浙江舟山群島新區(qū)行政管理體制芻議

□ 唐洪森 姜 野

浙江舟山群島新區(qū)行政管理體制芻議

□ 唐洪森 姜 野

舟山群島新區(qū)肩負著浙江省自由貿易試驗區(qū)的歷史重任，破解體制性障礙是其創(chuàng)新驅動發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。充分借鑒國內其它新區(qū)行政管理體制成熟經驗，憑借海洋型新區(qū)平臺，構建真正的城鄉(xiāng)一體化社會管理格局，再順勢轉型更加完備的新型社會發(fā)展區(qū)域，為浙江省仍至全國探索出一條適應戰(zhàn)略機遇期發(fā)展的新路子。

舟山群島 新區(qū) 行政體制 自由貿易區(qū)

浙江舟山群島新區(qū)獲批兩年來，國務院各部委辦局、浙江省人民政府各職能部門紛紛給予新區(qū)政策、行政審批事項等優(yōu)惠通行事權，國內外企業(yè)和上市投資公司項目頻繁光顧落戶海島。特別是在附近海域已有洋山（屬上海開發(fā)）、梅山（屬寧波開發(fā)）兩個保稅港的特殊情況之下，仍然居中增設舟山綜合保稅港，使得新區(qū)發(fā)展前景更加看好。

然而，“新區(qū)”雖好，“破題”非易，破解行政體制改革則是其中關鍵一環(huán)。新區(qū)體制和機制建設，將會發(fā)生根本性變革，值得前瞻性地探索與思考。

一、爭取下一個“自由貿易試驗區(qū)”

盡管改革開放至今，出于國家對外經濟貿易戰(zhàn)略通盤考慮，內地剛剛劃出上海一塊區(qū)域以“自由貿易試驗區(qū)”體制與國際接軌，出于區(qū)位優(yōu)勢，浙江舟山群島新區(qū)亦可以超常之勇氣和智慧，勇于突破舊有的、現(xiàn)行的體制框架束縛，破解體制改革難題，真正創(chuàng)造全新型行政管理體制，爭取下一個“自由貿易試驗區(qū)”。即主要按照國際通行的自由貿易區(qū)模式，盡可能地體現(xiàn)經濟貿易自由化、行政管理服務化、體制運行規(guī)范化、社會發(fā)展法制化、文化交融多樣化等顯著特點，從而達到對外更加開放有力、對內更加寬松有序的社會發(fā)展目標，成為中國發(fā)展海洋戰(zhàn)略最前沿的新樣板。

若達此基本目標，使浙江舟山群島新區(qū)順利建成，并且獨具政府海洋管理體制特色，必須進一步破除傳統(tǒng)社會與行政管理體制束縛，破解制約新區(qū)內涵建設與向外拓展的一切體制障礙，真正融會貫通新區(qū)政令，打造中國沿海最具活力的外向型新區(qū)。若非如此，則仍循浦東新區(qū)、濱海新區(qū)體制老路，又無人家那樣的“大手筆”、大氣魄、大環(huán)境，更無雄厚經濟實力、強勁對外開放、縱深腹地依托，久而久之，其勢必弱、其勢必挫、其地必窘、其神必萎。

因此，主動研究新區(qū)社會管理相關問題，積極謀劃新區(qū)行政體制改革出路，試水行政體制完全“大部制”，甚至帶有根本“顛覆”性質的行政管理體制“大變臉”，早日為爭取下一個“自由貿易試驗區(qū)”做足功課。如此一來，奮力完成浙江舟山群島新區(qū)建設目標與成效，不僅有別于國內其他所有新區(qū)建設內容與型態(tài)，而且成為打造中日韓三國自由貿易區(qū)——中國大陸先導區(qū)（或稱對接點、接口），更能為當代中國面向21世紀繼續(xù)深化政治、經濟、文化、社會、生態(tài)五大改革事業(yè)，再次闖出一番新天地。所以，在國家實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略、建設海洋強國的背景下，主要探索如何適應國內第一個海洋類新區(qū)突破性發(fā)展的社會管理體制結構性問題，以期解決如何構建對外推行經濟貿易自由發(fā)展平臺、對內建設全新的行政管理體制架構的新思路問題。

