利益分析視角下的公路班線客運(yùn)集約化發(fā)展研究

何民+徐志輝+董仁+何保紅+楊軍

作者簡介：何民（1972-），男，教授，博士，主要從事交通系統(tǒng)分析與交通運(yùn)輸管理研究。

摘要：公路班線客運(yùn)集約化改革的難點(diǎn)在于利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。在廣泛調(diào)研和深入訪談的基礎(chǔ)上，結(jié)合班線客運(yùn)發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，從利益分析的視角剖析了政府、企業(yè)、個(gè)體之間的利益訴求、利益沖突及利益博弈的內(nèi)在機(jī)理，指出掛靠關(guān)系下企業(yè)與個(gè)體之間的利益爭奪是集約化發(fā)展難以推進(jìn)的根源。研究提出以當(dāng)前利益分配格局為均衡點(diǎn)的“實(shí)收配股”集約化發(fā)展改革方案，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能定位、完善相關(guān)政策，防止形成市場(chǎng)封鎖或壟斷。

關(guān)鍵詞：班線客運(yùn)；掛靠經(jīng)營；集約化；利益分析；實(shí)收配股

中圖分類號(hào)：F506文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1671-1254(2014)03-0067-06

Highway Regular Passenger Transportation Intensification Development

Problems from the Perspective of Interest Analysis

HE Min, XU Zhihui, DONG Ren, HE Baohong, YANG Jun

(Faculty of Transportation Engineering, Kunming University of Science &Technology, Kunming 650500, Yunnan, China)

Abstract:The coordination of interests relationship is the focus of regular passenger transportation intensification reform. On the basis of extensive investigation and in-depth interview, combining with the development course and current situation of regular passenger transportation, this paper studies the internal mechanism of interest appeal, interest conflicts and interest game between the government, the enterprises and the individuals from the perspective of interest analysis, and then points out that the fight for interests between enterprises and individuals under affiliating relationship is the root that prevents regular passenger transportation intensification development from advancing. The research therefore presents “paid-in share allotment” intensification development reform scheme based on the equilibrium of current interest distribution pattern, and emphasizes that government should transfer function orientation, improve related policies to prevent market barriers or monopoly formation.

Keywords:regular passenger transportation; affiliating operation; intensification; interest analysis; paid-in share allotment

一、公路班線客運(yùn)集約化概述

公路班線旅客運(yùn)輸（以下簡稱“班線客運(yùn)”）行業(yè)的集約化發(fā)展，是通過對(duì)客運(yùn)線路、客運(yùn)組織與服務(wù)等經(jīng)營要素的優(yōu)化重組，實(shí)現(xiàn)高效低耗和服務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。集約化發(fā)展是現(xiàn)代企業(yè)提高收益的一種基本經(jīng)營方式，也是現(xiàn)代運(yùn)輸企業(yè)的基本取向。

在西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，經(jīng)過并購、重組整合等途徑，道路客運(yùn)企業(yè)陸續(xù)實(shí)現(xiàn)了集約化和專業(yè)化［1］。尤其是以美國為代表的道路客運(yùn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化和集約化，少數(shù)大型企業(yè)通過集約化發(fā)展，以提供高效率和低成本的優(yōu)質(zhì)服務(wù)占據(jù)了大部分市場(chǎng)份額，掌握了市場(chǎng)競爭中的優(yōu)勢(shì)［2］。我國班線客運(yùn)走集約化發(fā)展之路從政府部門、相關(guān)研究機(jī)構(gòu)到客運(yùn)企業(yè)也達(dá)成了廣泛共識(shí)，集約化發(fā)展的優(yōu)勢(shì)及必要性在理論研究和一些案例中均得到了充分驗(yàn)證。

