農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的路徑與法制保障

胡建

摘要：農(nóng)村土地問(wèn)題的核心是土地權(quán)利問(wèn)題。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)鍵是進(jìn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革。改革的現(xiàn)實(shí)路徑是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，明確農(nóng)民的土地權(quán)利和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)行農(nóng)村土地使用權(quán)的市場(chǎng)化和資本化。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革不能動(dòng)輒突破法律規(guī)定，必須通過(guò)修改或補(bǔ)充《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》等法律，賦予“農(nóng)民集體”法律人格，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)登記制度，建立健全土地市場(chǎng)監(jiān)管體系和配套的制度實(shí)施機(jī)制。規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)制度必將激發(fā)土地權(quán)能，保障實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地效能價(jià)值的最大化，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同等入市和土地資源的合理配置。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民集體；集體所有權(quán)；土地使用權(quán)；土地市場(chǎng)化

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）05-0068-05

土地制度是我國(guó)農(nóng)村最為基礎(chǔ)的制度安排。農(nóng)村土地問(wèn)題的核心是土地權(quán)利問(wèn)題。2014年1月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》中提出：“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！蔽阌怪靡?，在全面深化農(nóng)村改革中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是前提，農(nóng)民利益是核心，制度創(chuàng)新是途徑。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重大舉措，對(duì)于推進(jìn)城鄉(xiāng)土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的合理配置具有重要意義。我國(guó)目前的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，影響了農(nóng)村土地利用效率的提高和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。鑒于此，需要剖析該制度存在的影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題，探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)農(nóng)民土地權(quán)利，在此基礎(chǔ)上提出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的路徑和具體措施。

一、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)須以

改革農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)為前提我國(guó)農(nóng)村的土地除具有自然屬性外，還具有經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性。其經(jīng)濟(jì)屬性表明，農(nóng)村土地的價(jià)值不應(yīng)被否認(rèn)，農(nóng)村土地資源需要通過(guò)市場(chǎng)配置來(lái)提高利用效率。其社會(huì)屬性表現(xiàn)為，目前農(nóng)村土地在一定程度上還發(fā)揮著社會(huì)保障和政治穩(wěn)定的作用。農(nóng)村土地的三大屬性承載著其資源、資產(chǎn)和資本三大功能。農(nóng)村土地的資產(chǎn)功能要求其具有可交易性，能夠通過(guò)交易顯化其價(jià)值。農(nóng)村土地的資本功能主要包括土地融資如土地抵押、土地證券化等功能。若要激活農(nóng)村土地的功能，就必須明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。

產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，其重要前提是改革現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷突出表現(xiàn)為：集體土地所有權(quán)性質(zhì)模糊，多級(jí)所有權(quán)主體導(dǎo)致所有權(quán)范圍交錯(cuò)和權(quán)屬不清；集體土地所有權(quán)受到的限制過(guò)多，束縛了集體土地財(cái)產(chǎn)特性的彰顯等。現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展造成的負(fù)面影響，可以從宏觀和微觀兩個(gè)層面進(jìn)行分析。在宏觀上，一是導(dǎo)致土地利用不合理和土地保護(hù)不力；二是導(dǎo)致農(nóng)村地塊零碎，農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小且有繼續(xù)變小的趨勢(shì)；三是阻滯了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城市化進(jìn)程。在微觀上，一是容易造成農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在土地調(diào)整和流轉(zhuǎn)中受到村集體的侵害；二是可能造成農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在國(guó)家土地征用和農(nóng)業(yè)公司化、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)中受到嚴(yán)重侵害；三是造成城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的體制性分割，從而使農(nóng)民的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益得不到充分實(shí)現(xiàn)。上述問(wèn)題是我國(guó)農(nóng)村土地制度和行政管理制度等多種因素綜合作用的結(jié)果，而農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革可以從根本上解決這些問(wèn)題。

