貴州農(nóng)村地區(qū)宅基地退出模式及案例分析

黃璐水等

摘要：采用實(shí)地調(diào)查法、對(duì)比分析法和案例分析法，研究了貴州農(nóng)村地區(qū)宅基地退出實(shí)踐中形成的5種典型模式，分別為：農(nóng)戶異地建新后自發(fā)退出并復(fù)墾老宅基地模式、農(nóng)戶自愿退出廢棄或閑置宅基地政府無(wú)償實(shí)施復(fù)墾模式、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住騰退老宅基地模式、農(nóng)村危舊房改造限額用地騰退多余宅基地模式、生態(tài)移民搬遷騰退老宅基地模式。研究結(jié)果表明，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住騰退老宅基地模式和生態(tài)移民搬遷騰退老宅基地模式是農(nóng)村地區(qū)宅基地退出效益較好的2個(gè)模式，具有一定的推廣應(yīng)用意義。

關(guān)鍵詞：土地管理；農(nóng)村宅基地；退出模式；案例分析；貴州省

中圖分類號(hào)： F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1002-1302（2014）04-0416-03

收稿日期：2013-08-12

作者簡(jiǎn)介：黃璐水（1989—），女，碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋匾?guī)劃與信息技術(shù)。E-mail：hlsgzu@163.com。

通信作者：羅海波，博士，教授，碩士生導(dǎo)師，從事土地規(guī)劃與生態(tài)修復(fù)方面的研究。E-mail：hbluo@126.com。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與農(nóng)村建設(shè)用地閑置并存。農(nóng)村宅基地退出是對(duì)盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、集約節(jié)約用地、破解耕地占補(bǔ)平衡難題的重要手段之一。農(nóng)村宅基地退出模式是指在推行農(nóng)村宅基地退出過(guò)程中所采取的具有典型意義的組織、方法、機(jī)制、程序和籌資等方面的實(shí)施和運(yùn)作方式。眾多學(xué)者已對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了有益研究：盧艷霞等通過(guò)對(duì)浙江省麗水市等地的調(diào)研，總結(jié)出浙江省農(nóng)村宅基地退出包含“拆危改舊建新宅，限額用地騰空間”、“下山異地建新宅，移民舊基復(fù)耕種”和“兩分兩換建兩新，三類安置退村基”3種實(shí)踐模式[1]；崔寶敏[2]、李云遍[3]對(duì)天津市“宅基地?fù)Q房”退出模式的背景、運(yùn)行機(jī)制、現(xiàn)實(shí)意義等進(jìn)行了研究；劉朝旭等[4]、喻小倩[5]對(duì)重慶市 “地票交易”模式的運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行了闡述，分析了存在的問(wèn)題，并提出對(duì)策建議；張建華[6]、徐保根等[7]對(duì)浙江省嘉興市的“兩分兩換”模式的具體做法、取得的成效及存在的不足進(jìn)行了研究；解安寧等以“天津模式”與“重慶模式”為視角，對(duì)2種模式進(jìn)行了對(duì)比分析與評(píng)價(jià)[8]；蔡國(guó)立等對(duì)地方宅基地退出與補(bǔ)償?shù)牡湫湍Ｊ竭M(jìn)行了梳理與評(píng)價(jià)[9]。近年來(lái)農(nóng)村宅基地退出模式得到了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注[10-12]，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)農(nóng)村宅基地退出典型案例和模式的比較分析鮮有研究。本研究以貴州省農(nóng)村地區(qū)為典型研究區(qū)域，通過(guò)對(duì)畢節(jié)市金沙縣安洛鄉(xiāng)大賢村和大方縣雞場(chǎng)鄉(xiāng)、湄潭縣黃家壩鎮(zhèn)官堰村、關(guān)嶺縣永寧鎮(zhèn)和花江鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查，對(duì)各地農(nóng)村宅基地退出的模式進(jìn)行了具體論述，分析了宅基地退出的典型案例，以期能為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式和政策建設(shè)提供參考。

1貴州農(nóng)村地區(qū)宅基地退出模式

1.1農(nóng)戶異地建新后自發(fā)退出并復(fù)墾老宅基地

1.1.1模式介紹在對(duì)外道路交通狀況差、流動(dòng)人口較少、宅基地出租或轉(zhuǎn)賣等流轉(zhuǎn)獲利可能性較小的村莊，農(nóng)戶由于原宅基地位置較為偏遠(yuǎn)，交通不便，在申請(qǐng)異地建新房后，自愿將原宅基地上的房屋及其附屬物進(jìn)行拆舊，并對(duì)宅基地采取簡(jiǎn)單規(guī)整后進(jìn)行耕種。按照產(chǎn)權(quán)不變的原則，復(fù)墾后的農(nóng)地歸原農(nóng)戶耕種，耕種收益歸原農(nóng)戶享有。此模式是農(nóng)戶傳統(tǒng)的農(nóng)耕思想作用下的自發(fā)行為結(jié)果，政府不承擔(dān)任何成本，也不給予任何獎(jiǎng)勵(lì)。

