完善我國地方政府投融資管理體制的思考

傅利平　王魯豫

摘要：政府投融資是地方政府為達(dá)成一定產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，實(shí)施的一種比一般商業(yè)性金融更為特殊的資金融通行為。近年來，我國地方政府投融資蓬勃發(fā)展，暴露出一些隱患和風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，投融資管理效率低下，亟待進(jìn)一步深入改革，完善管理體制，化解風(fēng)險(xiǎn)，促使其長期健康發(fā)展。為此，應(yīng)加快對投融資平臺公司的規(guī)范和整合，加快投融資體系的改革步伐，完善投融資平臺體系建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本的進(jìn)入以及強(qiáng)化對個(gè)平臺公司的經(jīng)營與管理等。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資；投融資管理體制；

中圖分類號：F830.591文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）05-0047-03

地方政府投融資是地方政府為實(shí)現(xiàn)一定的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策或其他經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，運(yùn)用財(cái)政、信用等手段籌集資金，然后將資金投向急需發(fā)展的部門或企事業(yè)單位所形成的特定分配關(guān)系。它比一般商業(yè)性金融具有更為特殊的資金融通能力。近幾年，各級政府和財(cái)政部門進(jìn)行了一系列的政府投融資管理體制機(jī)制改革和探索，取得一定的成效，有效地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但是地方政府存在著過度投融資的傾向。長期以來由于預(yù)算軟約束和不科學(xué)的政績觀的激勵(lì)，我國地方政府的過度投資行為頻繁發(fā)生，孕育著巨大的債務(wù)危機(jī)，嚴(yán)重制約了我國宏觀經(jīng)濟(jì)的長期持續(xù)健康發(fā)展。因此，必須進(jìn)一步規(guī)范和完善地方政府的投融資管理體制，盡快消除各類隱患和風(fēng)險(xiǎn)。

一、我國地方政府投融資管理存在的問題地方政府融資平臺的產(chǎn)生和發(fā)展有一定的客觀必然性，是投融資體制創(chuàng)新的一種嘗試。但同時(shí)，在各地的地方政府投融資平臺的經(jīng)營管理中也存在著不少的問題。

1.地方政府投融資管理缺乏完整法律保障

一是地方政府投融資管理立法建設(shè)滯后。目前，我國地方政府融資方面的立法還停留在1978年的立法階段，關(guān)于地方政府投資方面的立法，僅停留在2004年《關(guān)于投資體制改革的決定》、2008年《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》三個(gè)法條的制定上。二是地方政府投融資平臺建設(shè)不規(guī)范。當(dāng)前，各地成立的各類投資評估公司名目繁多，數(shù)量眾多，規(guī)模大小不一，資質(zhì)參差不齊，具有明顯的不規(guī)范性和行業(yè)非自律性。截至2012年底，全國已有10000多家地方政府投融資平臺，其中70%以上為縣（區(qū)）級政府投融資平臺公司。這些投融資平臺公司缺乏嚴(yán)格的法律約束，融資風(fēng)險(xiǎn)很大。這些投融資公司在促進(jìn)地方政府信貸規(guī)模飛速增長的同時(shí)，也加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，增加了銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。三是投融資政策的作用不明顯。雖然地方政府組建投融資平臺，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營城市建設(shè)由來已久，但是投融資平臺發(fā)揮的主導(dǎo)作用則不十分明顯。原因在于，我國缺乏地方政府投融資管理的法律規(guī)范、行業(yè)法規(guī)以及嚴(yán)格的投融資財(cái)務(wù)制度。

2.地方政府投融資管理效率低下

許多地方政府在搭建投融資平臺，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和扶持高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，普遍面臨著資本金不足的困擾，因此，大多數(shù)地方政府投融資平臺通過各種“變通”來補(bǔ)充資本金，增加資金來源和項(xiàng)目補(bǔ)給。例如，有的通過委托銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品來補(bǔ)充資本金，有的超負(fù)荷要求銀行貸款，也有的通過高估實(shí)物出資或出具虛假注冊資金證明等手段虛假出資，有的擠占和挪用年度預(yù)算資金，有的違規(guī)使用年度財(cái)政暫存款和年度預(yù)算結(jié)余，還有的以股東借款的形式向其他的投融資平臺借款，在資金緊缺時(shí)，有的甚至向地下錢莊拆解高利貸。這些資金籌集的管理無序做法在一定程度上抬高了資金供給的門檻，增加了資金融通的成本，扭曲了資本要素的正常合理流動(dòng)，也增加了資本交易費(fèi)用，降低了工程和項(xiàng)目建設(shè)的效率和效益。另一方面，一些發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府投融資進(jìn)行的項(xiàng)目和工程建設(shè)，主要是出于政績考核的需要，斥巨資大搞政績工程和形象工程。在沒有進(jìn)行充分科學(xué)論證的前提下，項(xiàng)目成活率很低。此外，從宏觀層面來看，地方政府投融資平臺將高速增長的大量信貸投放到一些大型中長期建設(shè)項(xiàng)目中，商業(yè)銀行借款規(guī)模大，占用周期長，這樣就對未來年度信貸投放造成擠占，也使得一些工程后勁不足，極易成為“爛尾工程”。

