政府動員型城鎮(zhèn)化政策的困境與反思

〔摘要〕政府動員是公共治理中政策過程的一種重要機制。當(dāng)下方興未艾的中國城鎮(zhèn)化政策過程帶有明顯的政府動員色彩。然而，對政府動員型城鎮(zhèn)化政策形成的隱秘機制——政府內(nèi)輸入和公眾認(rèn)同聚合，卻缺乏理論層面的必要關(guān)注。面對城鎮(zhèn)化政策過程中權(quán)力精英操控代替公眾價值的困境、虛假公眾認(rèn)同聚合所催生的“簡單化”的政策邏輯，政府應(yīng)該在發(fā)揮動員機制的特殊功用的同時，著手系統(tǒng)的制度補給與創(chuàng)新。其中的重心主要體現(xiàn)為人本城鎮(zhèn)化的政策基點、農(nóng)民市民化的利益格局調(diào)整、政策公眾參與制度跟進(jìn)。

〔關(guān)鍵詞〕政府動員；城鎮(zhèn)化政策；政府內(nèi)輸入；認(rèn)同聚合

〔中圖分類號〕D601〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）02-0047-06

〔基金項目〕教育部人文社會科學(xué)重點研究基地中國特色城鎮(zhèn)化研究中心重點招標(biāo)課題“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的正當(dāng)性論證”（GJ213107）

〔作者簡介〕余敏江，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，博士，江蘇蘇州215123。從普遍意義來看，城鎮(zhèn)化政策關(guān)涉公共資源的有限性、政策的正義普適性、集體行動的內(nèi)在一致性以及傳遞性等問題。因此，對其處境改善之可能性的探討，理應(yīng)成為政治學(xué)研究的主題。問題的關(guān)鍵在于，城鎮(zhèn)化過程究竟是現(xiàn)代化進(jìn)程中自然而然的過程，還是政府需要主動為之、強勢介入的過程？政府動員型城鎮(zhèn)化政策究竟有沒有政治學(xué)意義上的合法性？究竟什么樣的城鎮(zhèn)化政策在中國特色社會主義背景下具有“合理性”和“可接受性”？從學(xué)理上來說，政府動員涉及現(xiàn)代社會集體行動這一難題，呈現(xiàn)出的是“法治”與“政治”、“法理性權(quán)威”與“克里斯瑪權(quán)威”、政府對公民的管制邊界等政治學(xué)知識之維度的兩難問題。因此，有必要以政府動員中城鎮(zhèn)化集體行動的政策形成機制為核心論域，在政治學(xué)知識維度對政府動員進(jìn)行新視角的分析，以引起城鎮(zhèn)化政策制定者和學(xué)者深入理性的思考，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)化政策體系，提高政策效能。

一、政府動員型城鎮(zhèn)化政策：概念與研究模型

“動員”最初是一個軍事術(shù)語，是指“在戰(zhàn)時或國家發(fā)生其他緊急狀況時，組織武裝部隊積極從事軍事活動。就其范圍來說，動員是指組織一國的全部資源支援軍事行動”〔1〕。第一次世界大戰(zhàn)后，這個概念在很多領(lǐng)域被使用，泛指集中人力、物力資源為集體服務(wù)的任何活動。具體到政府與政治領(lǐng)域，“政治不只是一種和平的政治競爭或行政管理，而是在危機形勢下動員和激發(fā)人的資源的一種努力”〔2〕。政府動員主要用于描述政府對公眾行為的某種誘導(dǎo)或操縱，是指政府在一定名義下（一般表現(xiàn)為一定的意識形態(tài)旗幟），采用大眾輿論、宣傳教育、典型推介、利益誘導(dǎo)、組織控制等方式，以獲取、集中、配置資源來實現(xiàn)特定目標(biāo)、任務(wù)的行為過程。由此推之，政府動員型城鎮(zhèn)化政策過程，是指政府為使相關(guān)社會群體配合城鎮(zhèn)化行動，依賴自上而下的行政體系和動用財政資源，采取各種社會動員方式調(diào)動公眾對政府及其決策的認(rèn)同、支持和貫徹執(zhí)行，以選擇和制定政策，并賦予實施的過程。概括而言，“危機應(yīng)對”與“政府直控”構(gòu)成了政府動員型城鎮(zhèn)化政策的主要特點。政府動員型城鎮(zhèn)化政策模式的優(yōu)點是能在短期內(nèi)統(tǒng)一各級官員的思想認(rèn)識，迅速聚集人力、物力、財力和政策資源，調(diào)動各級政府及官員的政治熱情，迅速地主導(dǎo)并推動城鎮(zhèn)化。但缺點在于受制于行政調(diào)控資源自身的正當(dāng)性和合法性問題以及與之相關(guān)的身份危機問題。因此，如何詮釋政府動員型城鎮(zhèn)化政策的發(fā)生機理，就成了問題的關(guān)鍵所在。