1.1.2案例分析畢節(jié)市金沙縣安洛鄉(xiāng)大賢村村民劉某，48歲，初中文化，對(duì)國(guó)家“一戶一宅”政策有一定的了解。由于其老宅所處位置較為偏僻，獨(dú)戶住在半山腰上，地質(zhì)條件不穩(wěn)定，交通也十分不便，因此于2009年向村集體申請(qǐng)?jiān)谕ù骞放灾匦聞澚苏亟ㄐ路俊?010年新房建成后不久，考慮到今后不再居住老宅，且其家庭承包地較少，劉某便自愿拆除舊房屋，對(duì)老宅基地進(jìn)行簡(jiǎn)單規(guī)整后耕種上了玉米，每季能收獲幾百斤玉米，增加家庭幾百元收入，這對(duì)家庭年收入2萬(wàn)元的他們來(lái)說(shuō)的確是不小的一筆收入，因而他對(duì)退出宅基地的結(jié)果還是較為滿意的。但在利益訴求上他認(rèn)為要是能夠得到政府補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)會(huì)對(duì)其他像他這樣異地建新后擁有閑置老宅的村民來(lái)說(shuō)，更具有自發(fā)退出的激勵(lì)和引導(dǎo)效應(yīng)。

1.2農(nóng)戶自愿退出廢棄或閑置宅基地政府無(wú)償實(shí)施復(fù)墾

1.2.1模式介紹政府積極引導(dǎo)，對(duì)擁有閑置或廢棄宅基地的農(nóng)戶，政府承諾無(wú)償對(duì)其舊宅進(jìn)行拆舊及復(fù)墾，復(fù)墾后農(nóng)地供農(nóng)戶繼續(xù)使用，耕種收益歸農(nóng)戶所有，但不允許轉(zhuǎn)變用途進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。具體過(guò)程首先是政府對(duì)村內(nèi)廢棄或閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一普查，再對(duì)擁有廢棄或閑置宅基地的農(nóng)戶進(jìn)行退出宣傳，政府承諾負(fù)責(zé)幫農(nóng)戶拆舊和復(fù)墾，不用農(nóng)戶承擔(dān)任何費(fèi)用，接著對(duì)自愿退出的農(nóng)戶進(jìn)行登記，登記后擇日對(duì)農(nóng)戶退出的宅基地進(jìn)行拆舊和復(fù)墾。該模式中，農(nóng)戶在不承擔(dān)任何成本的情況下就可以拆除舊房屋，增加耕地，提高自己的收入。對(duì)于擁有長(zhǎng)期廢棄或閑置宅基地的農(nóng)戶而言，政府無(wú)償進(jìn)行拆舊和復(fù)墾是其自愿退出宅基地的極大引力。

1.2.2案例分析畢節(jié)市金沙縣安洛鄉(xiāng)大賢村宅基地閑置現(xiàn)象較為普遍。一方面，“建新而未拆舊”造成的宅基地閑置。隨著收入和生活水平的不斷提升，農(nóng)戶改善自己生活環(huán)境的愿望十分強(qiáng)烈，大部分都新建或者翻修了老房屋，新建房屋大多為村內(nèi)重新?lián)竦匦藿?，建新完成后農(nóng)戶便搬離老住宅，使得原來(lái)的老宅處于閑置狀態(tài)；另一方面，農(nóng)戶外出務(wù)工或定居城鎮(zhèn)造成的閑置。由于農(nóng)業(yè)比較利益低，越來(lái)越多的農(nóng)民走出農(nóng)村，整戶外遷、整戶外出、部分外出到城鎮(zhèn)務(wù)工、買房或租房等，使其在農(nóng)村原有的宅基地的居住功能逐步消失，村內(nèi)閑置宅基地的數(shù)量不斷上升，因此，政府便采取無(wú)償幫助農(nóng)戶拆舊和復(fù)墾閑置宅基地的辦法，以減少宅基地的閑置浪費(fèi)。村民張某的老宅就是政府無(wú)償幫其拆舊并復(fù)墾的，張某自2007年搬離后老宅基地就一直閑置著，直至2011年末，政府無(wú)償對(duì)其老宅進(jìn)行拆舊和復(fù)墾，復(fù)墾的土地仍由他承包經(jīng)營(yíng)，由于張某年事已高，身體狀況不佳，不便于下地耕種，復(fù)墾出來(lái)的土地?zé)o勞動(dòng)力耕種，他便把復(fù)墾出的土地轉(zhuǎn)包出去，每年獲取一定的租金。即使知道閑置浪費(fèi)不如復(fù)墾后增加收益，但因復(fù)墾中個(gè)人須花費(fèi)較大成本而不愿復(fù)墾，導(dǎo)致宅基地閑置多年。截至目前，政府已經(jīng)無(wú)償對(duì)該村5宗農(nóng)戶自愿退出的宅基地進(jìn)行拆舊和復(fù)墾。