關(guān)于農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)模式選擇，目前主要有三種觀點(diǎn)：（1）改良。該觀點(diǎn)主張以保留農(nóng)村土地集體所有制為前提，解決農(nóng)村集體所有制的產(chǎn)權(quán)模糊性和土地流轉(zhuǎn)機(jī)制缺位等問(wèn)題。（2）土地私有化。該觀點(diǎn)從農(nóng)業(yè)資源配置和微觀經(jīng)濟(jì)效率等角度批判土地集體所有制，主張取消現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬農(nóng)戶(hù)，作為私人不動(dòng)產(chǎn)的農(nóng)村土地可以抵押、繼承、贈(zèng)送、轉(zhuǎn)讓?zhuān)唧w轉(zhuǎn)讓價(jià)格由市場(chǎng)供求關(guān)系和買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)商確定。（3）土地國(guó)有化。針對(duì)集體土地所有制阻礙土地資源流動(dòng)，難以形成土地規(guī)模效應(yīng)和極易侵害農(nóng)民土地權(quán)利等弊端，該觀點(diǎn)主張?jiān)谵r(nóng)村廢除土地集體所有制，比照城市建設(shè)用地模式實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化，由國(guó)家作為發(fā)包人將土地發(fā)包給農(nóng)民或從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)組織，并且賦予土地使用權(quán)人以永租權(quán)。

上述第一種觀點(diǎn)并不能從根上解決土地零碎化經(jīng)營(yíng)和土地利用效率低等歷史性問(wèn)題，第二種觀點(diǎn)不適合我國(guó)公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度的國(guó)情，第三種觀點(diǎn)未能深入解讀我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的內(nèi)在邏輯。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是在特定的歷史背景和社會(huì)條件下形成的，堅(jiān)持農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的“魂”。新時(shí)期農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革必須深入解讀這一國(guó)情，必須堅(jiān)持《憲法》規(guī)定的國(guó)家土地和集體土地分有制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)復(fù)式體系，并藉此厘清國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的土地權(quán)利關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)化和資本化。簡(jiǎn)言之，我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的基本方向應(yīng)當(dāng)是，基于不同的土地所有權(quán)，保留統(tǒng)一的土地使用權(quán)，建立土地使用權(quán)在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期有效流轉(zhuǎn)的法律規(guī)則。

二、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的實(shí)踐樣本

隨著農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇和農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)需求增長(zhǎng)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度績(jī)效不斷下降，農(nóng)村土地社會(huì)保障功能的發(fā)揮面臨諸多困境，農(nóng)村土地已無(wú)法為農(nóng)民提供有效的全方位保障。在這種情勢(shì)下，一些地方在構(gòu)建新型農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度方面進(jìn)行了探索和嘗試，相關(guān)實(shí)踐圍繞明確農(nóng)民的土地權(quán)利，實(shí)行農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)化和資本化，喚醒沉睡的農(nóng)村土地資本，激發(fā)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力而展開(kāi)。

1.蘇南華西村模式

蘇南地區(qū)一直堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制，近年來(lái)采取以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主的資源組織方式，由政府出面組織土地、資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)資料興辦企業(yè)，并由政府指派所謂的能人擔(dān)當(dāng)企業(yè)的負(fù)責(zé)人。這種組織方式將企業(yè)家與社會(huì)閑散資本結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在全國(guó)的領(lǐng)先發(fā)展，最終形成了集體產(chǎn)權(quán)明晰、政府引導(dǎo)有力、市場(chǎng)化程度高、規(guī)模效應(yīng)好的蘇南發(fā)展模式。蘇南模式的核心理念是共同富裕，農(nóng)村財(cái)富分配由集體統(tǒng)一進(jìn)行，在財(cái)富盈余的情況下每個(gè)農(nóng)戶(hù)都會(huì)按照比例繼續(xù)在集體發(fā)展基金中投入一部分資金作共同發(fā)展之用，以實(shí)現(xiàn)共富的目標(biāo)。蘇南模式證明了集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村致富的可能性。然而，這種模式是否適合在廣大農(nóng)村地區(qū)推廣尚有疑問(wèn)。該模式不能剝離“能人經(jīng)濟(jì)”的烙印，其成功不能忽視有極強(qiáng)號(hào)召力的能人帶動(dòng)這一因素。華西村是蘇南模式的典型代表。但是，今日之華西村已從一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)村發(fā)展為以工業(yè)為主的城鎮(zhèn)，其在某種程度上已經(jīng)不具備農(nóng)村的特征，其現(xiàn)行制度模式對(duì)我國(guó)廣大農(nóng)村沒(méi)有示范效應(yīng)。

