農(nóng)地非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)機(jī)制分析

鐘國輝　郭忠興

摘要：通過構(gòu)建農(nóng)地非農(nóng)化理論模型，從農(nóng)地非農(nóng)化過程中的直接參與者農(nóng)民、地方政府以及土地需求者來分析農(nóng)地非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民將農(nóng)地非農(nóng)化的意愿由農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)決定，誘致地方政府將農(nóng)地非農(nóng)化的因素包括土地出讓金和土地補(bǔ)償費(fèi)等，驅(qū)動土地需求者農(nóng)地非農(nóng)化的因素有房屋銷售價格和企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。因此，為防止農(nóng)地過度非農(nóng)化，應(yīng)調(diào)整現(xiàn)有土地補(bǔ)償方式及農(nóng)地非農(nóng)化后的土地收益分配機(jī)制，明晰土地產(chǎn)權(quán)，提高農(nóng)產(chǎn)品價格。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)濟(jì)；農(nóng)地非農(nóng)化；參與者；經(jīng)濟(jì)機(jī)制

中圖分類號： F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號：1002-1302（2014）03-0368-03

農(nóng)地非農(nóng)化是一個全球性現(xiàn)象，全世界建設(shè)用地（建成區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)）大致以每年1.2%的速度增加[1]。改革開放以來，伴隨經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，大量土地從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門，造成耕地資源的大量損失，即所謂的農(nóng)地非農(nóng)化趨勢[2]，因此，我國實(shí)行了土地用途管制制度，對耕地實(shí)施特殊保護(hù)，管控農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程，以抑制農(nóng)地過速非農(nóng)化。據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》記載，從1999年至2008年10年間我國約210萬hm2耕地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。這期間，我國經(jīng)濟(jì)增長取得了令世界矚目的成就，但緊張的人均耕地資源已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)低質(zhì)量高速增長的一個危險信號[3]。我國要以占世界10%以上的耕地養(yǎng)活占世界22%的人口，人地矛盾特別突出。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增加，耕地還將大量減少，糧食問題將越來越嚴(yán)重[4]。

農(nóng)地作為人類不可代替的自然資源，其數(shù)量和質(zhì)量的特性決定著一個國家或地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[5]。如今，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)地保護(hù)的矛盾是實(shí)現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)，而農(nóng)地非農(nóng)化又是這一矛盾的焦點(diǎn)。本研究將從農(nóng)地非農(nóng)化過程中的市場直接參與者農(nóng)民、地方政府和土地需求者來分析農(nóng)地非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，深入理解經(jīng)濟(jì)增長與農(nóng)地部門之間配置的規(guī)律，辨別農(nóng)地非農(nóng)化過程中起主導(dǎo)作用的因素[2]，以期為防止農(nóng)地過度非農(nóng)化提供有益的思路。

1 農(nóng)地非農(nóng)化與過度非農(nóng)化

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)地非農(nóng)化是一個必然趨勢，是土地資源配置的結(jié)果，因此農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程是不可逆轉(zhuǎn)的。吳次芳等認(rèn)為農(nóng)地非農(nóng)化是土地利用結(jié)構(gòu)動態(tài)變化過程的組成部分，是土地這種稀缺性資源在社會化大生產(chǎn)各部門間競爭配置的結(jié)果[6]。曲福田等認(rèn)為農(nóng)地非農(nóng)化是由供給影響因素、需求影響因素和制度影響因素推動的[2]。土地作為一種稀缺資源，無法同時滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有需要[7]。農(nóng)地的邊際收益要小于建設(shè)用地的邊際收益，邊際收益較低的土地利用必然向邊際收益較高的土地利用轉(zhuǎn)化，當(dāng)城市現(xiàn)有土地供給不能滿足新增建設(shè)用地需求時，就只能通過農(nóng)地非農(nóng)化來新增建設(shè)用地。因此，農(nóng)地非農(nóng)化是由于土地資源的稀缺性，在參與者的作用下由農(nóng)地資源轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地。