1.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住騰退老宅基地

1.3.1模式介紹該模式是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主體組織實(shí)施，各相關(guān)部門結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目進(jìn)行，主要是堅(jiān)持“一戶一宅、建新拆舊”的原則，鼓勵(lì)農(nóng)民拆除危舊房，交還原宅基地，由相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃重新分配宅基地，引導(dǎo)農(nóng)民居住由分散向集中轉(zhuǎn)變。對(duì)于重新分配的宅基地，嚴(yán)格按照“一戶一宅”規(guī)定，且農(nóng)戶退出的宅基地面積原則上要大于新建房占地面積，從而騰出新舊宅基地面積相抵的凈面積。此模式中拆舊及復(fù)墾資金由項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)籌集、管理和使用。由政府引導(dǎo)、組織群眾投工投勞進(jìn)行拆舊，并按新增耕地標(biāo)準(zhǔn)自行復(fù)墾，復(fù)墾驗(yàn)收后，按舊房屋拆除補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及復(fù)墾補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。即舊房屋由房主自行拆除，拆除的房屋材料由房主自行處理，農(nóng)戶自行將舊宅基地復(fù)墾成農(nóng)用地。復(fù)墾出的農(nóng)用地面積按照國(guó)土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的有關(guān)政策規(guī)定折抵城市建設(shè)用地指標(biāo)。

1.3.2案例分析遵義市湄潭縣黃家壩鎮(zhèn)官堰村，由于地屬喀斯特地貌、農(nóng)戶居住觀念傳統(tǒng)、缺乏村莊規(guī)劃等原因，村民住宅布局十分散亂。村內(nèi)住房有相當(dāng)數(shù)量的“空心化”現(xiàn)象，有的房屋因多年無(wú)人居住而閑置荒廢，部分已倒塌，有的建新不拆舊，造成“一戶多宅”等現(xiàn)象，使得農(nóng)村宅基地利用低效，造成土地資源的閑置浪費(fèi)。自2008年開始，官堰村以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主體組織實(shí)施“退宅還耕、增減掛鉤”項(xiàng)目，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目開展農(nóng)村宅基地退出工作，主要是堅(jiān)持“一戶一宅、建新拆舊”的原則，鼓勵(lì)農(nóng)民拆除危舊房、復(fù)墾舊宅基地，由相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃重新分配宅基地，新建房占地原則上每戶不超過(guò)120 m2，引導(dǎo)農(nóng)民居住由分散向集中轉(zhuǎn)變。政府給予農(nóng)戶舊房屋拆除補(bǔ)助、宅基地復(fù)墾補(bǔ)助及新農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)政策補(bǔ)助。舊房屋拆除補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)和木結(jié)構(gòu)每戶2000元，磚木結(jié)構(gòu)以及磚混結(jié)構(gòu)每戶3000元。復(fù)墾補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：農(nóng)戶將原宅基地復(fù)墾，經(jīng)驗(yàn)收合格后，補(bǔ)助15元/m2。新安置宅基地與原宅基地面積相抵，凈增復(fù)墾耕地面積補(bǔ)助80元/m2。同時(shí)，拆舊建新農(nóng)戶享受湄潭縣新農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)政策補(bǔ)助。此外，對(duì)于放棄農(nóng)村住宅的可辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非，承包地收歸原集體經(jīng)濟(jì)組織；搬遷到集鎮(zhèn)或縣城居住的，可享受經(jīng)濟(jì)適用住房或廉租住房政策，并享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。2011年3月，官堰村把村民集中居住后騰退出來(lái)的集體建設(shè)用地8 881 m2對(duì)外實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌進(jìn)行流轉(zhuǎn)，創(chuàng)收1 200萬(wàn)元，這些資金一方面參照國(guó)家征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償村民，其余全部用于水、電、路、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

1.4農(nóng)村危房改造限額用地騰退多余宅基地

1.4.1模式介紹為破解農(nóng)村困難戶建房難題，提升農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)村社會(huì)文明，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高廣大農(nóng)民生活質(zhì)量，政府對(duì)農(nóng)村五保戶、低保戶、困難戶、一般戶以及殘疾人、計(jì)生戶等特殊困難群體的危房給予補(bǔ)助，讓其對(duì)舊房進(jìn)行修繕或拆舊重建，對(duì)于重建農(nóng)戶的房屋嚴(yán)格控制其新建房屋占地面積，以騰退部分原來(lái)超標(biāo)或粗放利用的宅基地面積，集約節(jié)約利用土地。危房改造中嚴(yán)格堅(jiān)持一戶一宅原則，異地建房的必須拆除原危房，并退出宅基地。