提高道路運(yùn)輸市場(chǎng)集中度是開展道路運(yùn)輸集約化經(jīng)營的基礎(chǔ)或先決條件［3］。2005年實(shí)施的《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》中明確提出“鼓勵(lì)道路客運(yùn)經(jīng)營者實(shí)行規(guī)模化、集約化、公司化經(jīng)營，禁止掛靠經(jīng)營”。雖然行業(yè)主管部門明令禁止，然而掛靠經(jīng)營依然是當(dāng)前我國班線客運(yùn)行業(yè)的主要經(jīng)營模式。由于大部分班線客運(yùn)經(jīng)營業(yè)戶都是以掛靠、承包、特許等形式的個(gè)體運(yùn)輸戶，掛靠經(jīng)營的實(shí)質(zhì)并未改變。此經(jīng)營狀態(tài)下車輛管理權(quán)、班線運(yùn)營權(quán)及收益權(quán)等主要由個(gè)體業(yè)戶掌握，呈現(xiàn)“小、散、弱”的狀態(tài)，經(jīng)營業(yè)戶固守運(yùn)營線路致使線路結(jié)構(gòu)得不到優(yōu)化、客運(yùn)資源無法高效整合，政府管理部門、客運(yùn)企業(yè)與經(jīng)營個(gè)體之間“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系錯(cuò)位，安全監(jiān)管無法有效落實(shí)、交通事故頻發(fā)，嚴(yán)重制約了班線客運(yùn)行業(yè)的健康發(fā)展和服務(wù)質(zhì)量提升。

集約化發(fā)展之路在理論分析和相關(guān)案例中均證明可顯著提高營運(yùn)收入、社會(huì)效益及服務(wù)水平，但在實(shí)踐中卻進(jìn)展緩慢，這與當(dāng)前掛靠經(jīng)營中存在的車輛產(chǎn)權(quán)爭端、班線運(yùn)營權(quán)爭議及由此引發(fā)的利益沖突等問題密切相關(guān)。理順當(dāng)前經(jīng)營模式下的“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系，合理均衡各方利益進(jìn)而尋求經(jīng)營權(quán)與車輛產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一，是實(shí)現(xiàn)班線客運(yùn)行業(yè)集約化發(fā)展的關(guān)鍵和難點(diǎn)。對(duì)此，有研究者提出了協(xié)商收購、作價(jià)入股、改制重組、企業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟等方法［4-6］。這些方法在特定時(shí)期和局部地區(qū)取得了一定的成功，但常常由于缺乏利益平衡的公認(rèn)基準(zhǔn)，推廣困難。隨著利益矛盾的深化，需要尋求一種有效協(xié)調(diào)的新方法。

本文在對(duì)云南16個(gè)州（市）中的14個(gè)班線客運(yùn)集團(tuán)進(jìn)行調(diào)研走訪及與行業(yè)管理人員、業(yè)內(nèi)專家學(xué)者、企業(yè)及個(gè)體業(yè)戶代表30余次深入訪談的基礎(chǔ)上，從利益分析的視角剖析利益相關(guān)者的利益訴求、利益沖突及利益博弈的內(nèi)在行為機(jī)理，結(jié)合班線客運(yùn)經(jīng)營管理歷程及現(xiàn)實(shí)利益格局，探析公路班線客運(yùn)集約化發(fā)展對(duì)策，提出了按實(shí)際收益配股的利益平衡方法。

昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)第14卷

第3期

何民，徐志輝，董仁，等：利益分析視角下的公路班線客運(yùn)集約化發(fā)展研究

二、利益分析方法

利益分析是社會(huì)科學(xué)研究中的基本方法，對(duì)人類行為和社會(huì)現(xiàn)象有著很強(qiáng)的解釋力。利益分析是依據(jù)利益原則揭示人們社會(huì)生活背后的利益動(dòng)因，找出利益關(guān)系所賴以表現(xiàn)出來的生產(chǎn)關(guān)系，然后從這種利益動(dòng)因和利益關(guān)系出發(fā)來說明各種社會(huì)關(guān)系和社會(huì)歷史現(xiàn)象［7］，即從相關(guān)利益主體的利益關(guān)系著手，探究各種社會(huì)現(xiàn)象本質(zhì)和根源的一種分析方法。

利益分析方法在公共管理中有廣泛的運(yùn)用。運(yùn)用利益分析的方法可以揭示公共管理中利益沖突和利益妥協(xié)的本質(zhì)過程。通過規(guī)范利益主體之間的互動(dòng)和合作，實(shí)現(xiàn)利益的相對(duì)和諧與均衡，促使公共利益和社會(huì)利益得到維護(hù)與增進(jìn)。公共管理的利益分析框架主要包括利益主體及利益需求、利益實(shí)現(xiàn)方式、利益分配等內(nèi)容［8］。