經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的行為不反映在市場交易之中的某種方式影響到另一個當(dāng)事人行為時，就會產(chǎn)生外部性[7]。農(nóng)地利用的效益不僅包括土地產(chǎn)品的直接性生產(chǎn)效益，還包括糧食安全、生態(tài)保護(hù)、空氣清潔、水資源涵養(yǎng)及優(yōu)美景觀等外部性效益。我國人均耕地少，人口多，土地利用的外部性十分明顯[8]。由圖1可見，如果農(nóng)地與非農(nóng)用地之間可以自由轉(zhuǎn)換，那么在只考慮農(nóng)產(chǎn)品直接收益、農(nóng)地利用沒有外部性的前提下，即當(dāng)MR=MR2時，兩者相互轉(zhuǎn)換在K2點(diǎn)達(dá)動態(tài)平衡；在考慮土地利用外部性的前提下，當(dāng)MR=MR1時，兩者的相互轉(zhuǎn)換在K1點(diǎn)達(dá)動態(tài)平衡。進(jìn)而推斷，當(dāng)農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量超過Q0時，意味著在農(nóng)地非農(nóng)化過程中沒有考慮農(nóng)地利用的外部性，此時存在農(nóng)地過度非農(nóng)化現(xiàn)象。

2 農(nóng)地非農(nóng)化驅(qū)動因素分析

2.1 農(nóng)民

農(nóng)地具有生態(tài)及糧食安全等有利的外部性，但農(nóng)民利用土地僅僅是從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，并沒有因農(nóng)地有利的外部性而獲得其他經(jīng)濟(jì)收益，因此，當(dāng)農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時，農(nóng)民損失的成本等同于利用土地所獲得的農(nóng)產(chǎn)品凈收益。依據(jù)土地使用權(quán)永久不變，農(nóng)民凈收益Rf為：Rf=（p·q-c）/i，式中：p為農(nóng)產(chǎn)品價格；q為年生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量；c為年投入成本；i為折現(xiàn)率。由于q、c的大小直接取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，假設(shè)i不變，農(nóng)產(chǎn)品凈收益則由農(nóng)產(chǎn)品價格與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)決定。由于農(nóng)民的邊際成本等于農(nóng)產(chǎn)品的邊際凈收益，因此，農(nóng)地非

農(nóng)化過程中農(nóng)民的邊際成本由農(nóng)產(chǎn)品價格與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)決定。從農(nóng)產(chǎn)品價格看，我國農(nóng)產(chǎn)品價格在持續(xù)提高，但相對于工業(yè)產(chǎn)品而言，價格仍相對較低，農(nóng)民從自身經(jīng)濟(jì)利益考慮，較低的農(nóng)產(chǎn)品價格會激勵農(nóng)民將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)看，較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)會提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)量、降低投入成本，改革開放以來，我國土地相對密集型作物的勞動投入減少了40%～53%，機(jī)械投入增加了3～6倍，勞動相對密集型作物的生產(chǎn)在保持較多勞動投入的基礎(chǔ)上，生產(chǎn)技術(shù)向提高產(chǎn)量、質(zhì)量與收益的方向發(fā)展，因此，無論是土地密集型作物還是勞動密集型作物，其生產(chǎn)技術(shù)均朝著提高單位面積產(chǎn)量與收益的方向發(fā)展[9]，生產(chǎn)技術(shù)的提高會減弱農(nóng)民將農(nóng)地非農(nóng)化的意愿。

農(nóng)產(chǎn)品價格與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)提高都會增加農(nóng)地非農(nóng)化成本而降低非農(nóng)化，但與建設(shè)用地邊際收益比較，農(nóng)地邊際收益相對較低，只要土地市場對建設(shè)用地的需求價格高于P1，農(nóng)民就有意愿將農(nóng)地非農(nóng)化，從而MPCQ2，這將可能導(dǎo)致農(nóng)地的過度非農(nóng)化（圖2），而農(nóng)民沒有獲得土地利用外部效應(yīng)中的直接經(jīng)濟(jì)利益。

《土地管理法》規(guī)定，國家實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。擅自將農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。因此，雖然相對較低的農(nóng)地邊際收益會激勵農(nóng)民將農(nóng)地非農(nóng)化，但在農(nóng)地非農(nóng)化過程中，農(nóng)民幾乎沒有發(fā)言權(quán)。在農(nóng)地非農(nóng)化過程中，農(nóng)民只起促進(jìn)作用，并不起決定作用。