1.4.2案例分析畢節(jié)市大方縣雞場(chǎng)鄉(xiāng)2011年共實(shí)施危房改造887戶，改造中對(duì)翻建、新建住房建筑面積按照人均不超過(guò)20 m2，戶均40～60 m2建設(shè)。按照“群眾自建為主，政府適當(dāng)補(bǔ)助”的原則，以農(nóng)民滿意為前提，根據(jù)危房改造戶貧困程度、危房危險(xiǎn)程度等實(shí)際情況，分6級(jí)給予0.5萬(wàn)～2萬(wàn)元不等的資金補(bǔ)助：一級(jí)危房低保戶每戶補(bǔ)助2萬(wàn)元；一級(jí)危房困難戶每戶補(bǔ)助1萬(wàn)元；一級(jí)危房一般戶每戶補(bǔ)助0.6萬(wàn)元；二級(jí)危房五保戶每戶補(bǔ)助0.7萬(wàn)元；低保戶、困難戶、一般戶二級(jí)危房、五保戶三級(jí)，每戶補(bǔ)助0.55萬(wàn)元；低保戶、困難戶、一般戶三級(jí)危房，每戶補(bǔ)助0.5萬(wàn)元。通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施，一方面改善了農(nóng)戶的居住環(huán)境，一方面騰退了部分宅基地，提高了宅基地集約利用水平。

1.5生態(tài)移民搬遷騰退老宅基地

1.5.1模式介紹在自然條件惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)特別是石漠化嚴(yán)重地區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、少數(shù)民族居住區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會(huì)發(fā)育程度低，要徹底解決這些人口的脫貧問(wèn)題，逐步扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢(shì)，并使他們逐步過(guò)上小康生活，靠加大投入、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件等常規(guī)扶貧措施已很難發(fā)揮作用，只有堅(jiān)定不移地實(shí)施生態(tài)移民搬遷才能從根本上解決脫貧和發(fā)展問(wèn)題。政府對(duì)這些地區(qū)的農(nóng)村貧困農(nóng)戶進(jìn)行扶貧生態(tài)移民，給予相關(guān)補(bǔ)助，根據(jù)遷出地自然村寨分布情況，以地域上相連的人口聚居區(qū)（村、村民組、自然村寨）為單元逐年整體遷出，并根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源環(huán)境條件集中安置。移民退出原居住宅基地，政府對(duì)移民遷出區(qū)廢棄村落進(jìn)行土地復(fù)墾或生態(tài)建設(shè)。

1.5.2案例分析關(guān)嶺布依族苗族自治縣2012年堅(jiān)持政府主導(dǎo)、群眾自愿，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，堅(jiān)持先易后難、有序推進(jìn)的原則，全縣針對(duì)深山區(qū)、石山區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、連片特困地區(qū)和民族地區(qū)的農(nóng)村貧困農(nóng)戶實(shí)施扶貧生態(tài)移民工程共183戶1 504人，其中永寧鎮(zhèn)116戶704人，花江鎮(zhèn)157戶800人。對(duì)需要安置的扶貧生態(tài)移民根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源環(huán)境條件進(jìn)行集中安置，并對(duì)移民進(jìn)行住房、基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)補(bǔ)助。移民搬遷后原有住房予以拆除，當(dāng)?shù)卣M織復(fù)墾或進(jìn)行生態(tài)建設(shè)。實(shí)行城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，對(duì)原有宅基地復(fù)墾為耕地的，置換移民城鎮(zhèn)用地指標(biāo)由縣人民政府統(tǒng)籌使用。

2貴州農(nóng)村地區(qū)宅基地退出模式比較

3結(jié)論

土地集約節(jié)約利用是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的必然要求。農(nóng)村宅基地退出是促進(jìn)土地集約節(jié)約利用的重要內(nèi)容。目前在貴州的農(nóng)村宅基地退出實(shí)踐中，主要形成了上述分析的5種模式。對(duì)于欠發(fā)達(dá)的貴州偏遠(yuǎn)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，政府統(tǒng)一規(guī)劃引導(dǎo)和給予相關(guān)補(bǔ)助是提高農(nóng)戶退出宅基地積極性的主要因素，且實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住和生態(tài)移民騰退老宅基地是宅基地退出較好的2種模式，具有一定的推廣應(yīng)用意義。它們不僅可以解決地形地貌因素、農(nóng)民傳統(tǒng)居住觀念等原因造成的農(nóng)村宅基地分布散亂、面積超標(biāo)、一戶多宅等問(wèn)題，改善農(nóng)村人居環(huán)境，而且可以通過(guò)復(fù)墾老宅基地，置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足的局面。

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[12]張祎嫻. 上海郊區(qū)宅基地置換試點(diǎn)模式及案例研究[J]. 城市規(guī)劃，2010，34（5）：59-65，96.