2.武漢團(tuán)結(jié)村模式

武漢團(tuán)結(jié)村經(jīng)過(guò)股份制改造，成立了團(tuán)結(jié)集團(tuán)（股份制公司）。在該集團(tuán)內(nèi)部，以團(tuán)結(jié)村名義持有的集體股是村莊的集體財(cái)產(chǎn)，為村集體共有。因持股數(shù)量上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，村集體可以決定集團(tuán)的重大經(jīng)營(yíng)決策，農(nóng)民個(gè)人則通過(guò)集體化的商討參與集團(tuán)決策。團(tuán)結(jié)集團(tuán)是法人團(tuán)體，雖然村集體占有該集團(tuán)資產(chǎn)的絕大多數(shù)，但該部分資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)不屬于村集體，而是由集團(tuán)的職業(yè)經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)掌控。這種所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，使得村集體不能直接干涉公司經(jīng)營(yíng)。團(tuán)結(jié)村模式是在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的改造，該模式使資本得以集中和解放，村莊財(cái)產(chǎn)成為價(jià)值化和法定化的資產(chǎn)，股份公司擔(dān)負(fù)起村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，村民的就業(yè)、民事糾紛處理、福利待遇等公共服務(wù)則仍由村委會(huì)承擔(dān)。團(tuán)結(jié)村模式實(shí)現(xiàn)了村莊由政治共同體向經(jīng)濟(jì)共同體的轉(zhuǎn)變，該種轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上是“公司辦村莊”。從法律上講，股份公司與村集體之間不存在隸屬關(guān)系。作為普通股民的村民，其對(duì)公司的盈利分配只有服從的權(quán)利，這與華西村模式有著相似之處。團(tuán)結(jié)村模式證明了集體產(chǎn)權(quán)的成功運(yùn)作，也表明理性的集體經(jīng)濟(jì)因其規(guī)模效應(yīng)而能夠適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

3.佛山南海模式

前述華西村模式和團(tuán)結(jié)村模式都依托城市帶（前者依托滬寧杭城市圈，后者依托武漢市）而得以發(fā)展，這兩種模式因其特定的城市背景而不適合我國(guó)廣大農(nóng)村。廣東省佛山市南海區(qū)的南海模式有別于這兩種模式，其具體做法是實(shí)行土地股份制集中。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折算為股份后，由行政村或村民小組將股份集中起來(lái)組建股份合作組織，該股份合作組織可以將土地出租，農(nóng)民則分享土地增值收益；村集體經(jīng)濟(jì)組織按照“三區(qū)”（農(nóng)田保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和商住區(qū)）規(guī)劃對(duì)集中起來(lái)的土地進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民則按所持股權(quán)比例分紅。在南海模式下，農(nóng)地集中和“三區(qū)”規(guī)劃適應(yīng)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的需求，避免了農(nóng)村土地被無(wú)序開(kāi)發(fā)。土地股份合作制較之家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其制度績(jī)效有所提升，但提升的空間因缺乏規(guī)范的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度而受到了限制。土地股份雖然可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)@種轉(zhuǎn)讓與一般的財(cái)產(chǎn)交易不同，在資合與人合并存的情況下，農(nóng)村土地股份化注定困難重重。

三、新時(shí)期農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)路徑

1.改革的宗旨是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場(chǎng)化

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革，本質(zhì)上是在堅(jiān)持現(xiàn)行集體土地所有制的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的市場(chǎng)化和資本化。農(nóng)村土地涉及的物權(quán)類(lèi)型包括所有權(quán)、用益物權(quán)（經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、采礦權(quán)、地役權(quán)等）和擔(dān)保物權(quán)（抵押權(quán)等）。雖然我國(guó)《物權(quán)法》等法律已經(jīng)肯定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性，但農(nóng)村土地使用權(quán)的資本化、市場(chǎng)流動(dòng)等問(wèn)題的解決還沒(méi)有明確的法律依據(jù)。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革中，應(yīng)當(dāng)重新界定土地所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，在肯定土地用益物權(quán)的獨(dú)立性和處分權(quán)能的基礎(chǔ)上激活農(nóng)村土地使用權(quán)，允許農(nóng)村土地使用權(quán)自由流動(dòng)、移轉(zhuǎn)和交易，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場(chǎng)化。當(dāng)然，農(nóng)村土地市場(chǎng)化應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守18億畝耕地底線，按照法定程序設(shè)立局部試點(diǎn)地區(qū)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再在全國(guó)推行。