二、國內眾多新區(qū)管理體制之比較

現(xiàn)今中國內地六個新區(qū)各個行政管轄區(qū)內部管理體制大同小異，但互有亮點。

各個新區(qū)行政管理體制比較如下：

（一）單獨設置管委會，覆蓋本地新區(qū)全部轄區(qū)

實行新區(qū)管委會制，主要職能是負責新區(qū)范圍內的行政管理和提出新區(qū)區(qū)劃調整意見，組織領導新區(qū)的開發(fā)建設，全面管理新區(qū)的各項社會事務工作。

緊隨浙江舟山群島新區(qū)之后獲批的甘肅省蘭州新區(qū)，起步即組建黨工委、管委會領導機構，明確為正廳級建制，享有市一級的行政管理權限，內設機構控制在10個以內（機構規(guī)格為正處級，每個部門內設處室為正科建制。）。蘭州新區(qū)范圍內的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村實行委托管理。

至于公務員隊伍建設問題，蘭州新區(qū)計劃在2013年開始借助省、市賦予的“人才特區(qū)”試點政策，全面試行公務員聘任制，大膽突破人員流動中的身份、地域、行業(yè)限制。

（二）管委會與地方政府交替設立，互有階段工作重心

1993年1月1日，上海浦東新區(qū)成立新區(qū)黨工委、管委會，作為上海市委、市政府的派出機構，享有市級管理權限，由分管副市長擔任新區(qū)黨工委書記兼任管委會主任，此舉開創(chuàng)了全國第一個由副省級領導干部直接對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扁平化管理新體制，這一體制運行8年半。新區(qū)管委會側重從經濟和效率方面，重點對陸家嘴、金橋、張江、外高橋等若干功能區(qū)域統(tǒng)一管理。2000年6月至8月，中共浦東新區(qū)委員會和區(qū)人民政府相繼成立，原有新區(qū)黨工委、管委會撤銷。2004年，設置陸家嘴、張江、外高橋、金橋、川沙、三林等六大功能區(qū)，作為區(qū)政府的派出機構，擁有類似于區(qū)縣一般機關的管理權限。

經過一系列調整，現(xiàn)時浦東新區(qū)形成“上面輕型化”（區(qū)政府內設機構、人員編制均少于其它區(qū)縣）、“下面扁平化”（既下轄7個開發(fā)區(qū)管委會、13個街道辦事處、25個鎮(zhèn)政府互不隸屬，直接接受新區(qū)政府管轄領導，整個體制是扁平的）。對于各個開發(fā)區(qū)涉及的社會管理事務，明確實行分類管理。

天津濱海新區(qū)行政管理體制較為復雜，先是實行管委會制，后改建新區(qū)政府制度，其下再設若干管委會，附屬一批街道、鎮(zhèn)。

（三）管委會職能僅局限于新區(qū)經濟職能，行政與社會事務仍實行“屬地管理”

重慶兩江新區(qū)管理體制比較特別，其管轄范圍主要包括三部分：直管一塊，即兩江工業(yè)開發(fā)區(qū)；代管兩塊，即北部新區(qū)、兩路寸灘保稅港區(qū)；協(xié)管三塊，即江北、渝北、北碚三個行政區(qū)的各一部分區(qū)域。實際狀況是，各版塊均設有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道建制。為大力統(tǒng)籌協(xié)調新區(qū)建設發(fā)展，市級層面專門成立了由市長擔任組長的兩江新區(qū)開發(fā)建設領導小組，統(tǒng)一領導各個板塊開展工作。同時組建兩江新區(qū)黨工委、管委會，主要負責兩江新區(qū)的經濟發(fā)展以及開發(fā)建設，行政與社會事務則實行“屬地管理”。即是說，原有地方基層政權組織不變，仍然發(fā)揮其社會管控職能作用，而新區(qū)管理組織更多地被賦予經濟職能。

（四）管委會與政府并列，實行“兩塊牌子、一套班子”

浙江舟山群島新區(qū)原已有完整的地市級建制政府，下轄兩縣、兩區(qū)。國務院在同意設立浙江舟山群島新區(qū)的批復時，曾明文規(guī)定“舟山群島新區(qū)范圍與舟山市行政區(qū)域一致”。所以，基于群島新區(qū)和全市行政區(qū)域重疊考慮，中共浙江省委、省政府才決定設置舟山群島新區(qū)黨工委、管委會，由中共舟山市委、市政府主要領導人兼任其職，統(tǒng)一謀劃新區(qū)發(fā)展大業(yè)。這在浦東、濱海兩新區(qū)早已放棄“管委會”模式及舟山已建政的情況下，仍然逆勢復設管委會，其用意十分長遠。

