáng)化管理手段，在對非居民稅收業(yè)務(wù)及納稅人進(jìn)行科學(xué)合理區(qū)分的前提下，采取不同的管理方式，對非居民稅收實行有效的專業(yè)化管理。

（一）認(rèn)清形勢，提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念。

非居民稅收管理是國際稅收管理的重要內(nèi)容，也是我國行使稅收管轄權(quán)、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的重要手段。在當(dāng)前跨境稅源爭奪日益激烈的背景下，如果不重視加強(qiáng)非居民稅收管理，本屬于我們的稅源就會流失。因此，各級稅務(wù)干部，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)以“維護(hù)國家權(quán)益、服務(wù)對外開放”為己任，牢固樹立“稅少而意義重、量小而作為大”的理念，不以稅小而不為，進(jìn)一步提高做好非居民稅收管理的必要性、重要性和緊迫性的認(rèn)識，以適應(yīng)稅源全球化給稅收管理提出的新要求。

（二）以風(fēng)險為導(dǎo)向，實施非居民稅收專業(yè)化管理。

1.實行專業(yè)化管理。相對于來華非居民數(shù)量和規(guī)模的增長速度，我國非居民稅收管理隊伍的人數(shù)無法對如此之多的非居民實施有效監(jiān)管，人少事多的矛盾在非居民稅源較為集中的地區(qū)尤為突出。為防范非居民稅收流失，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)按總局的要求，建立健全非居民稅收管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立非居民稅收管理崗位，根據(jù)工作量大小配備合理數(shù)量的專職人員或兼職人員，充實非居民稅收管理力量。同時，按照合理分工、權(quán)責(zé)明確的原則，清晰界定各級非居民稅收機(jī)構(gòu)的崗位職責(zé)及工作任務(wù)，確保非居民稅收管理事項落實到崗、責(zé)任到人。

2.實施分類及風(fēng)險管理。根據(jù)非居民稅源的實際情況，對非居民納稅人進(jìn)行科學(xué)分類，實施分類和風(fēng)險管理，科學(xué)配置征管資源。一是對于設(shè)立機(jī)構(gòu)場所的非居民企業(yè)，可以分類為常規(guī)納稅人（如分公司、代表處）和臨時納稅人（如臨時來華承包工程和提供勞務(wù)的納稅人）。對于常規(guī)納稅人，要以非居民企業(yè)所得稅申報和匯算清繳為重點，著重抓稅基管理及歸屬所得管理；對于臨時納稅人，要以當(dāng)?shù)氐闹攸c工程和重點建設(shè)項目為突破口，做好登記備案等稅源監(jiān)控工作，重點防范非居民企業(yè)和個人虛構(gòu)境外勞務(wù)逃避納稅義務(wù)的行為；二是對未設(shè)立機(jī)構(gòu)場所的非居民企業(yè)，分別就其取得的股息、利息、特許權(quán)使用費、租金和財產(chǎn)收益，分析潛在的稅收風(fēng)險點，以扣繳義務(wù)人為抓手，嚴(yán)格落實扣繳登記制度和合同備案制度，加強(qiáng)稅源扣繳管理，重點加強(qiáng)跨境股權(quán)轉(zhuǎn)讓和特許權(quán)使用費與勞務(wù)費的判定的風(fēng)險管控。

3.實行信息管稅。要整合內(nèi)部資源，充分運(yùn)用目前在用的包括CTAIS、增值稅防偽稅控系統(tǒng)、企業(yè)所得稅匯算清繳系統(tǒng)、出口退稅審核等總局下發(fā)的系統(tǒng)以及自行開發(fā)的系統(tǒng)中有關(guān)非居民稅收管理的信息，有效整合數(shù)據(jù)，積極推進(jìn)省級非居民稅收信息平臺的搭建，實現(xiàn)市縣三級信息共享。同時，要拓展信息來源渠道，加強(qiáng)與工商、商務(wù)、外匯、銀行、公安、科技等相關(guān)部門的聯(lián)系和信息溝通，努力在外部信息獲取上取得突破。

4.規(guī)范稅收協(xié)定執(zhí)行。伴隨著跨國經(jīng)濟(jì)活動的日益頻繁，非居民申請享受稅收協(xié)定的個案也日益增多。因此，有必要提高對協(xié)定執(zhí)行工作的認(rèn)識，把稅收協(xié)定執(zhí)行工作與執(zhí)行國際條約、體現(xiàn)國家執(zhí)法形象聯(lián)系起來，努力提升協(xié)定的執(zhí)行水平和執(zhí)行效果。一是要嚴(yán)格按照《非居民享受稅收協(xié)定待遇管理辦法》的規(guī)定和程序要求，抓好對備案類和審批類的管理，確保非居民企業(yè)和個人及時準(zhǔn)確享受稅收協(xié)定待遇；二是以防范稅收協(xié)定濫用為重點，嚴(yán)格征免稅的判定，尤其要重點關(guān)注股息、利息、特許權(quán)使用費等易被濫用的“受益所有人”條款執(zhí)行中存在的問題。

