論我國農村土地產權制度試點改革

摘 要：長期以來，由于農村集體土地產權不清和產權制度的激勵約束等功能的缺失，農村土地資源配置低效、農民權益受損問題較為嚴重。為了改變這個現狀，解放農村生產力，全國各地就農村土地產權制度改革紛紛進行試點。十八屆三中全會后，農村土地制度改革更是受到極大關注，并提上了政府工作日程。本文在這樣的背景下，對中國農村土地產權制度改革的試點情況進行分析，以期進一步確定中國農村土地產權制度改革方向。

關鍵詞：宅基地產權；集體建設用地使用權；土地承包經營權；農村土地產權

基金項目：2013年北京市高等學校青年英才項目

主持人：歐陽蘇芳

項目編號：YETP1430

項目內容：不動產統一登記制度研究

中國是個農業(yè)大國，農民及其農村土地問題一直是我國的主要問題。新中國成立60多年以來，我國的土地制度經歷了多次變革。近年來，為了促進農村土地的進一步改革，各地進行了試點。本文就各地試點情況做綜述。

1 成都土地產權制度改革實踐

成都市我國的一個特大城市，市域國土面積的絕大部分在農村，半數以上的居民為農民。自2003年“城鄉(xiāng)統籌”工作實施以來，成都城市居民人均可支配收入增長1.76倍，農村居民收入增長了1.77倍。成都在此過程中進行的農村土地制度改革，為其經濟發(fā)展奠定了很好的基礎。

成都市農村產權改革主要經歷了以下幾個進程：[1]

1.1 確權與頒證

成都市農村產權改革的確權與頒證工作于2008年啟動，至2009年末，全市共有257個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2661個村（社區(qū)）啟動了農村產權確權工作，涉及農戶190.04萬戶，已經完成確權頒證37.2萬戶。在確權和頒證過程中，還對發(fā)現的問題及時進行了整改。

1.2 成立投資公司集合社會資本

成都市政府于2007年12月成立了成都市農發(fā)投公司，該公司利用到位財政資金27.85億元，累計推進項目398個，市農發(fā)投公司累計直接投入89億元，帶動社會資金投入94.4億元，使得財政投入的資金擴大6.6倍，充分發(fā)揮杠桿效應，增強了對農業(yè)的投入力度。同時，該公司下轄的兩個擔保公司利用其高達6億元的注冊資本，集合社會投入資金25.4億元。

1.3 成立農村產權交易所促進產權流轉

2008年10月13日在全國率先成立了成都市農村產權交易所，各區(qū)縣搭建了產權流轉有形市場。截至2009年末，產權實現流轉6.63萬宗，流轉金額33.62億元。

成都通過試點改革，保持了城市經濟快速發(fā)展，又遏制了城鄉(xiāng)差距的拉大。但是成都在改革中也存在一些問題：如城鄉(xiāng)建聯（農戶出讓宅基地使用權，從而獲得建立新房的基金）政策使得小產權樓盤出現；政府在農地綜合治理中并未定位于服務的地位，加大了政府財政壓力，也難以保證融資平臺公司的積極推東作用。

2 海南省三亞市天崖鎮(zhèn)力村農村集體土地產權制度改革

2011年國土部在海南省三亞市天崖鎮(zhèn)力村開始試點農村土地產權制度改革，試點改革的核心內容主要在于促進集體建設用地使用權的流轉。為此，2011年三亞市政府出臺了《三亞市試點地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》、《三亞市試點地區(qū)農用地流轉管理辦法》、《三亞市試點地區(qū)集體建設用地使用權流轉管理辦法》等文件，對農村集體土地產權改革在制度上作出了頂層的設計，并在力村開始改革試點。試點主要措施如下：[2]

（一）根據《三亞市試點地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》的規(guī)定，市人民政府分別向村集體、農戶發(fā)放了《集體土地所有證》、《集體土地使用證》、《集體土地他項權利證》，使得村集體、農戶和村民擁有長久的土地產權，改變村民和村集體在城鎮(zhèn)化過程中失地的狀況。

（二）建立試點農村集體建設用地使用權流轉制度?！督ㄔO用地流轉辦法》通過具體的規(guī)定，建立國有土地和農村集體建設用地使用權同地、同價、同權入市的統一土地市場。