2.改革的內(nèi)容是明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革必須在法律上明確農(nóng)民對(duì)集體土地所擁有的具體權(quán)利。目前農(nóng)民無(wú)法有效處分其土地權(quán)利，原因主要有兩個(gè)：第一，農(nóng)民土地權(quán)利的內(nèi)容以及各具體權(quán)利之間的關(guān)系不明確。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民對(duì)集體土地的權(quán)利主要是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督管理權(quán)，其中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)皆來(lái)源于農(nóng)民的集體成員身份。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，理應(yīng)將農(nóng)民身份與集體土地之間的關(guān)系通過(guò)具體的產(chǎn)權(quán)制度確定下來(lái)，法律上應(yīng)明確農(nóng)村土地使用權(quán)所包含的具體權(quán)利形態(tài)，并保障該土地權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)。第二，用益物權(quán)的獨(dú)立性尚未得到肯定。理論上講，地權(quán)屬于用益物權(quán)的范疇。由于我國(guó)法律尚未對(duì)用益物權(quán)的獨(dú)立性予以充分肯定，造成農(nóng)村土地權(quán)利移轉(zhuǎn)或于其上設(shè)定其他權(quán)利時(shí)受到了土地國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)的影響。唯有明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，集體土地的權(quán)能和價(jià)值方能被充分釋放。城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)化將促進(jìn)地權(quán)形態(tài)多元化，這更需要明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。目前中央提出的農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，特別是農(nóng)村土地承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體相分離，就充分反映了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)。

3.改革的核心是賦予“農(nóng)民集體”法律人格

法律意義上的農(nóng)民集體本應(yīng)是明確而具體的，但根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，農(nóng)民集體尚不具備相應(yīng)的法律人格。我國(guó)法律上不存在與《公司法》中的公司等市場(chǎng)主體相類(lèi)似的農(nóng)民集體，雖然有法律規(guī)定農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有，但“農(nóng)民集體”在性質(zhì)上仍屬于政策性概念，其在法律上還缺乏獨(dú)立人格。我國(guó)法律規(guī)范中的農(nóng)民集體，其內(nèi)涵并不明確，難以滿足建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需要。盡管學(xué)界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)提出了確認(rèn)農(nóng)民集體成員資格的諸多標(biāo)準(zhǔn)，但我國(guó)立法和司法解釋對(duì)此并無(wú)明確規(guī)定。況且，目前各界提出的依據(jù)戶(hù)籍、土地承包事實(shí)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等認(rèn)定農(nóng)民集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，并不能有效應(yīng)對(duì)城中村農(nóng)民集體的復(fù)雜情形。具體而言，適用戶(hù)籍標(biāo)準(zhǔn)容易誘發(fā)非集體成員為利益所驅(qū)而向農(nóng)村遷移戶(hù)籍；以履行農(nóng)村集體義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)雖較為客觀，但對(duì)無(wú)法履行相應(yīng)義務(wù)的村民而言就不盡合理；以是否承包經(jīng)營(yíng)村集體土地為標(biāo)準(zhǔn)雖然簡(jiǎn)單易行，但對(duì)于城中村的農(nóng)村居民而言卻不符合實(shí)際。賦予“農(nóng)民集體”法律人格，能夠有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口構(gòu)成的復(fù)雜性和變動(dòng)性，有利于平衡農(nóng)民之間的利益沖突。