由于客運(yùn)市場(chǎng)的特殊性及重要性，客運(yùn)行業(yè)一直是我國公共管理領(lǐng)域的重點(diǎn)管控對(duì)象，政府管制是客運(yùn)班線發(fā)展變革的主導(dǎo)力量［9］；另一方面，班線客運(yùn)集約化發(fā)展問題關(guān)乎政府部門、客運(yùn)企業(yè)以及個(gè)體掛靠業(yè)戶的切身利益，發(fā)展改革導(dǎo)致的利益沖突在所難免。因此，從利益分析的視角對(duì)班線客運(yùn)集約化發(fā)展問題進(jìn)行研究分析具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

三、班線客運(yùn)集約化發(fā)展問題的利益相關(guān)要素分析

掛靠關(guān)系依然是當(dāng)前班線客運(yùn)行業(yè)的主要生產(chǎn)關(guān)系，也是集約化發(fā)展的最大障礙。因此，對(duì)班線客運(yùn)行業(yè)的相關(guān)利益分析都在此背景下展開。

（一）對(duì)掛靠關(guān)系的再認(rèn)識(shí)

我國對(duì)客運(yùn)班線及客運(yùn)站經(jīng)營實(shí)行嚴(yán)格的行政審批制度。從班線客運(yùn)的發(fā)展歷程來看，掛靠經(jīng)營是特定時(shí)期政府主導(dǎo)、市場(chǎng)有限作用下的產(chǎn)物。

改革開放初期，客運(yùn)站、班線運(yùn)營權(quán)掌握在國有企業(yè)手中，但其無力購買車輛進(jìn)行經(jīng)營。為解決運(yùn)力短缺問題，政府積極引導(dǎo)個(gè)體購車進(jìn)入客運(yùn)市場(chǎng)，班線客運(yùn)市場(chǎng)短期內(nèi)得以快速發(fā)展。但隨著市場(chǎng)的逐漸飽和，二者互相抵制、惡性競爭導(dǎo)致客運(yùn)市場(chǎng)秩序混亂、矛盾突出。政府部門為規(guī)范客運(yùn)經(jīng)營行為推行的“客運(yùn)業(yè)戶經(jīng)濟(jì)條件”準(zhǔn)入制將這一矛盾公開化，直接導(dǎo)致國有企業(yè)“有場(chǎng)無市”、個(gè)體業(yè)戶“有市無場(chǎng)”。在此情形下，通過個(gè)體業(yè)戶購置車輛，出資使用企業(yè)線路經(jīng)營權(quán)，并以合同形式將客車的行駛證、營運(yùn)證冠以企業(yè)名稱的掛靠經(jīng)營模式應(yīng)運(yùn)而生并廣為盛行。在國有企業(yè)改制過程中，掛靠關(guān)系被進(jìn)一步固化，更促成了大批“政策性”的資質(zhì)掛靠和企業(yè)掛靠。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及掛靠經(jīng)營在安全管理、產(chǎn)權(quán)糾紛、線路僵化等方面問題的不斷凸顯，2003年交通部明確提出禁止掛靠經(jīng)營，班線客運(yùn)集約化發(fā)展成為大勢(shì)所趨。從利益分析的角度來看，在特定的歷史時(shí)期內(nèi)，掛靠關(guān)系順應(yīng)了相關(guān)主體利益最大化的需求，客觀上促進(jìn)了公路客運(yùn)業(yè)的快速發(fā)展。但掛靠關(guān)系組合下的相關(guān)利益主體缺乏適應(yīng)市場(chǎng)變動(dòng)的利益分配調(diào)節(jié)機(jī)制，雙方為爭奪利益而對(duì)立并由此引發(fā)一系列問題。因此，如何化解利益對(duì)立狀態(tài)是破解掛靠關(guān)系、實(shí)現(xiàn)集約化發(fā)展的關(guān)鍵，需要以深入的利益分析為抓手。