1.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住騰退老宅基地

1.3.1模式介紹該模式是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主體組織實(shí)施，各相關(guān)部門結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目進(jìn)行，主要是堅(jiān)持“一戶一宅、建新拆舊”的原則，鼓勵(lì)農(nóng)民拆除危舊房，交還原宅基地，由相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃重新分配宅基地，引導(dǎo)農(nóng)民居住由分散向集中轉(zhuǎn)變。對(duì)于重新分配的宅基地，嚴(yán)格按照“一戶一宅”規(guī)定，且農(nóng)戶退出的宅基地面積原則上要大于新建房占地面積，從而騰出新舊宅基地面積相抵的凈面積。此模式中拆舊及復(fù)墾資金由項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)籌集、管理和使用。由政府引導(dǎo)、組織群眾投工投勞進(jìn)行拆舊，并按新增耕地標(biāo)準(zhǔn)自行復(fù)墾，復(fù)墾驗(yàn)收后，按舊房屋拆除補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及復(fù)墾補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。即舊房屋由房主自行拆除，拆除的房屋材料由房主自行處理，農(nóng)戶自行將舊宅基地復(fù)墾成農(nóng)用地。復(fù)墾出的農(nóng)用地面積按照國(guó)土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的有關(guān)政策規(guī)定折抵城市建設(shè)用地指標(biāo)。

1.3.2案例分析遵義市湄潭縣黃家壩鎮(zhèn)官堰村，由于地屬喀斯特地貌、農(nóng)戶居住觀念傳統(tǒng)、缺乏村莊規(guī)劃等原因，村民住宅布局十分散亂。村內(nèi)住房有相當(dāng)數(shù)量的“空心化”現(xiàn)象，有的房屋因多年無(wú)人居住而閑置荒廢，部分已倒塌，有的建新不拆舊，造成“一戶多宅”等現(xiàn)象，使得農(nóng)村宅基地利用低效，造成土地資源的閑置浪費(fèi)。自2008年開始，官堰村以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主體組織實(shí)施“退宅還耕、增減掛鉤”項(xiàng)目，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目開展農(nóng)村宅基地退出工作，主要是堅(jiān)持“一戶一宅、建新拆舊”的原則，鼓勵(lì)農(nóng)民拆除危舊房、復(fù)墾舊宅基地，由相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃重新分配宅基地，新建房占地原則上每戶不超過(guò)120 m2，引導(dǎo)農(nóng)民居住由分散向集中轉(zhuǎn)變。政府給予農(nóng)戶舊房屋拆除補(bǔ)助、宅基地復(fù)墾補(bǔ)助及新農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)政策補(bǔ)助。舊房屋拆除補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)和木結(jié)構(gòu)每戶2000元，磚木結(jié)構(gòu)以及磚混結(jié)構(gòu)每戶3000元。復(fù)墾補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：農(nóng)戶將原宅基地復(fù)墾，經(jīng)驗(yàn)收合格后，補(bǔ)助15元/m2。新安置宅基地與原宅基地面積相抵，凈增復(fù)墾耕地面積補(bǔ)助80元/m2。同時(shí)，拆舊建新農(nóng)戶享受湄潭縣新農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)政策補(bǔ)助。此外，對(duì)于放棄農(nóng)村住宅的可辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非，承包地收歸原集體經(jīng)濟(jì)組織；搬遷到集鎮(zhèn)或縣城居住的，可享受經(jīng)濟(jì)適用住房或廉租住房政策，并享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。2011年3月，官堰村把村民集中居住后騰退出來(lái)的集體建設(shè)用地8 881 m2對(duì)外實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌進(jìn)行流轉(zhuǎn)，創(chuàng)收1 200萬(wàn)元，這些資金一方面參照國(guó)家征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償村民，其余全部用于水、電、路、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

1.4農(nóng)村危房改造限額用地騰退多余宅基地

1.4.1模式介紹為破解農(nóng)村困難戶建房難題，提升農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)村社會(huì)文明，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高廣大農(nóng)民生活質(zhì)量，政府對(duì)農(nóng)村五保戶、低保戶、困難戶、一般戶以及殘疾人、計(jì)生戶等特殊困難群體的危房給予補(bǔ)助，讓其對(duì)舊房進(jìn)行修繕或拆舊重建，對(duì)于重建農(nóng)戶的房屋嚴(yán)格控制其新建房屋占地面積，以騰退部分原來(lái)超標(biāo)或粗放利用的宅基地面積，集約節(jié)約利用土地。危房改造中嚴(yán)格堅(jiān)持一戶一宅原則，異地建房的必須拆除原危房，并退出宅基地。