這里可以嘗試建立一個簡要的解釋政府動員集體行動形成機制的模型，該模型通過設(shè)立政府內(nèi)輸入和公眾認(rèn)同聚合兩個變量，來對政府動員型城鎮(zhèn)化政策的一般性進(jìn)行解釋。在該模型中，第一個變量政府內(nèi)輸入被認(rèn)為是城鎮(zhèn)化政策的形成源。政府自上而下地獲取大體上符合社會利益需求的信息，這些信息經(jīng)過政府主動吸納、綜合并最終轉(zhuǎn)換成政策輸出。而社會組織無法通過制度化的合法渠道對權(quán)力精英群體產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。這一政策模式是一種權(quán)威模式，在政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化政策的形成過程中構(gòu)成了主導(dǎo)部分。模型中的第二個變量公眾認(rèn)同聚合是對動員議題的回應(yīng)。城鎮(zhèn)化政策能否獲得所在區(qū)域公眾廣泛而強烈的認(rèn)同，最終取決于政府動員所激起的城鎮(zhèn)化政策認(rèn)同情感有效地聚合起來。區(qū)域的城鎮(zhèn)化政策認(rèn)同由小到大、由分散到集中的聚積與融合過程，就是政府動員中的公眾認(rèn)同聚合。傳播學(xué)理論認(rèn)為，在社會輿論生成的過程中，人們總是試圖判斷自己的意見是否與大多數(shù)人站在一邊，以及民意是否會朝贊同他們意見的方向改變，如果他們覺得輿論與自己的意見逐漸遠(yuǎn)去，他們就會傾向于保持沉默，結(jié)果贊同優(yōu)勢意見的人數(shù)會日益增加?！?〕權(quán)威、說服和交易（認(rèn)同聚合方式）三個次變量的不同權(quán)重和排序，在一般邏輯層面解釋了認(rèn)同聚合的動因。在城鎮(zhèn)化政策的認(rèn)同聚合過程中，權(quán)威和說服承擔(dān)了正面引導(dǎo)的功能，交易則在一定程度上限制了異常意見的表達(dá)，三種手段的交互作用，有效地聚合了城鎮(zhèn)化政策認(rèn)同。

“政府內(nèi)輸入-公眾認(rèn)同聚合”的釋義模型可以說是對城鎮(zhèn)化過程中政府動員經(jīng)驗的抽象。通過這一模型，有力地揭示了自上而下的政府動員型城鎮(zhèn)化政策的發(fā)生機理，清晰地展示了威權(quán)政體中城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“發(fā)展焦慮”被“問題化”的過程。基于此，對政府動員型城鎮(zhèn)化政策的討論便轉(zhuǎn)化為對威權(quán)政體中政府內(nèi)輸入和公眾認(rèn)同聚合的研究。

二、政府動員型城鎮(zhèn)化政策的內(nèi)輸入困境

每一次政府動員總是緊密圍繞某一特定公共政策而進(jìn)行的。如果城鎮(zhèn)化政策需要依賴政府動員才能運作展開，那么，始終位于政府動員運作起點的則是政府內(nèi)輸入議程的建構(gòu)。所謂“內(nèi)輸入”，是指城鎮(zhèn)化決策過程中的利益要求不是由政治體系外部輸入政治體系（決策中樞），而是由權(quán)力精英自身來進(jìn)行利益要求的輸入。這種模式所依靠的不是多元決策下的社會互動，而是權(quán)力精英的政治折中，它既不同于多元決策模式，也與一般意義上的精英決策模式有區(qū)別，其基本特征為：

（一）權(quán)力精英承擔(dān)了利益聚合與利益表達(dá)的雙重功能。在城鎮(zhèn)化政策的形成初期，進(jìn)城農(nóng)民的各種利益要求不是由政治體系外部的社會結(jié)構(gòu)輸入到?jīng)Q策中樞，而是由作為“利益代表”的權(quán)力精英主動尋求和確認(rèn)政策問題，代替進(jìn)城農(nóng)民或相關(guān)社會組織進(jìn)行政策輸入，是一種典型的自上而下型決策模式。在這種模式中，城鎮(zhèn)化政策不是以進(jìn)城農(nóng)民的利益表達(dá)和綜合為動力，而是權(quán)力精英通過群眾路線的方式來綜合民意，農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)利是由權(quán)力精英“為民做主”的間接機制實現(xiàn)的。