（二）利益主體及利益訴求分析

1.政府部門的利益訴求。從公共管理理論及政府職能定位來看，政府部門是公眾利益和社會(huì)利益的代表，相關(guān)政策的制定必須以公眾利益和社會(huì)利益為出發(fā)點(diǎn)。政府利益即公共利益，政府部門是班線客運(yùn)行業(yè)相關(guān)政策的制定者和執(zhí)行者，在班線客運(yùn)發(fā)展過程中處于主導(dǎo)地位，主要通過政策管控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)其利益訴求。

當(dāng)前掛靠關(guān)系與政府利益的沖突主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是掛靠模式下個(gè)體業(yè)戶自負(fù)盈虧、擁有實(shí)際的車輛支配權(quán)，政府部門對(duì)個(gè)體業(yè)戶偏重經(jīng)濟(jì)利益、安全意識(shí)淡薄、責(zé)任能力較弱等問題。當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重安全事故時(shí)，不但嚴(yán)重考驗(yàn)政府部門管理水平和公信力，往往還要承擔(dān)個(gè)體業(yè)戶無力支付的巨額事故賠償，嚴(yán)重?fù)p害政府部門利益和公共利益。二是為實(shí)現(xiàn)利益最大化個(gè)體業(yè)戶極力封鎖或壟斷班線客運(yùn)市場(chǎng)，造成服務(wù)質(zhì)量難以監(jiān)管而下降、運(yùn)力結(jié)構(gòu)不能優(yōu)化等問題，不符合社會(huì)優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的要求。

集約化發(fā)展既與當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，又能解決上述不利問題。因此，政府部門通過行政手段大力清理掛靠、積極推進(jìn)集約化發(fā)展。

2.被掛靠企業(yè)的利益訴求。被掛靠企業(yè)是客運(yùn)班線經(jīng)營權(quán)的合法擁有者。在掛靠模式下，其收益主要來自掛靠收費(fèi)以及在更新車輛、維修商指定、代理購買保險(xiǎn)等代收代支行為中謀求一定的“差額”利益。由于經(jīng)營權(quán)實(shí)際為個(gè)體業(yè)戶所使用，對(duì)客運(yùn)車輛的管理控制難以有效落實(shí)。

根據(jù)相關(guān)法規(guī)，被掛靠企業(yè)才是稀缺的班線經(jīng)營權(quán)擁有者，企業(yè)理所當(dāng)然認(rèn)為自己擁有經(jīng)營管理的絕對(duì)話語權(quán)。隨著客運(yùn)市場(chǎng)行情高漲以及企業(yè)資金、管理等各項(xiàng)“自營自收”條件的成熟，一方面企業(yè)有很強(qiáng)烈的意愿提高掛靠費(fèi)用以增加收益；另一方面期望以較低代價(jià)將個(gè)體業(yè)戶清理出客運(yùn)行業(yè)，實(shí)行“自營自收”，以最大限度地獲取行業(yè)利潤。但這無疑會(huì)引起個(gè)體業(yè)戶的不滿和抵制，極端情形下甚至引發(fā)罷運(yùn)，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的增收目標(biāo)。

3.個(gè)體業(yè)戶的利益訴求。掛靠模式下，個(gè)體業(yè)戶作為直接承運(yùn)者，通過向乘客提供服務(wù)獲得大部分的行業(yè)利潤，并直接影響和決定了班線客運(yùn)行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和水平。