（三）建立試點農村集體農地使用權流轉制度?！掇r用地流轉方法》指出，農民或土地使用權受讓方在不改變農業(yè)生產用途，不對本地區(qū)造成生態(tài)環(huán)境破壞和水土流失，不違反國家環(huán)境保護相關規(guī)定的條件下，可以通過出讓、轉讓、出租、抵押等方式自由的處置已經取得集體農地使用權。

（四）建立試點農民長久生產生活保障制度?！督ㄔO用地流轉辦法》規(guī)定，集體建設用地享有與城鎮(zhèn)土地使用權同等權益。收益的5%用于村民社會保障，40%繳納市政府，用于城市綜合配套設施建設；30%分配給被征地村民；15%用于發(fā)展集體經濟；10%用于集體經濟組織公益設施和基礎設施建設。

3 蘇州土地產權制度改革。

蘇州的土地產權改革主要采取了以下措施：[3]

（一）在宅基地產權制度改革上，直接按照戶籍、婚齡等進行房屋、宅基地的產權置換。

（二）在集體建設用地產權制度改革上，蘇州集體出租或轉讓廠房、土地等獲得巨大的收益，集體成員通過成員全分享集體土地的收益，之后通過股份制改革農民成了集體資產的股東，以股東的方式進行分紅。

（四）在農村承包地產權制度改革上，其重要模式是當地農村居民放棄承包地進入失地農民社會保障范圍。蘇州土地產權改革有其顯著的特點，主要原因在于蘇州的城鄉(xiāng)一體化進程發(fā)展較快，非農就業(yè)比例很高。

四、北京市農村土地制度改革。北京農村土地制度改革一直在穩(wěn)步的進行，其采取的措施主要如下：

（一）宅基地流轉改革。北京宅基地流轉主要有三個階段：上世紀80-90年代很多城鎮(zhèn)居民在農村買房或者申請宅基地建房，1999年被國務院辦公廳以發(fā)布通知的方式禁止；之后，北京農村宅基地更多的是以出租的方式流轉，房屋出租收益成為近郊農民財產性收入的主要來源；2013年，北京市政府開始在密云縣干峪溝試點宅基地流轉，在農民自愿的前提下盤活閑置房屋發(fā)展旅游，增加了農民收入。然而，宅基地的流轉受到法律等方面因素的制約，其發(fā)展遭遇瓶頸。對宅基地進行全方位的確權確價，使得宅基地得到有效的流轉，是今后農村土地制度改革的重點之一。

（二）集體建設用地改革。北京集體建設用地改革模式有兩個階段：一是2000年～2010年的改革，主要是以貨幣形式安置農民“轉居”或“轉工”，此模式帶來許多詬病，后棄之不用。二是2010年至今的改革，主要是逐漸實現農民的“農轉非”，并通過健全農民社會保障與建立集體商業(yè)底商的模式來保證農民的后續(xù)發(fā)展。但是農村集體建設用地在流轉過程中無法與城市國有土地同權、同價、同等入市。此外，如何保證農村集體建設用地的收益讓農民直接受惠，是后續(xù)改革要研究的重點。

（三）土地承包經營權流轉改革。北京市農村土地承包經營權自2005年開始實施流轉以來，對實現農村土地規(guī)模收益、轉移農村勞動力，提高土地的生產力，提供農民收入等方面起到了很大的促進和帶動作用。然而，仍存在以下問題：流轉方式單一，主要是互換、轉讓、入股等形式；流轉對象單一，85%的流轉都在農戶間進行；流轉土地多用于非糧食生產；流轉交易平臺尚未完全建立（北京農交所目前只在平谷和門頭溝在辦事處）；流轉價格沒有參照依據。

4 結語

改革開放三十年以來，農村土地制度改革取得了重大的歷史性突破。通過各地農村土地制度改革試點工作，農村土地制度改革又爆發(fā)了巨大的生命力。十八屆三中全會后，農村土地制度改革受到極大關注。在這樣的背景下，如何繼續(xù)完善農村土地制度改革，則是學界和政府需要進一步研究和探索的重大課題。

參考文獻

[1]劉澤仁.成都市農村產權制度改革調研報告[J].西部經濟管理論壇，2011（3）.

[2]中國農村發(fā)展銀行海南省分行課題組. 一個突破土地產權制度的試點改革-海南省三亞市天涯鎮(zhèn)力村農村集體土地產權制度改革的案例分析[J].區(qū)域經濟，2013（7）.

[3] 曲福田、田光明.城鄉(xiāng)統籌與農村集體土地產權制度改革，管理世界，2011（6）.