上述新區(qū)發(fā)展軌跡表明，適應不同時期經濟與社會建設需要而設置的行政管理體制，最終大都“落地”為建制政府，從而完全履行公共服務和社會管理的一級政府職責。

其實，無論是已有20多年建區(qū)歷史的上海浦東，還是剛剛誕生的南沙新區(qū)，其型態(tài)都未提升到世界通例的“自由貿易區(qū)”模式，管理體制尚無新穎變化，難有更大的作為。

比較現(xiàn)有的新區(qū)社會管理體制中，哪些可以成為浙江舟山群島新區(qū)建設的參照范本，哪些具有自主發(fā)展創(chuàng)新的空間條件，哪些能為未來發(fā)展需要留有余地？ 這才是浙江舟山群島新區(qū)“頂層設計”的根本需要。

三、浙江舟山群島新區(qū)創(chuàng)設嶄新社會與經濟管理體制

諸多新區(qū)發(fā)展規(guī)劃幾乎都有一個不爭的事實，均考慮到了條件成熟時，一定要向世界通例的自由貿易區(qū)轉型發(fā)展，上海則拿到了第一個“通行證”。

誠然，發(fā)展自由貿易經濟早已不是什么新奇或時尚之事，但是對于同樣擁有國務院關于“先行先試”指導意見的各個新區(qū)，誰都想在政策與改革層面上獲得更大的許可和超越，并從管理體制與運行機制上取得新的突破，更加順暢地鏈接國際或者地區(qū)自由貿易經濟實體。目前來看，中央、省級層面已經給予新區(qū)不少政策，以及下放副省級管理事權，但更重要的是新區(qū)體制和機制創(chuàng)新度，其中行政體制與社會管理創(chuàng)新最為關鍵。

就以舟山群島新區(qū)而言，現(xiàn)行市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級行政管理體制早已固化，人們的固有思維模式及原有體制慣性較大，實難真正做到體制突破性變革。唯頭頂國家級“新區(qū)”之帽，又時逢國家實施海洋戰(zhàn)略及海洋經濟大發(fā)展之歷史機遇，亟需在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)能夠突破，盡一切努力放大政策效應，加快形成與國際通行規(guī)則相適應的良好營商環(huán)境、社會法治環(huán)境。

筆者認為創(chuàng)新行政管理體制的總體方向是：逐步按照“小政府（大部制）、大社會（強社區(qū)）”體制改革客觀要求，重新構建一套行政治理組織架構，直至取消建制行政單位，最終成為中央或省級政府直接派出機構，實際履行區(qū)域經濟和社會公共事業(yè)服務管理權；組織機構高度“瘦身”且突出經濟管理職能，精心培育基層社區(qū)群眾自治制度，大力扶持非政府組織，奠定新區(qū)建設新型社會組織的基礎。

四、新區(qū)行政管理體制調整設想與實際步驟

怎樣建設，才能使“飄”在空中的新區(qū)發(fā)展規(guī)劃基本“落地”，關鍵在于新區(qū)行政管理體制改革。

（一）近期目標：調整市、縣區(qū)行政管理職能關系

鑒于新區(qū)發(fā)展日益提速的緊迫形勢，在3至5年之內，新區(qū)行政體制改革方面首要的任務，即是如何進一步優(yōu)化政府職能、提高行政效率，集中精力抓緊抓好經濟建設，促進新區(qū)快速發(fā)展。

1．重新界定市、縣區(qū)兩級政府主要職能

即重新考慮市、縣區(qū)兩級政府主要職能作用與任務分工，互有工作重心，以此改變以往經濟與社會治理一齊抓，卻難有較大突破的局面。

簡單地說，就是市管經濟建設、縣區(qū)管社會治理。

（1）市級政府主抓經濟發(fā)展

統(tǒng)籌全市經濟建設發(fā)展規(guī)劃和布局，統(tǒng)攬招商引資、大項目落地、產業(yè)結構調整、涉外商務經貿活動等事務。如此，方能攥緊拳頭，“集兵作戰(zhàn)”，形成省市級層面的合力，內抓新的經濟增長及速度，外接國際軌道，成功打造海洋經濟新區(qū)。