從調(diào)研情況來看，經(jīng)過多年炒買炒賣以及行業(yè)管理部門的嚴(yán)厲打擊，班線客運(yùn)行業(yè)短期投資行為目前已經(jīng)較少，而且短期投資與長期經(jīng)營行為均建立在客車具有足夠長的經(jīng)營期限以及一定預(yù)期收益的基礎(chǔ)之上，二者的利益訴求具有很大共性。因此，對(duì)個(gè)體業(yè)戶的利益訴求分析主要以長期經(jīng)營為例展開。在掛靠關(guān)系中個(gè)體業(yè)戶形成了自己的一套思維邏輯：作為實(shí)際的班線客運(yùn)服務(wù)者，擁有運(yùn)營車輛就是擁有了班線客運(yùn)的經(jīng)營權(quán)。早期進(jìn)入班線客運(yùn)行業(yè)的個(gè)體業(yè)戶，其投入就是單純的車輛購置費(fèi)。但大量后期進(jìn)入的個(gè)體業(yè)戶投入的是經(jīng)過“黑市”超賣的運(yùn)營車輛，其高昂的投入被認(rèn)為主要是購買了附加的班線經(jīng)營權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中其他人不可能隨意購車投入班線運(yùn)營，足以證明自己擁有稀缺的線路經(jīng)營權(quán)，只需按規(guī)定年限更新車輛即可不斷地取得運(yùn)營收益。而且，早期的客運(yùn)市場(chǎng)基本是靠個(gè)體業(yè)戶艱辛培育的，對(duì)客運(yùn)市場(chǎng)有過一定貢獻(xiàn)，只要按照要求安全經(jīng)營、提供服務(wù)，無論從法理還是情理上都不應(yīng)該將自己清理出去。這套邏輯還得到相當(dāng)一部分人的認(rèn)可，因此有人敢于承受高出幾倍甚至幾十倍于車輛價(jià)格的代價(jià)，鋌而走險(xiǎn)非法購買“擁有線路永久經(jīng)營權(quán)的客車”。敢于“天價(jià)購車”的背后還隱藏著一個(gè)長久的利益期望：班線客運(yùn)市場(chǎng)前景光明、班線經(jīng)營權(quán)將持續(xù)增值，收益還會(huì)不斷上漲。

（三）利益內(nèi)在矛盾分析

由于客運(yùn)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性變化，掛靠維系的生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。無論從生產(chǎn)力發(fā)展水平、國家產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向還是行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)來看集約化發(fā)展都是大勢(shì)所趨。但是卻面臨掛靠導(dǎo)致的線路經(jīng)營權(quán)與運(yùn)營車輛產(chǎn)權(quán)如何統(tǒng)一的難題。

1從利益結(jié)構(gòu)來看，集約化發(fā)展總體符合各方利益訴求。對(duì)政府部門而言，掛靠模式下政府承擔(dān)了按照“風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則”本不應(yīng)該承擔(dān)的安全風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行集約化后新的統(tǒng)一整體可自行承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任并促進(jìn)運(yùn)力優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，有利于公共利益、社會(huì)利益的增進(jìn)和維護(hù)；對(duì)企業(yè)和個(gè)體業(yè)戶而言，掛靠模式下企業(yè)對(duì)“少得可憐”的掛靠收入與其自認(rèn)為絕對(duì)掌控線路資源的地位錯(cuò)位嚴(yán)重不滿，謀求獲得更多的行業(yè)利潤。而個(gè)體業(yè)戶雖然對(duì)收益相對(duì)滿意，但對(duì)自己在業(yè)內(nèi)實(shí)際控制經(jīng)營權(quán)合法性卻不被承認(rèn)的處境是不滿的，期望獲得法律認(rèn)可和社會(huì)承認(rèn)并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營。集約化發(fā)展可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，解決產(chǎn)權(quán)爭議并合理調(diào)配班線銜接、優(yōu)化運(yùn)力結(jié)構(gòu)，有利于提升行業(yè)整體利潤和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，在不改變利益分配格局的前提下總體上對(duì)企業(yè)和個(gè)體業(yè)戶也是有利的。

2從利益博弈內(nèi)在機(jī)理及調(diào)研各方態(tài)度來看，利益分配格局調(diào)整是企業(yè)與個(gè)體業(yè)戶利益沖突的根源。和柄全等采用演化博弈論方法對(duì)企業(yè)與個(gè)體的利益博弈進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)在博弈過程中出現(xiàn)（企業(yè)協(xié)商改革，個(gè)體不合作）和（企業(yè)強(qiáng)制改革，個(gè)體合作）兩種具有局部穩(wěn)定性的策略［10］，揭示了協(xié)商改革個(gè)體不合作、強(qiáng)制改革引發(fā)個(gè)體罷運(yùn)，是致使掛靠改革停頓、集約化發(fā)展陷入僵局的原因。然而，論文局限于討論當(dāng)前行業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)下的利益爭奪而忽視了集約化改革可使總體利益增加對(duì)雙方都有利的遠(yuǎn)景。