（二）權(quán)力精英著眼于公共利益對不同利益群體的訴求予以體認(rèn)和平衡。在權(quán)力精英內(nèi)部，并非一個人或一群人拍板城鎮(zhèn)化決策，更不表示城鎮(zhèn)化政策只反映少數(shù)權(quán)力利益和意志。決策往往是權(quán)力精英之間商談、沖突和妥協(xié)的復(fù)雜過程，正是通過這一過程代表了不同的社會利益要求，該過程主要以“幕后解決”的形式在權(quán)力精英內(nèi)部進(jìn)行。當(dāng)權(quán)力精英對權(quán)力對象隱瞞他的意圖，并且未將所需要的反應(yīng)明確告訴權(quán)力對象時，就是企圖操縱。

（三）權(quán)力精英通過多種渠道體察民情民意作為城鎮(zhèn)化政策的依據(jù)。這些渠道既包括各種會議、主流媒體報道、批示等正式渠道，也有調(diào)查研究、內(nèi)參信息、智囊建議、政民互通熱線、面對面對話以及人際關(guān)系（院外活動）等非正式渠道。其中，個別發(fā)動、組織串連與會議發(fā)動相結(jié)合的方法是最常用的方法。但這不是公開的關(guān)于公眾參與的正式制度，這種意見的獲取和收集往往是由政府部門主動發(fā)起，其對象和內(nèi)容是有選擇性的，與公眾自愿地通過一定程序參與政府決策的行為有較大區(qū)別。

內(nèi)輸入機制之所以成為中國城鎮(zhèn)化政策的主導(dǎo)形式，既是缺少民主參與傳統(tǒng)的政治文化延續(xù)的必然結(jié)果，也是由特定的社會政治環(huán)境所決定的，更是與公共資源的有限性有密切的關(guān)聯(lián)。由于公共資源不可能無節(jié)制地使用，所以具有公共服務(wù)職能的政府為了照顧轄域中所有民眾能夠均等地享受到公共資源，就必須千方百計地思考一些對策與措施來協(xié)調(diào)這個公共資源有限性與民眾需求增長性之間的差距。這樣做的一個顯而易見的好處是體現(xiàn)了精英決策的效率優(yōu)勢，較好地突破了發(fā)展中國家在現(xiàn)代化過程中政治不穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展緩慢、執(zhí)行力弱等難題。然而，這種治理方式的壞處接踵而來，集中反映在以下幾個方面：

一是權(quán)力精英理性決策局限所導(dǎo)致的政策“非理性”問題。內(nèi)輸入決策一般被認(rèn)為比較符合決策的效率原則。對于內(nèi)輸入機制效率優(yōu)勢的分析，主要基于這樣的理性假設(shè)：即決策者是具有前瞻性的理性決策者，能把握并適應(yīng)快速變化的環(huán)境，能掌握全部信息，能按照“效率最大化”和“選擇最優(yōu)化”原則做出正確選擇。但在現(xiàn)實中，由于受到主客觀條件制約，權(quán)力精英難以進(jìn)行理想意義上的理性決策。首先，決策者受自身知識、經(jīng)驗、能力、偏好以及決策過程中的行為偏差等因素制約，并非無所不能，再加上城鎮(zhèn)化問題本身的復(fù)雜性、社會群體間的利益競爭與權(quán)力博弈、政策目標(biāo)彼此沖突等方面的影響，使得全面掌握信息非常困難，權(quán)力精英的決策往往在信息不充分的條件下進(jìn)行。其次，內(nèi)輸入決策是典型的自上而下型決策，擁有決策權(quán)的權(quán)力精英對于決策信息了解有限，而最了解情況的基層官員和普通公眾卻沒有決策權(quán)，權(quán)力精英不得不依賴由上而下的信息收集與自下而上的信息傳輸。由于信息傳遞渠道單一和匱乏，越往高層信息傳遞渠道越狹窄，信息在傳遞中失真、扭曲、遲滯等現(xiàn)象不可避免。決策信息泛濫和短缺并存，一定程度上限制了精英的決策理性，導(dǎo)致盲目決策和決策失誤的事件屢屢出現(xiàn)。最后，內(nèi)輸入決策往往以行政計劃取代公眾需求，以精英體認(rèn)代替公眾參與，忽視了公眾需求和偏好，單憑權(quán)力精英自上而下的間接性體認(rèn)，并不能保證城鎮(zhèn)化政策符合公眾需求，也難以克服公共服務(wù)供給動力不足的問題。