（2）縣、區(qū)級政府主抓社會治理與維穩(wěn)

觀察縣區(qū)一級政府活動，其職責全面、負擔過多，以至于政府內部門叢生，上接省市有關部門，下連鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、社區(qū)、居委會及工商業(yè)企業(yè)、各類社會組織，既肩負發(fā)展地方經濟重任，又背負地方綜合治理與維護穩(wěn)定之責。

因此，解除海島縣區(qū)一級政府經濟職責，最大程度地減少經濟負擔，使其專注社會民生治理工作，同時全力配合新區(qū)大開發(fā)建設需要，包括征地、拆遷、治安、流動人口管理、計劃生育、教育、衛(wèi)生、文化、體育等大社會、大民生、大民政工作。

2．重新調整市、縣區(qū)兩級政府財政管理體制

建立由市里統(tǒng)籌財稅收支分配體制，免除縣區(qū)財政負擔，穩(wěn)定基層公職人員隊伍。

具體而言，既然縣區(qū)政府不再搞經濟建設，也不具備增加產值及利潤功能，那么所需財政經費項目就完全由市政府劃撥，保障社會建設事業(yè)需要，最大程度地減少社會矛盾波動。

去除縣區(qū)的經濟職能，所產生的多余公職人員，可以往功能區(qū)安排崗位。

3．突出管委會經濟職能作用

當下新區(qū)實行兩塊牌子、一套班子體制，特別需要發(fā)揮管委會的功能作用。凡是需要管委會出面抓的事情，必定涉及到產業(yè)和門類布局、重大項目落戶、功能區(qū)規(guī)劃與使用、國家層面重要政策爭取等，亦即突出其經濟職能作用。

4．核定基本功能區(qū)

即在經濟與社會發(fā)展較為成熟或者重點規(guī)劃的海島，設置若干個功能區(qū)，采取管委會的組織形式，主要負責本區(qū)域內經濟發(fā)展和環(huán)境保護職能，兼顧少許社會治理工作。如在新城（已設）、金塘（已設）、六橫（已設）、普陀山（已設）、朱家尖、東極、衢山諸島，多點布局功能區(qū)，承載海洋工程項目，支撐新區(qū)大開發(fā)、大產值體系，逐步朝著實現(xiàn)海島城鄉(xiāng)一體化道路發(fā)展。

各個功能區(qū)管委會系市政府派出機構，直接接受市里領導，包括人事任免、發(fā)展規(guī)劃、項目投資等。此舉，含有在一定程度削弱縣、區(qū)實力之意，為日后取消縣、區(qū)體制架構奠定基礎。

上述帶有明顯以新區(qū)經濟建設為中心的行政體制調整思路，在追求新區(qū)經濟建設目標提速的同時，既快又穩(wěn)，須防止出現(xiàn)較大的思想波動及社會負面影響反彈。

（二）中期目標：逐步撤銷現(xiàn)有三級行政管理體制

依據目前及今后一個時期國內行政體制改革大致走向來看，短時期內國務院多點布局并推廣自由貿易試驗區(qū)（港）并不太現(xiàn)實，但有條件的地方先行調整與濃縮行政組織架構還是可行的、必要的。有鑒于此，在近期目標基本實現(xiàn)之后，再以10至15年時間，繼續(xù)優(yōu)化政府管理職能，緊縮政府管理層級，達到政府機構最小化、社會公益最大化目標。即構建二級政府、三級管理的城鄉(xiāng)一體化格局，主動試水“大部制”，逐步朝著構建大市場監(jiān)管、大交通、大民生、大文化的經濟管理和社會治理模式過渡。

（三）長期目標：徹底實行新區(qū)管委會制度

以目前舟山已有市級建制政府狀況而論，若再重新調整為非政府建制機構，并非一朝一夕之事，也不是簡單的“推倒重來”，當有步步推進之成效。即將眼光放長至2030年左右，那時新區(qū)建設夯實了，條件更加成熟了，則助推新區(qū)轉型自由貿易區(qū)或者自由港。