4.改革的難點(diǎn)是建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)則

目前集體土地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，這并不存在《憲法》上的障礙，但需要對(duì)一些部門(mén)法的具體規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，解除對(duì)集體土地入市的諸多不合理限制。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如何與國(guó)有建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”上市流轉(zhuǎn)，“統(tǒng)一入市”的“統(tǒng)一”是指統(tǒng)一規(guī)則，還是統(tǒng)一程序？筆者認(rèn)為，“統(tǒng)一入市”是指實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地在市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻、交易規(guī)則、退出機(jī)制等方面的一致性和協(xié)調(diào)性。目前，二者的“不統(tǒng)一”突出表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市面臨諸多限制：第一，法律上對(duì)農(nóng)村土地“出讓、租賃、入股”的受讓方或使用者身份的限制。目前，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“出讓、租賃、入股”的對(duì)象，僅限于農(nóng)村集體成員，非本村集體成員不可以參與。第二，法律上對(duì)土地“出讓、租賃、入股”所涉及的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的限制。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不能自由地從集體名下過(guò)戶(hù)登記到集體之外的企業(yè)或投資者名下，也即集體建設(shè)性用地的出讓并不能導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。國(guó)有土地入市，流轉(zhuǎn)的是土地使用權(quán)，則遵循“同地同權(quán)同價(jià)”原則，集體土地也應(yīng)當(dāng)可以采用土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)的方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。但是，轉(zhuǎn)移后的土地產(chǎn)權(quán)如果不能過(guò)戶(hù)登記到土地使用者的名下，就表明集體土地實(shí)際上并未真正進(jìn)入市場(chǎng)，投資者投入到土地上的資金就會(huì)有隨時(shí)失去的風(fēng)險(xiǎn)。第三，關(guān)于土地“出讓”后再次流轉(zhuǎn)的限制?，F(xiàn)行法律并未明確“出讓”后的集體土地是否可以再次交易或轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革不能動(dòng)輒突破法律規(guī)定，必須通過(guò)修改或補(bǔ)充《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章，構(gòu)建農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)則體系。該體系應(yīng)明確農(nóng)村集體建設(shè)用地為法定不動(dòng)產(chǎn)，其轉(zhuǎn)讓須按照不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓規(guī)則進(jìn)行。

四、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的法制保障

1.明確“農(nóng)民集體”的法律人格

法律上應(yīng)賦予農(nóng)民集體以法人地位，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體是“農(nóng)民集體”，并對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造。第一，讓農(nóng)民集體真正成為交易主體。農(nóng)村集體土地入市的供方主體，在一般情況下應(yīng)是村民大會(huì)，在集體土地共同共有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社中應(yīng)是社員代表大會(huì)，在集體土地按份共有的社區(qū)股份合作社中應(yīng)是股東大會(huì)。只有這些主體有權(quán)決定農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否入市，并有權(quán)決定建設(shè)用地使用權(quán)人或宅基地使用權(quán)人是否可以轉(zhuǎn)讓其權(quán)利，而村支書(shū)、村主任和社區(qū)股份合作社的經(jīng)理只是辦理土地入市事務(wù)的委托代理人，其沒(méi)有集體土地入市的決策權(quán)。第二，拓展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的受讓人范圍。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)既可以由集體內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或農(nóng)民個(gè)人取得，也可以由集體以外的企業(yè)或個(gè)人取得，但后者取得集體建設(shè)性用地使用權(quán)須經(jīng)村民大會(huì)三分之二的成員依法表決同意。第三，由農(nóng)民集體與土地需求者協(xié)商確定農(nóng)村集體建設(shè)性用地的使用權(quán)價(jià)格。集體土地入市的價(jià)格不能由政府決定。政府在集體土地入市中應(yīng)主要做好服務(wù)性和監(jiān)督性工作，其可以構(gòu)建土地交易平臺(tái)和制定土地交易指導(dǎo)價(jià)，但不能成為集體土地交易的代理者，更不能代替農(nóng)民集體出讓土地。第四，完善農(nóng)民集體的民主決策和監(jiān)督機(jī)制。以集體成員資格的認(rèn)定為例，立法應(yīng)綜合考慮待認(rèn)定者與農(nóng)民集體的關(guān)聯(lián)程度，其出生地、在村集體居住的時(shí)間長(zhǎng)短、是否承包經(jīng)營(yíng)村集體土地，其在村集體內(nèi)的生活基礎(chǔ)、是否履行集體義務(wù)等因素。農(nóng)村集體成員資格的確定除須滿足民法規(guī)定的條件（具備民事權(quán)利能力和民事責(zé)任能力）外，還須結(jié)合地籍調(diào)查和不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)信息。