1.4.2案例分析畢節(jié)市大方縣雞場(chǎng)鄉(xiāng)2011年共實(shí)施危房改造887戶，改造中對(duì)翻建、新建住房建筑面積按照人均不超過(guò)20 m2，戶均40～60 m2建設(shè)。按照“群眾自建為主，政府適當(dāng)補(bǔ)助”的原則，以農(nóng)民滿意為前提，根據(jù)危房改造戶貧困程度、危房危險(xiǎn)程度等實(shí)際情況，分6級(jí)給予0.5萬(wàn)～2萬(wàn)元不等的資金補(bǔ)助：一級(jí)危房低保戶每戶補(bǔ)助2萬(wàn)元；一級(jí)危房困難戶每戶補(bǔ)助1萬(wàn)元；一級(jí)危房一般戶每戶補(bǔ)助0.6萬(wàn)元；二級(jí)危房五保戶每戶補(bǔ)助0.7萬(wàn)元；低保戶、困難戶、一般戶二級(jí)危房、五保戶三級(jí)，每戶補(bǔ)助0.55萬(wàn)元；低保戶、困難戶、一般戶三級(jí)危房，每戶補(bǔ)助0.5萬(wàn)元。通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施，一方面改善了農(nóng)戶的居住環(huán)境，一方面騰退了部分宅基地，提高了宅基地集約利用水平。

1.5生態(tài)移民搬遷騰退老宅基地

1.5.1模式介紹在自然條件惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)特別是石漠化嚴(yán)重地區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、少數(shù)民族居住區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會(huì)發(fā)育程度低，要徹底解決這些人口的脫貧問(wèn)題，逐步扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢(shì)，并使他們逐步過(guò)上小康生活，靠加大投入、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件等常規(guī)扶貧措施已很難發(fā)揮作用，只有堅(jiān)定不移地實(shí)施生態(tài)移民搬遷才能從根本上解決脫貧和發(fā)展問(wèn)題。政府對(duì)這些地區(qū)的農(nóng)村貧困農(nóng)戶進(jìn)行扶貧生態(tài)移民，給予相關(guān)補(bǔ)助，根據(jù)遷出地自然村寨分布情況，以地域上相連的人口聚居區(qū)（村、村民組、自然村寨）為單元逐年整體遷出，并根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源環(huán)境條件集中安置。移民退出原居住宅基地，政府對(duì)移民遷出區(qū)廢棄村落進(jìn)行土地復(fù)墾或生態(tài)建設(shè)。

1.5.2案例分析關(guān)嶺布依族苗族自治縣2012年堅(jiān)持政府主導(dǎo)、群眾自愿，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，堅(jiān)持先易后難、有序推進(jìn)的原則，全縣針對(duì)深山區(qū)、石山區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、連片特困地區(qū)和民族地區(qū)的農(nóng)村貧困農(nóng)戶實(shí)施扶貧生態(tài)移民工程共183戶1 504人，其中永寧鎮(zhèn)116戶704人，花江鎮(zhèn)157戶800人。對(duì)需要安置的扶貧生態(tài)移民根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源環(huán)境條件進(jìn)行集中安置，并對(duì)移民進(jìn)行住房、基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)補(bǔ)助。移民搬遷后原有住房予以拆除，當(dāng)?shù)卣M織復(fù)墾或進(jìn)行生態(tài)建設(shè)。實(shí)行城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，對(duì)原有宅基地復(fù)墾為耕地的，置換移民城鎮(zhèn)用地指標(biāo)由縣人民政府統(tǒng)籌使用。

2貴州農(nóng)村地區(qū)宅基地退出模式比較

3結(jié)論

土地集約節(jié)約利用是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的必然要求。農(nóng)村宅基地退出是促進(jìn)土地集約節(jié)約利用的重要內(nèi)容。目前在貴州的農(nóng)村宅基地退出實(shí)踐中，主要形成了上述分析的5種模式。對(duì)于欠發(fā)達(dá)的貴州偏遠(yuǎn)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，政府統(tǒng)一規(guī)劃引導(dǎo)和給予相關(guān)補(bǔ)助是提高農(nóng)戶退出宅基地積極性的主要因素，且實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住和生態(tài)移民騰退老宅基地是宅基地退出較好的2種模式，具有一定的推廣應(yīng)用意義。它們不僅可以解決地形地貌因素、農(nóng)民傳統(tǒng)居住觀念等原因造成的農(nóng)村宅基地分布散亂、面積超標(biāo)、一戶多宅等問(wèn)題，改善農(nóng)村人居環(huán)境，而且可以通過(guò)復(fù)墾老宅基地，置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足的局面。

參考文獻(xiàn)：

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[2]崔寶敏. 天津市“以宅基地?fù)Q房”的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新模式[J]. 中國(guó)土地科學(xué)，2010，24（5）：37-40，46.

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[6]張建華. 嘉興市開展“兩分兩換”試點(diǎn)工作的實(shí)踐與探索[J]. 嘉興學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，22（4）：29-35.

[7]徐保根，楊雪鋒，陳佳驪. 浙江嘉興市“兩分兩換”農(nóng)村土地整治模式探討[J]. 中國(guó)土地科學(xué)，2011，25（1）：37-42.