（三）統(tǒng)籌對內(nèi)協(xié)調(diào)和對外合作，建立健全協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制。

1.強(qiáng)化內(nèi)部協(xié)調(diào)。一是要在上下級稅務(wù)機(jī)關(guān)之間建立縱向聯(lián)動的協(xié)調(diào)機(jī)制。上級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對下級稅務(wù)機(jī)關(guān)非居民稅收業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，下級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)及時向上級稅務(wù)機(jī)關(guān)報告重大非居民稅收事項，形成上下級稅務(wù)機(jī)關(guān)信息互通、結(jié)果共享的局面。二是要在同級稅務(wù)機(jī)關(guān)間建立橫向互動的協(xié)調(diào)機(jī)制。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)在處理同一筆涉及異地稅務(wù)機(jī)關(guān)職責(zé)和權(quán)限的非居民稅收業(yè)務(wù)時，應(yīng)主動向異地稅務(wù)機(jī)關(guān)通報并確保處理意見的一致性，意見不一致的應(yīng)及時報告其共同的上級稅務(wù)機(jī)關(guān)處理。三是要在國稅機(jī)關(guān)和地稅機(jī)關(guān)之間建立緊密合作的聯(lián)合工作機(jī)制，按照國家稅務(wù)總局《非居民企業(yè)稅收協(xié)同管理辦法（試行）》的要求，加強(qiáng)國地稅合作，及時交流，協(xié)作解決非居民稅收管理工作中遇到的問題，提高非居民稅收管理效率。四是要加強(qiáng)跨區(qū)域稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合，防范非居民利用地域差異逃避納稅義務(wù)。

2.加強(qiáng)部門配合。加強(qiáng)與外匯管理部門的合作，抓好對外支付稅務(wù)備案管理；積極探索建立與非居民稅收管理有關(guān)的工商、商務(wù)、銀行、海關(guān)、公安、文化、建設(shè)等政府機(jī)關(guān)、相關(guān)部門的協(xié)作互助機(jī)制，在企業(yè)資金賬戶、境外投資、經(jīng)濟(jì)合作、出入境、境外團(tuán)體演出、股權(quán)交易、非居民承包工程和提供勞務(wù)等方面進(jìn)行定期的信息交換，拓寬非居民涉稅信息的獲取渠道，主動尋找非居民稅源。

3.重視國際合作。在稅收征管實踐中，稅收情報交換是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)、對付跨境避稅和逃稅的利器。充分發(fā)揮國際稅收合作與協(xié)調(diào)的作用，主要是要加強(qiáng)稅收情報交換工作。應(yīng)充分認(rèn)識國際稅收情報交換的重要意義，堅持“成本——收益分析”原則，力爭有效率地實施稅收情報交換工作。一方面要嚴(yán)格執(zhí)行《國際稅收情報交換工作規(guī)程》，充分利用現(xiàn)有的征管和檢查渠道，搜集、整理非居民從我國境內(nèi)取得的各類款項及其納稅情況，按規(guī)定格式制作自動情報；另一方面，要針對非居民稅源監(jiān)控所需的境外信息，向境外有關(guān)國家和地區(qū)稅務(wù)當(dāng)局發(fā)出專項情報請求，充分發(fā)揮情報交換在核實納稅人跨境交易真實性的作用。

（四）強(qiáng)化人才保障，注重能力建設(shè)。

專業(yè)人才是有效實施非居民稅收管理的有力保障。各地稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)按照國家稅務(wù)總局稅務(wù)人才培養(yǎng)戰(zhàn)略，制定非居民稅收管理人才培訓(xùn)規(guī)劃，培養(yǎng)和造就一支與非居民稅收工作相適應(yīng)的高素質(zhì)的專業(yè)化稅務(wù)人才隊伍和領(lǐng)軍人物。首先要專崗歷練，將滿足工作需要的專業(yè)人員配備充實到非居民稅收管理崗位進(jìn)行鍛煉，促進(jìn)干部立崗成才；其次是要專門集訓(xùn)，通過舉辦培訓(xùn)班、召開案例研討會、組織實地觀摩等方式，分階段、按層級實施非居民稅收政策與管理專業(yè)培訓(xùn)，實現(xiàn)非居民稅收管理的專業(yè)人才的快速成長；三是要專題攻關(guān)，讓從事非居民稅收管理的專業(yè)人員承擔(dān)重大、復(fù)雜的工作項目和科研任務(wù)，進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)，實現(xiàn)其專業(yè)水準(zhǔn)的提升。

（作者單位：南昌市地稅局直屬

分局、江西省稅務(wù)干部學(xué)校）