2.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)制度

立法在堅(jiān)持集體土地所有制的前提下，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村土地使用者在繳納一定標(biāo)準(zhǔn)的土地增值收益后取得土地出讓權(quán)。第一，修改《物權(quán)法》《土地管理法》《稅法》《擔(dān)保法》等法律，進(jìn)一步放開(kāi)政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的管制，讓農(nóng)民集體和市場(chǎng)決定土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量、范圍和價(jià)格，允許農(nóng)民集體和用地者（如農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶(hù)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等）自主選擇包括出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押、入股、聯(lián)營(yíng)在內(nèi)的集體土地流轉(zhuǎn)方式，并且明確規(guī)定包括集體土地與國(guó)有土地在內(nèi)的統(tǒng)一的市場(chǎng)交易規(guī)則和收益分配規(guī)則，以真正實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同地同權(quán)同價(jià)入市。第二，盡快出臺(tái)《土地權(quán)利法》，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的主體、客體、內(nèi)容、變動(dòng)等作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。農(nóng)民不享有完整的土地權(quán)利是影響農(nóng)村土地市場(chǎng)化的重要因素。目前的農(nóng)村土地權(quán)利散見(jiàn)于《民法通則》《物權(quán)法》《土地管理法》等法律以及一些規(guī)范性法律文件中，相關(guān)規(guī)定在土地權(quán)利的名稱(chēng)、分類(lèi)、權(quán)能形態(tài)以及權(quán)利受到的限制等方面，互相交叉、重疊甚至沖突。鑒于此，我國(guó)急需出臺(tái)《土地權(quán)利法》，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)奠定法制基礎(chǔ)。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)登記制度

土地權(quán)屬不明不僅會(huì)徒增市場(chǎng)交易成本，而且會(huì)影響土地交易的可行性。鑒于此，應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)登記制度，保障土地市場(chǎng)交易安全和不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)有序運(yùn)行。第一，應(yīng)當(dāng)制定《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》，明確規(guī)定城鄉(xiāng)土地的登記機(jī)構(gòu)、登記依據(jù)、登記簿冊(cè)和權(quán)利證書(shū)、登記信息的管理與查詢(xún)等內(nèi)容。第二，出臺(tái)司法解釋?zhuān)鞔_不動(dòng)產(chǎn)登記的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。我國(guó)《物權(quán)法》第10條第2款規(guī)定：“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！钡駷橹?，我國(guó)還沒(méi)有具體的法律或行政法規(guī)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)予以明確。實(shí)踐中，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記分散在國(guó)土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)主管，這不利于登記效率的提高和登記管理。鑒于此，可以考慮在國(guó)土資源部門(mén)下設(shè)專(zhuān)門(mén)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)土地、林地、房屋、海域、草原等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬的登記、確認(rèn)和保護(hù)工作。

4.建立健全相關(guān)監(jiān)管機(jī)制和配套制度

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革，理應(yīng)吸取城市土地市場(chǎng)化改革的教訓(xùn)，警惕土地過(guò)度資本化，避免給耕地保護(hù)、國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全帶來(lái)威脅。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定《城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)管理法》，以其取代現(xiàn)行的《城市房地產(chǎn)管理法》。新法的具體內(nèi)容可以涵蓋土地規(guī)劃、土地用途管制、土地執(zhí)法監(jiān)察、土地儲(chǔ)備、土地整理以及與土地管理相關(guān)的配套制度等。第一，建立土地規(guī)劃、土地用途管制和土地出讓方案審查制度，把土地規(guī)劃作為限定條件前置于土地出讓的全過(guò)程，將指標(biāo)控制式的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楣妳⑴c式的規(guī)劃。第二，明確規(guī)定公民有權(quán)決定和參與土地利用規(guī)劃，國(guó)家實(shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地和城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)籌管理，地方政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施年度城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量（包括增量和存量變化）控制，并將集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的數(shù)量納入新增建設(shè)用地總量控制和年度土地供應(yīng)計(jì)劃。第三，改變目前的土地分級(jí)管理體制，明確規(guī)定土地資源應(yīng)交由獨(dú)立于地方政府的專(zhuān)門(mén)的土地儲(chǔ)備及交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開(kāi)交易，政府僅保留有限的、必要的公益土地征收權(quán)。同時(shí)，鼓勵(lì)地方政府建立土地銀行、農(nóng)地銀行等公司化運(yùn)作的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，探索不動(dòng)產(chǎn)抵押、信托的運(yùn)作模式，充分發(fā)揮農(nóng)村土地的融資功能。第四，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地入市的稅收管理，明確規(guī)定農(nóng)村土地交易與國(guó)有土地一樣需要繳納契稅，占用耕地的要繳納耕地占用稅，使用城市基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施的要繳納城市建設(shè)維護(hù)稅等，將稅收作為調(diào)節(jié)土地資源配置和土地收益分配的有力工具。

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責(zé)任編輯：鄧林