[8]解安寧，劉芳兵，曹天天. 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新研究——以“天津模式”與“重慶模式”為視角[J]. 法制與社會(huì)，2010（26）：186-188.

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[12]張祎嫻. 上海郊區(qū)宅基地置換試點(diǎn)模式及案例研究[J]. 城市規(guī)劃，2010，34（5）：59-65，96.

1.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住騰退老宅基地

1.3.1模式介紹該模式是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主體組織實(shí)施，各相關(guān)部門結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目進(jìn)行，主要是堅(jiān)持“一戶一宅、建新拆舊”的原則，鼓勵(lì)農(nóng)民拆除危舊房，交還原宅基地，由相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃重新分配宅基地，引導(dǎo)農(nóng)民居住由分散向集中轉(zhuǎn)變。對(duì)于重新分配的宅基地，嚴(yán)格按照“一戶一宅”規(guī)定，且農(nóng)戶退出的宅基地面積原則上要大于新建房占地面積，從而騰出新舊宅基地面積相抵的凈面積。此模式中拆舊及復(fù)墾資金由項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)籌集、管理和使用。由政府引導(dǎo)、組織群眾投工投勞進(jìn)行拆舊，并按新增耕地標(biāo)準(zhǔn)自行復(fù)墾，復(fù)墾驗(yàn)收后，按舊房屋拆除補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及復(fù)墾補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。即舊房屋由房主自行拆除，拆除的房屋材料由房主自行處理，農(nóng)戶自行將舊宅基地復(fù)墾成農(nóng)用地。復(fù)墾出的農(nóng)用地面積按照國(guó)土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的有關(guān)政策規(guī)定折抵城市建設(shè)用地指標(biāo)。

1.3.2案例分析遵義市湄潭縣黃家壩鎮(zhèn)官堰村，由于地屬喀斯特地貌、農(nóng)戶居住觀念傳統(tǒng)、缺乏村莊規(guī)劃等原因，村民住宅布局十分散亂。村內(nèi)住房有相當(dāng)數(shù)量的“空心化”現(xiàn)象，有的房屋因多年無(wú)人居住而閑置荒廢，部分已倒塌，有的建新不拆舊，造成“一戶多宅”等現(xiàn)象，使得農(nóng)村宅基地利用低效，造成土地資源的閑置浪費(fèi)。自2008年開始，官堰村以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主體組織實(shí)施“退宅還耕、增減掛鉤”項(xiàng)目，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目開展農(nóng)村宅基地退出工作，主要是堅(jiān)持“一戶一宅、建新拆舊”的原則，鼓勵(lì)農(nóng)民拆除危舊房、復(fù)墾舊宅基地，由相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃重新分配宅基地，新建房占地原則上每戶不超過(guò)120 m2，引導(dǎo)農(nóng)民居住由分散向集中轉(zhuǎn)變。政府給予農(nóng)戶舊房屋拆除補(bǔ)助、宅基地復(fù)墾補(bǔ)助及新農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)政策補(bǔ)助。舊房屋拆除補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)和木結(jié)構(gòu)每戶2000元，磚木結(jié)構(gòu)以及磚混結(jié)構(gòu)每戶3000元。復(fù)墾補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：農(nóng)戶將原宅基地復(fù)墾，經(jīng)驗(yàn)收合格后，補(bǔ)助15元/m2。新安置宅基地與原宅基地面積相抵，凈增復(fù)墾耕地面積補(bǔ)助80元/m2。同時(shí)，拆舊建新農(nóng)戶享受湄潭縣新農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)政策補(bǔ)助。此外，對(duì)于放棄農(nóng)村住宅的可辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非，承包地收歸原集體經(jīng)濟(jì)組織；搬遷到集鎮(zhèn)或縣城居住的，可享受經(jīng)濟(jì)適用住房或廉租住房政策，并享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。2011年3月，官堰村把村民集中居住后騰退出來(lái)的集體建設(shè)用地8 881 m2對(duì)外實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌進(jìn)行流轉(zhuǎn)，創(chuàng)收1 200萬(wàn)元，這些資金一方面參照國(guó)家征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償村民，其余全部用于水、電、路、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

1.4農(nóng)村危房改造限額用地騰退多余宅基地

1.4.1模式介紹為破解農(nóng)村困難戶建房難題，提升農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)村社會(huì)文明，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高廣大農(nóng)民生活質(zhì)量，政府對(duì)農(nóng)村五保戶、低保戶、困難戶、一般戶以及殘疾人、計(jì)生戶等特殊困難群體的危房給予補(bǔ)助，讓其對(duì)舊房進(jìn)行修繕或拆舊重建，對(duì)于重建農(nóng)戶的房屋嚴(yán)格控制其新建房屋占地面積，以騰退部分原來(lái)超標(biāo)或粗放利用的宅基地面積，集約節(jié)約利用土地。危房改造中嚴(yán)格堅(jiān)持一戶一宅原則，異地建房的必須拆除原危房，并退出宅基地。