2.2 地方政府

我國農(nóng)地非農(nóng)化不是由土地所有者集體經(jīng)濟(jì)組織與土地使用者直接進(jìn)行交易的，而是由地方政府首先向集體經(jīng)濟(jì)組織征收土地，然后由地方政府作為唯一的土地供給者在土地一級市場通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式，將國有土地使用權(quán)出讓并獲得土地出讓金。分稅制改革以來，土地出讓金已成為地方政府的一個重要收人來源。2007年，我國土地出讓金總額約1.2萬億元，占地方財(cái)政收人的51%[10]。在農(nóng)地非農(nóng)化過程中，地方政府依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征收土地僅按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)償依據(jù)為耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算，并且補(bǔ)償倍數(shù)最高不得超過30倍。在整個過程中，地方政府成為農(nóng)地的唯一購買者和土地一級市場的唯一供給者，合法占有農(nóng)地非農(nóng)化過程所帶來的收益，并直接控制著農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程[6]。王小映等通過對江蘇省昆山市、安徽省桐城市、四川省新都區(qū)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地在非農(nóng)化過程中，征地補(bǔ)償?shù)木唧w執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)過低，政府可取得的土地增值收益空間過大[11]。地方政府相對獨(dú)立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益決定了其在農(nóng)地保護(hù)行為上具有“經(jīng)濟(jì)人”理性的特征，即在農(nóng)地保護(hù)這個具有公共產(chǎn)品特性的行為上也存在搭便車的動機(jī)，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)具有使農(nóng)地過度非農(nóng)化的意愿[2]。趙翠薇等在分析我國經(jīng)濟(jì)成熟區(qū)、經(jīng)濟(jì)成長區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)經(jīng)濟(jì)差異特征的基礎(chǔ)上，以1999—2002年耕地面積統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，采用相對指標(biāo)（耕地減少率、耕地非農(nóng)化率）與絕對指標(biāo)（耕地建設(shè)占用總量和人均占用量）考察耕地減少狀況，認(rèn)為耕地非農(nóng)化率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著良好的正相關(guān)關(guān)系[12]。因此，地方政府從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，具有將農(nóng)地非農(nóng)化的傾向。由于在土地一級市場的壟斷地位以及依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，農(nóng)民不得擅自將農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，這也使得地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化過程中起決定作用。

地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化過程中，支付的成本除土地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用之外，還包括土地前期開發(fā)所支付的成本。因此，地方政府的邊際成本主要由土地前期開發(fā)成本與土地補(bǔ)償費(fèi)用等決定，但二者都只是在農(nóng)地非農(nóng)化過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本，并不比包含農(nóng)地利用過程中有利的外部效應(yīng)，因此，MSC>MGC，一旦土地市場對建設(shè)用地的市場需求價格高于P2（圖3），必然會誘致地方政府征收土地以獲得收益，從而可能導(dǎo)致農(nóng)地的過度非農(nóng)化。

2.3 土地需求者

土地不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的投入要素之一，也是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。不同土地利用類型之間競租能力的變動會引起土地資源配置的變動。土地資源將優(yōu)先配置給承租力強(qiáng)、收益較高的產(chǎn)業(yè)和部門[13]。由圖3可見，當(dāng)農(nóng)地的邊

際收益低于建設(shè)用地的邊際收益時，更多的土地資源將會配置給建設(shè)用地，導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化。假設(shè)土地需求者利用建設(shè)用地進(jìn)行生產(chǎn)的生產(chǎn)函數(shù)為：q=f（m，x），其中q、m、x分別為總產(chǎn)量、建設(shè)用地、其他生產(chǎn)要素，如果產(chǎn)品價格為p0，在市場競爭性條件下，土地需求者的邊際收益將等于產(chǎn)品價格，即MR=p0；土地需求者的成本函數(shù)為：c=p·m+w，其中p、w分別為土地市場價格、其他要素成本，則邊際成本MC=p+w′，在競爭性市場條件下，邊際成本等于邊際收益，即w′+p= p0。