從長遠發(fā)展看，舟山群島新區(qū)行政管理體制能夠達到無建制政府，徹底實行管委會獨家經營管理體制，期以建立輕型化、扁平化新區(qū)管理體制格局，這是最理想的制度模式。前提是陸續(xù)取消市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含街道辦）三級政府建制，無任何體制性障礙，從而為設立自由貿易園區(qū)（港）開辟通道。實際構建新區(qū)管委會主席制，至少還有三個重要理由：

其一，僅在浙江省沿海范圍內，舟山市仍是個經濟總量、人口基數(shù)、土地資源承載力等主要經濟技術與社會發(fā)展指標均較小的地級市。盡管如此，對照溫州、臺州、寧波、紹興、嘉興等市行政組織體系，舟山市行政體系哪樣也不缺少，市委、市政府、市人大、市政協(xié)四套班子以下各級各類機關、行政事業(yè)單位“枝繁葉茂”，小小海島遍布各種各樣“機關”。所以無論怎樣努力，只要維系現(xiàn)有行政管理體制不變，仍舊保持龐雜機關事業(yè)單位和公職人員隊伍體系，就做不到切實提高行政效率、真正實現(xiàn)政府職能根本轉變的本質問題。

其二，橫向比較其它5個新區(qū)，均立足于直轄市或者省會市，憑借其天時地利人和之便，大舉營造“國際金融中心、國際航運中心”（浦東新區(qū)語）、“北方國際航運中心、國際物流中心”（濱海新區(qū)語）、“內陸地區(qū)對外開放的重要門戶”（兩江新區(qū)語）、“承接東部地區(qū)產業(yè)轉移的先導區(qū)”（蘭州新區(qū)語）、“粵港澳全面合作示范區(qū)”（廣州南沙新區(qū)語），拼力進發(fā)世界高端領域或區(qū)域經濟樞紐位置。反觀舟山新區(qū)：地處東海海疆，行政管轄分散在2萬多平方千米海域；遠離省城，缺乏強力后援支撐；至今不通鐵路，亦無大規(guī)模公路貨運、空運（僅有少量民航班機）；左浦東、右寧波，面朝茫茫大海，背靠杭州灣，不得不自詡為“東部地區(qū)重要的海上開放門戶”。可問題是怎樣發(fā)展、實現(xiàn)什么樣的超越式發(fā)展，才能換來“海上開放門戶”？

其三，上海、天津、廣東開放日久，各自所在區(qū)域的“中心地位”早已成型，對外影響力頗具強勢。與之相比，浙江幾乎沒有任何經濟發(fā)展區(qū)域呈現(xiàn)“中心地位”，只能咬牙硬拼實力，例如今后3年浙江省爭取投資新區(qū)3000億元，可渭大手筆。即使這樣，舟山群島新區(qū)硬件條件幾年光景會發(fā)生大改觀，且不論這種投入是否會改變海島生態(tài)環(huán)境，仍然無法追趕上浦東、濱海等新區(qū)外向性發(fā)展的國際化勢頭。

實際舟山群島新區(qū)也不是沒有一點優(yōu)勢。諸如：地方小，人口少；新區(qū)建設剛剛起步；坐擁一大片海域、海岸線、優(yōu)良港口；綜合保稅港才獲批，還未封關運行；新區(qū)發(fā)展規(guī)劃獲批，在逐步落地；省委、省政府不惜一切代價，全力援建舟山群島新區(qū)。

因此，對準自身體制實施“手術開刀”是遲早的事，各個新區(qū)都不約而同地想到了這點，都對創(chuàng)新管理體制問題做出表述，重要的是看誰先下手、從哪“開刀”、切割動作快，誰就贏得了發(fā)展先機。而盤活舟山群島新區(qū)體制機制的目的，是為了更自由、更快捷地發(fā)展海洋經濟，變先天劣勢為后發(fā)優(yōu)勢，后來者居上。

總之，創(chuàng)新新區(qū)行政體制的目的是釋放活力，需要敢于突破固有利益格局，敢于超越行政區(qū)域的限制，打破改革的僵局，為浙江省乃至全國探索出一條適應時代發(fā)展的新路子。

責任編輯：凌 雁

作者唐洪森，男，浙江海洋學院教授；姜野，男，浙江海洋學院研究生（舟山 316000）。