利益矛盾不斷激化使得改革難度越來越大，而掛靠弊端進(jìn)一步凸現(xiàn)卻使得改革更加迫在眉睫。在改革前期，企業(yè)往往通過向政府“要政策、找支持”，利用信息不對(duì)稱等手段對(duì)收購個(gè)體車輛實(shí)行“各個(gè)擊破”，謀求“按車作價(jià)，控股或完全收購”“直接控股”甚至直接迫使個(gè)體退出經(jīng)營，且在一段時(shí)期內(nèi)取得了一定的成功。但在個(gè)體業(yè)戶看來這無異于舉著政府的文件“巧取豪奪”，于是通過罷運(yùn)進(jìn)行抵制，政府部門迫于維穩(wěn)壓力不得不妥協(xié)退讓。在反復(fù)多次的利益博弈過程中“改革意愿-控股行為-集體罷運(yùn)-妥協(xié)退讓”已經(jīng)成為一種惡性循環(huán)。隨著形勢(shì)的明朗和罷運(yùn)成功的示范效應(yīng)增強(qiáng)，即使是采用較為均衡各方利益的“協(xié)商收購、協(xié)商入股”等方式也難以為繼。個(gè)體業(yè)戶“永久經(jīng)營”的邏輯愈發(fā)強(qiáng)烈，并在一定程度上加劇了客運(yùn)班車“炒買炒賣”行為，更有甚者以線路或地區(qū)為單位結(jié)成利益團(tuán)體壟斷經(jīng)營、非法競爭。在此形勢(shì)下改革掛靠實(shí)行集約化發(fā)展顯得尤為迫切，但在維穩(wěn)壓力和改革成本制約下，政府部門和企業(yè)的改革卻偃旗息鼓。

3政府部門的政策導(dǎo)向一直是我國客運(yùn)班線發(fā)展改革的主導(dǎo)力量，當(dāng)前形勢(shì)下尤為重要。政策既是一定利益的確認(rèn)形式，也是利益的調(diào)整工具和分配方案，其對(duì)利益確定及調(diào)整的合理性決定了其執(zhí)行的順暢性［11］。政府部門對(duì)客運(yùn)班線發(fā)展的集約化導(dǎo)向符合生產(chǎn)力發(fā)展要求，但政策執(zhí)行的嚴(yán)重阻滯現(xiàn)象表明：以往的改革方式和途徑對(duì)利益確定和利益調(diào)整的合理性值得商榷。制定既能合理確定利益分配又能激發(fā)企業(yè)和個(gè)體業(yè)戶內(nèi)在改革動(dòng)力的政策和調(diào)控機(jī)制對(duì)客運(yùn)班線集約化發(fā)展至關(guān)重要。

四、利益分析視角下的班線客運(yùn)集約化發(fā)展對(duì)策

中共十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)機(jī)制是合理配置資源、提高經(jīng)濟(jì)效率的有效手段。在正常的市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下，各利益主體之間能夠形成一種相對(duì)合理的利益格局。因此，在班線客運(yùn)集約化發(fā)展過程中，應(yīng)充分利用市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，尊重各方合理利益訴求，進(jìn)一步完善相關(guān)管理機(jī)制，引導(dǎo)各方尊重歷史、正視現(xiàn)實(shí)、立足長遠(yuǎn)，在均衡各方利益的基礎(chǔ)上漸進(jìn)、穩(wěn)步推動(dòng)集約化發(fā)展。

（一）加速政府職能轉(zhuǎn)變，完善市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制

集約化發(fā)展是市場(chǎng)行為，需要市場(chǎng)主體的積極作為。迄今為止，各級(jí)政府部門一直是推動(dòng)公路客運(yùn)班線集約化發(fā)展的主導(dǎo)力量，但遠(yuǎn)沒有取得預(yù)期的效果。政府部門不應(yīng)再通過行政手段推行某個(gè)具體的集約化改革方案，人為地進(jìn)行資源配置，而應(yīng)積極引導(dǎo)、充分利用市場(chǎng)機(jī)制的配置作用推進(jìn)改革發(fā)展。