由于其他生產(chǎn)要素成本與生產(chǎn)率有關(guān)，因此產(chǎn)品價格和生產(chǎn)技術(shù)越高，土地需求者能承受的土地市場價格也越高，而企業(yè)所能承受的土地市場價格越高，越可能導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化。當(dāng)PP>MPC，雖然農(nóng)民有意愿將農(nóng)地非農(nóng)化，但由于P低于地方政府的邊際成本，而地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化過程中起著決定作用，因此，此時農(nóng)地非農(nóng)化的可能性不大；當(dāng)P>P1時，P>MGC>MPC，農(nóng)民與地方政府都有意愿將農(nóng)地非農(nóng)化，并且當(dāng)非農(nóng)建設(shè)用地Q>Q2時，就出現(xiàn)了農(nóng)地過度非農(nóng)化現(xiàn)象（圖4）。

3 小結(jié)與討論

從市場直接參與者的角度分析農(nóng)地非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，認(rèn)為農(nóng)民在農(nóng)地非農(nóng)化過程只起促進(jìn)作用，地方政府與土地需求者起決定作用（圖5）。隨著生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的提高會降低農(nóng)民的邊際成本，從而降低農(nóng)民將農(nóng)地非農(nóng)化的意愿，而企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的提高，也會降低企業(yè)的投入成本，使得企業(yè)有能力承受較高的土地市場價格，導(dǎo)致農(nóng)地有非農(nóng)化的傾向。由于土地的有限性及我國城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)產(chǎn)品價格與房屋銷售價格必然呈上升趨勢，農(nóng)產(chǎn)品價格上升會減緩農(nóng)地非農(nóng)化趨勢，而房屋銷售價格上升會加快農(nóng)地非農(nóng)化的腳步。對地方政府而言，高額的土地出讓金與較低的補(bǔ)償費(fèi)會提高政府的凈收益，從而可能誘致地方政府將農(nóng)地非農(nóng)化?？傮w而言，當(dāng)農(nóng)地非農(nóng)化的促進(jìn)因素強(qiáng)于阻礙因素時，意味著農(nóng)地具有非農(nóng)化的趨勢。

在實(shí)踐中，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時忽略了資源成本，導(dǎo)致了農(nóng)地資源的大量流失[14]，尤其我國農(nóng)地利用存在社會保障等有利的外部效益，一旦農(nóng)地非農(nóng)化，因農(nóng)地所承載的這些有利外部效益將消失。盡管說土地資源是可更新資源，但是，土地資源一旦投入非農(nóng)用途，其可逆性較差，要恢復(fù)為農(nóng)業(yè)用途，需要花費(fèi)較大的轉(zhuǎn)換成本[7]。因此，為保護(hù)我國土地資源的動態(tài)平衡，應(yīng)防止農(nóng)地的過度非農(nóng)化。

首先，從農(nóng)民角度講，一方面應(yīng)保障農(nóng)民利益，提高征地補(bǔ)償費(fèi)用。目前以土地年均產(chǎn)值的補(bǔ)償方式，導(dǎo)致農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)用偏低，而提高了地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化過程中的凈收益。政府作為在農(nóng)地非農(nóng)化過程中具有決定作用的主體，將可能導(dǎo)致農(nóng)地過速非農(nóng)化。因此，在征地補(bǔ)償過程中不僅要考慮土地利用的直接經(jīng)濟(jì)利益，還應(yīng)考慮與農(nóng)民有關(guān)的土地利用的外部性，例如農(nóng)地對農(nóng)民的保障性作用、農(nóng)地維持農(nóng)民現(xiàn)有生活方式的作用等。另一方面，應(yīng)提高農(nóng)產(chǎn)品價格。我國農(nóng)產(chǎn)品價格較低，長期存在剪刀差現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)地邊際效益低于建設(shè)用地邊際效益，農(nóng)民從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，也會存在將農(nóng)地非農(nóng)化的意愿。

其次，從地方政府角度講，一是土地征收、出讓應(yīng)符合法律法規(guī)；二是應(yīng)公示土地出讓金的使用，做到取之于民，用之于民；三是地方政府應(yīng)弱化在農(nóng)地非農(nóng)化過程中的作用，只起監(jiān)督作用，不直接參與。

最后，從制度層面講，一方面應(yīng)明晰土地產(chǎn)權(quán)，將土地利用的外部性內(nèi)部化；另一方面應(yīng)探索合理的稅收體制，調(diào)整因農(nóng)地非農(nóng)化而產(chǎn)生的土地收益分配關(guān)系。

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