二是權(quán)力精英注意力轉(zhuǎn)移和部門利益所導(dǎo)致的政策“碎片化”問題。在城鎮(zhèn)化政策制定和實施中，注意力主體與客體的狀態(tài)都處在各種不同程度的變化之中。權(quán)力精英注意力投送的范疇之廣度及關(guān)注信息之敏銳性，取決于權(quán)力精英的心智與專業(yè)素養(yǎng)；關(guān)注的深度與力度取決于權(quán)力精英的價值判斷、意志與魄力；關(guān)注的持久度取決于權(quán)力精英的總體目標(biāo)戰(zhàn)略、階段目標(biāo)的變化與責(zé)任性，以及相關(guān)資源的可持續(xù)性；注意力的排序性和轉(zhuǎn)移性取決于權(quán)力精英的價值導(dǎo)向與目標(biāo)抉擇能力。由于城鎮(zhèn)化政策體系是一個龐雜的復(fù)雜體系，權(quán)力精英注意力轉(zhuǎn)移，必然引發(fā)動員方式的間歇性和局部性以及相應(yīng)的城鎮(zhèn)化政策制定的間歇性和局部性，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化政策的“碎片化”。同時，同級政府職能部門和地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在利益分割的狀況，地區(qū)和部門利益的追逐成為政府官員實現(xiàn)自身利益最大化的重要途徑?！耙粋€地區(qū)的政府具有滿足地方官員集團、社會精英、城市居民和國有企事業(yè)單位職工的生活福利的動力，它是一個地方獲得強有力的支持和較高權(quán)威的重要途徑，因此，地方政府具有實現(xiàn)其自身利益最大化的動力?！薄?〕在有些情況下，地方政府和職能部門行使行政權(quán)力的目的主要是利益的爭奪或者是逃避責(zé)任，而不是公共利益。與此相關(guān)的就是權(quán)力行使造成了政策碎片化問題的產(chǎn)生——為謀求額外利益或避免既得利益損失，地區(qū)和職能部門會依照自身利益要求，濫設(shè)行政規(guī)章制度，隨意增加政策“補丁”。

三是權(quán)力精英操縱和群眾運動所導(dǎo)致的政策“不持續(xù)”問題。權(quán)力精英在城鎮(zhèn)化政策內(nèi)輸入時，往往利用權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)中的資源，將動員議題象征化、符號化，以隱喻方式對動員進(jìn)行表達(dá)。這些精英猶如表現(xiàn)力十足的藝術(shù)家，善于憑借“符號編碼”的技能“施魅”于公眾的注意力、操控公眾的想像力，令公眾情緒高昂、熱血沸騰。〔5〕這些巧妙建構(gòu)的“施魅術(shù)”，將城鎮(zhèn)化政策的價值目標(biāo)賦以科學(xué)性、合理性，從而使人難以拒絕，同時又以強大的政治壓力讓人不敢拒絕。通常而言，政府動員中議題的建構(gòu)，大多通過政治精英運用法律手段來確認(rèn)、修改，或者替換公眾價值、道德規(guī)范和人際行為準(zhǔn)則，從而確保公眾的參加。當(dāng)議題的合法性比較低時，政府動員“形式”的建構(gòu)會得到加倍重視。這些形式主要包括：宣傳鼓動、典型示范、象征、〔6〕利益誘導(dǎo)、受訓(xùn)控制、思想政治工作等。這些形式綜合運用的結(jié)果，就使得愿做先進(jìn)而不愿戴政治帽子以求自保的農(nóng)民積極分子參與進(jìn)來，配合政府的城鎮(zhèn)化行動，并主動將其向前推進(jìn)，以顯示自己的覺悟，獲取對自身更有利的政治優(yōu)勢，從而使整個動員議題發(fā)動不受阻礙地向前推進(jìn)。由此可見，政府動員型城鎮(zhèn)化政策的政府內(nèi)輸入，往往不考慮政治學(xué)意義上的合法性問題，而是由政府單方面強硬設(shè)置后要求公眾參與，所以盡管總是有無以計數(shù)的公眾參與到一次次的政治動員中，但其結(jié)果卻是公眾是被動員來執(zhí)行政府的權(quán)力精英已經(jīng)制訂好了的政策，而不是參與制訂政策?！?〕這種政府權(quán)力的滲透與傳輸方式最大的局限性在于脫離了普通民眾的生存理性。雖然由政府動員所激發(fā)出來的政治熱情在短時期內(nèi)有可能會持續(xù)高漲，但這種政治熱情由于缺乏可持續(xù)發(fā)展的動力基礎(chǔ)終究會消磨殆盡。