根據(jù)政府的職能定位，公路客運(yùn)集約化發(fā)展中政府部門的職責(zé)是引導(dǎo)和規(guī)范，角色定位應(yīng)該是充當(dāng)公正的調(diào)解人和監(jiān)督者，引導(dǎo)和規(guī)范客運(yùn)主體按照市場(chǎng)規(guī)則建立產(chǎn)權(quán)明晰的現(xiàn)代企業(yè)制度公司，構(gòu)建集約化發(fā)展的內(nèi)部機(jī)制。為此，政府部門要營造合作共贏的集約化發(fā)展導(dǎo)向、搭建一個(gè)平等協(xié)商的平臺(tái)、暢通各方利益訴求渠道，把政府改革掛靠關(guān)系、推動(dòng)集約化發(fā)展的意志轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)主導(dǎo)的客運(yùn)企業(yè)和個(gè)體業(yè)戶共同而迫切的行動(dòng)。

（二）探索均衡各方利益的集約化發(fā)展途徑

從當(dāng)前形勢(shì)和現(xiàn)實(shí)條件來看，掛靠模式下的利益分配格局很難改變而且愈發(fā)固化，甚至稍一動(dòng)作即引發(fā)強(qiáng)烈的利益沖突。因此，探尋均衡各方利益的合作共贏之路才是客運(yùn)班線集約化發(fā)展改革的根本途徑。

從既往經(jīng)驗(yàn)及成功案例來看，對(duì)利益格局調(diào)整相對(duì)較小的“協(xié)商收購”“作價(jià)入股”等改革方案有一定的可借鑒性。但“協(xié)商收購”需要大量真金白銀的投入，企業(yè)難以為繼、政府不應(yīng)該也沒必要給予大量的財(cái)政支持；“作價(jià)入股”由于難以確定各方認(rèn)同的“作價(jià)”參照點(diǎn)也難以實(shí)施。尋求各方愿接受、可承受的利益均衡點(diǎn)及改革途徑成為解決這一難題的關(guān)鍵。

以當(dāng)前的利益分配格局作為利益平衡點(diǎn)，企業(yè)和個(gè)體業(yè)戶只需“按實(shí)際收益配股”便可實(shí)現(xiàn)車輛產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的整合統(tǒng)一，達(dá)成集約化發(fā)展的目標(biāo)，即以各自純收益所占票款凈收入的百分比分配股權(quán)構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的股份制公司，雙方按股權(quán)獲得分紅。首先，該方案具有現(xiàn)實(shí)合理性。當(dāng)前掛靠關(guān)系下的利益分配格局是企業(yè)與個(gè)體業(yè)戶在公平協(xié)商基礎(chǔ)上市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的結(jié)果，具有一定的歷史延續(xù)性。雖然該分配機(jī)制較為僵硬，但反復(fù)多次的利益博弈不但未改變這一利益格局反而使其越發(fā)固化，在一定程度上說明其是一種相對(duì)和平共處、相對(duì)均勢(shì)的利益平衡狀態(tài)。其次，該方案可在一定程度上實(shí)現(xiàn)各方利益訴求。促成集約化后，一方面可實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益與公共利益的增進(jìn)與維護(hù)；另一方面集約化發(fā)展開拓的廣闊利潤空間符合企業(yè)增收訴求，滿足個(gè)體業(yè)戶穩(wěn)定受益長久經(jīng)營的夙愿。最后，該方案具有較好的可操作性。目前“站運(yùn)分離”為相關(guān)信息收集創(chuàng)造了良好條件，相關(guān)成本、收益核算條件已較為成熟，技術(shù)操作難度不大。此方案同樣適用于集約化發(fā)展過程中企業(yè)之間的整合發(fā)展。但需要各方尊重歷史、正視現(xiàn)實(shí)，認(rèn)清形勢(shì)、立足長遠(yuǎn)、平等互信。