1.4.2案例分析畢節(jié)市大方縣雞場(chǎng)鄉(xiāng)2011年共實(shí)施危房改造887戶，改造中對(duì)翻建、新建住房建筑面積按照人均不超過(guò)20 m2，戶均40～60 m2建設(shè)。按照“群眾自建為主，政府適當(dāng)補(bǔ)助”的原則，以農(nóng)民滿意為前提，根據(jù)危房改造戶貧困程度、危房危險(xiǎn)程度等實(shí)際情況，分6級(jí)給予0.5萬(wàn)～2萬(wàn)元不等的資金補(bǔ)助：一級(jí)危房低保戶每戶補(bǔ)助2萬(wàn)元；一級(jí)危房困難戶每戶補(bǔ)助1萬(wàn)元；一級(jí)危房一般戶每戶補(bǔ)助0.6萬(wàn)元；二級(jí)危房五保戶每戶補(bǔ)助0.7萬(wàn)元；低保戶、困難戶、一般戶二級(jí)危房、五保戶三級(jí)，每戶補(bǔ)助0.55萬(wàn)元；低保戶、困難戶、一般戶三級(jí)危房，每戶補(bǔ)助0.5萬(wàn)元。通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施，一方面改善了農(nóng)戶的居住環(huán)境，一方面騰退了部分宅基地，提高了宅基地集約利用水平。

1.5生態(tài)移民搬遷騰退老宅基地

1.5.1模式介紹在自然條件惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)特別是石漠化嚴(yán)重地區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、少數(shù)民族居住區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會(huì)發(fā)育程度低，要徹底解決這些人口的脫貧問(wèn)題，逐步扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢(shì)，并使他們逐步過(guò)上小康生活，靠加大投入、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件等常規(guī)扶貧措施已很難發(fā)揮作用，只有堅(jiān)定不移地實(shí)施生態(tài)移民搬遷才能從根本上解決脫貧和發(fā)展問(wèn)題。政府對(duì)這些地區(qū)的農(nóng)村貧困農(nóng)戶進(jìn)行扶貧生態(tài)移民，給予相關(guān)補(bǔ)助，根據(jù)遷出地自然村寨分布情況，以地域上相連的人口聚居區(qū)（村、村民組、自然村寨）為單元逐年整體遷出，并根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源環(huán)境條件集中安置。移民退出原居住宅基地，政府對(duì)移民遷出區(qū)廢棄村落進(jìn)行土地復(fù)墾或生態(tài)建設(shè)。

1.5.2案例分析關(guān)嶺布依族苗族自治縣2012年堅(jiān)持政府主導(dǎo)、群眾自愿，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，堅(jiān)持先易后難、有序推進(jìn)的原則，全縣針對(duì)深山區(qū)、石山區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、連片特困地區(qū)和民族地區(qū)的農(nóng)村貧困農(nóng)戶實(shí)施扶貧生態(tài)移民工程共183戶1 504人，其中永寧鎮(zhèn)116戶704人，花江鎮(zhèn)157戶800人。對(duì)需要安置的扶貧生態(tài)移民根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源環(huán)境條件進(jìn)行集中安置，并對(duì)移民進(jìn)行住房、基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)補(bǔ)助。移民搬遷后原有住房予以拆除，當(dāng)?shù)卣M織復(fù)墾或進(jìn)行生態(tài)建設(shè)。實(shí)行城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，對(duì)原有宅基地復(fù)墾為耕地的，置換移民城鎮(zhèn)用地指標(biāo)由縣人民政府統(tǒng)籌使用。

2貴州農(nóng)村地區(qū)宅基地退出模式比較

3結(jié)論

土地集約節(jié)約利用是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的必然要求。農(nóng)村宅基地退出是促進(jìn)土地集約節(jié)約利用的重要內(nèi)容。目前在貴州的農(nóng)村宅基地退出實(shí)踐中，主要形成了上述分析的5種模式。對(duì)于欠發(fā)達(dá)的貴州偏遠(yuǎn)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，政府統(tǒng)一規(guī)劃引導(dǎo)和給予相關(guān)補(bǔ)助是提高農(nóng)戶退出宅基地積極性的主要因素，且實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住和生態(tài)移民騰退老宅基地是宅基地退出較好的2種模式，具有一定的推廣應(yīng)用意義。它們不僅可以解決地形地貌因素、農(nóng)民傳統(tǒng)居住觀念等原因造成的農(nóng)村宅基地分布散亂、面積超標(biāo)、一戶多宅等問(wèn)題，改善農(nóng)村人居環(huán)境，而且可以通過(guò)復(fù)墾老宅基地，置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足的局面。

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