根據(jù)調(diào)研了解，被掛靠企業(yè)對(duì)當(dāng)前的利益分配格局較為不滿，獲取更多收益的意愿比較強(qiáng)烈，加之利益相關(guān)者之間相互缺乏信任，該方案在實(shí)際操作過程中可能存在一定難度。對(duì)此，還需政府部門完善相關(guān)措施、通過試點(diǎn)等多種方式積極引導(dǎo)，營造公開公正的良好環(huán)境、激發(fā)各方內(nèi)在動(dòng)力，促使集約化健康快速推進(jìn)。

（三）完善相關(guān)配套政策，漸進(jìn)、穩(wěn)妥地推進(jìn)集約化改革發(fā)展

事實(shí)證明，根治多年形成的掛靠頑疾不可能一蹴而就。只有建立市場(chǎng)主導(dǎo)的調(diào)控機(jī)制、配套完善相關(guān)政策，結(jié)合實(shí)際情況分層次、逐級(jí)、穩(wěn)妥地漸進(jìn)式推進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)集約化發(fā)展平穩(wěn)改革的目標(biāo)。

集約化發(fā)展需要以一定的市場(chǎng)集中度為基礎(chǔ)，往往還涉及線路整合、運(yùn)力結(jié)構(gòu)調(diào)整等內(nèi)容。因此，集約化改革要以班線為基本單位進(jìn)行，在單條線路逐車完全整合的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)線路與線路、線路與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間的整合，先“集”再“約”實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步推進(jìn)、漸進(jìn)發(fā)展。

與此同時(shí)，還要多措并舉、綜合管理，防止現(xiàn)有經(jīng)營者封閉或壟斷班線市場(chǎng)，維護(hù)班線客運(yùn)市場(chǎng)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。例如，完善班線經(jīng)營權(quán)管理辦法，深化服務(wù)質(zhì)量考核制度，推行以服務(wù)質(zhì)量為依據(jù)的“準(zhǔn)入、退出機(jī)制”；進(jìn)一步貫徹落實(shí)“站運(yùn)分離”政策，以客運(yùn)站獨(dú)立運(yùn)行、公平服務(wù)為依托，對(duì)新增運(yùn)力實(shí)行服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)，引入競爭機(jī)制，打破班線壟斷格局；對(duì)改革難度較大的地區(qū)明確掛靠企業(yè)管理職能及管理責(zé)任，提高掛靠車輛商業(yè)保險(xiǎn)額度，促進(jìn)安全管理。

五、結(jié)論

集約化發(fā)展既是當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展水平的客觀要求，也符合各方利益尤其是公共利益的需求，是班線客運(yùn)發(fā)展的必由之路。掛靠經(jīng)營是特定歷史時(shí)期多種因素綜合作用的結(jié)果，有其歷史貢獻(xiàn)及合理性，但已不適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展要求并成為集約化發(fā)展的最大障礙。當(dāng)前掛靠改革陷入僵局，集約化進(jìn)程無法推進(jìn)，核心是利益分配之爭。

通過結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)研情況，在分析相關(guān)主體利益矛盾的基礎(chǔ)上對(duì)均衡各方利益的集約化發(fā)展途徑進(jìn)行了探討。但客運(yùn)班線經(jīng)營權(quán)審批制度不完善、缺乏市場(chǎng)準(zhǔn)入退出機(jī)制等也是導(dǎo)致掛靠改革陷入僵局、集約化發(fā)展難以推進(jìn)的重要原因，需在進(jìn)一步研究中加以明確和完善。本著尊重歷史、正視現(xiàn)實(shí)、立足長遠(yuǎn)的理念，“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”下均衡各方利益的“實(shí)收配股”方案不失為推進(jìn)班線客運(yùn)集約化發(fā)展的一種簡單易行方式。該方案不涉及重大利益調(diào)整、操作簡單易行，在增進(jìn)公共利益與社會(huì)利益的同時(shí)還可在一定程度上滿足企業(yè)和個(gè)體的利益訴求。但政府應(yīng)完善相關(guān)政策，在積極引導(dǎo)集約化發(fā)展的同時(shí)，防止形成市場(chǎng)封鎖或壟斷，促進(jìn)行業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

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收稿日期：2013-12-08

基金項(xiàng)目：云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基于生態(tài)文明的云南省碳補(bǔ)償機(jī)制研究”（YB2013012）；云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目“銅冶煉企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”（2012Y557）