3.地方政府投融資管理體系松散

其一是缺乏完整順暢的管理體制和機(jī)制。長期以來，關(guān)于地方政府投融資管理機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制、投融資平臺建設(shè)和項(xiàng)目工程效益評價(jià)等問題，大多數(shù)地方政府沒有提高認(rèn)識和充分重視，沒有制定和出臺相關(guān)政策與管理制度，很多投融資機(jī)構(gòu)和平臺是因時(shí)因事而建，一些管理辦法和措施也只具有臨時(shí)效力，距離規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的道路較遠(yuǎn)。一些做得比較理想的地方也只是掛靠地方國有資產(chǎn)管理委員會(huì)，按照國有資產(chǎn)的管理辦法運(yùn)行和管理。其二是地方各級政府投融資各自為政，泥沙俱下。一是從省區(qū)到地市，再到縣區(qū)，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的長效管理機(jī)構(gòu)、管理制度和機(jī)制，不同層級政府之間，同一層級政府之間，地區(qū)內(nèi)部各個(gè)政府之間，因時(shí)因事所需，廣建投融資機(jī)構(gòu)和平臺，缺乏整體性、系統(tǒng)性和規(guī)范性，臨時(shí)性的投融資機(jī)構(gòu)眾多，投融資平臺的種類也極其繁雜。

4.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)沉重

一是隱形負(fù)債增多。2008年以來，一些地方政府官員在進(jìn)行項(xiàng)目決策的時(shí)候，往往不顧地方政府負(fù)擔(dān)實(shí)際和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)條件，超負(fù)荷、超規(guī)格、超標(biāo)準(zhǔn)、超前進(jìn)行融資和投資，形成大量的新增債務(wù)和或有債務(wù)，給地方政府造成了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在某種程度上，地方政府的財(cái)政隱形負(fù)債遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府顯性負(fù)債。二是地方政府債務(wù)的軟約束機(jī)制。這一軟約束機(jī)制助長了地方政府的欠債心理，對于投融資平臺來說，凡是不能夠通過自身經(jīng)營、項(xiàng)目收益償還的和上級政府以致中央政府買單償還的貸款，在償債軟約束機(jī)制下，最終可轉(zhuǎn)嫁為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，這是普遍存在的不爭事實(shí)。三是一些地方政府投融資平臺債務(wù)比例過高，投融資風(fēng)險(xiǎn)集中，應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)變化能力較低。一些地方投融資平臺總體上負(fù)債率相當(dāng)高，負(fù)債率普遍超過80%或者更高，資本金普遍欠缺且償債能力低下。四是存在償還危機(jī)。在地方投融資平臺推進(jìn)的各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，普遍存在資本金不足的問題，使得銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)明顯加大。在信托、理財(cái)產(chǎn)品等影子銀行發(fā)展的環(huán)境下，很多地方投融資平臺是通過舉新債換舊債的方式進(jìn)行融資。同時(shí)，由于抵押物多數(shù)是土地、房產(chǎn)等國有資產(chǎn)，一旦宏觀經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生變化，例如土地、房地產(chǎn)價(jià)格下跌，這些投融資平臺很有可能面臨償還危機(jī)。

二、完善地方政府投融資管理體制的對策建議

1.加快對投融資平臺公司的規(guī)范和整合

一是建立項(xiàng)目分類融資機(jī)制。按照社會(huì)屬性把各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目分為三類：純公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和有穩(wěn)定收益的經(jīng)營性項(xiàng)目。對純公益性項(xiàng)目，如城市道路、橋梁、綠化、公園、生態(tài)設(shè)施建設(shè)等，明確政府的投資主體地位，強(qiáng)化政府提供基本公共服務(wù)的責(zé)任，納入財(cái)政預(yù)算體系，優(yōu)先安排財(cái)政性資金支持此類項(xiàng)目建設(shè)。對于有穩(wěn)定收益的經(jīng)營性項(xiàng)目，如供水、燃?xì)?、電力等?xiàng)目，逐步放寬對市場資金進(jìn)入的限制，積極完善管理體制、運(yùn)營機(jī)制，創(chuàng)造條件鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場資金積極投入此類領(lǐng)域建設(shè)，同時(shí)加強(qiáng)對此類產(chǎn)品的成本監(jiān)管，加快氣、水、熱等價(jià)格的改革步伐，形成科學(xué)合理的價(jià)格形成機(jī)制和運(yùn)作機(jī)制。對準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，如公共交通、地鐵等項(xiàng)目，明確市場投資主體的地位，政府要加強(qiáng)規(guī)劃宏觀管理，完善價(jià)格、收費(fèi)機(jī)制，在初始建設(shè)資金投入、后期運(yùn)營階段給予財(cái)政補(bǔ)助、價(jià)格補(bǔ)貼等，既保證該類產(chǎn)品對社會(huì)服務(wù)的公平，又要考慮市場投資主體的合理利潤回報(bào)，可通過適當(dāng)補(bǔ)貼，制定優(yōu)惠政策，對投資者予以補(bǔ)償，保障其合理收益，激發(fā)民間資本投資城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性。二是加大國有“四資”整合力度，增強(qiáng)政府投資調(diào)控能力。加強(qiáng)對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域國有資源、資產(chǎn)、資金、資本存量的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、歸屬等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的梳理和評估，根據(jù)各類“四資”的市場屬性、經(jīng)濟(jì)潛力和可操作的成熟程度，分期、分批、分類整合。對國有公益類和準(zhǔn)公益類基礎(chǔ)設(shè)施資源，實(shí)行政府指導(dǎo)下部門直接管理，以部門為主創(chuàng)設(shè)完善運(yùn)作平臺，引進(jìn)市場機(jī)制和必要的監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)、資金的保值增值。對于經(jīng)營類基礎(chǔ)設(shè)施資源，可采取整體出讓、公辦民營等方式回收建設(shè)資金或經(jīng)營收益，或?qū)⑵渥⑷胧跈?quán)投資機(jī)構(gòu)、地方融資平臺，形成國有股權(quán)資本，壯大國有資本向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域再投資實(shí)力。充分發(fā)揮政府投資的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)市場資金的合理投向、項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)營有序發(fā)展。

2.加快投融資管理體制改革步伐

要進(jìn)一步理順政府部門和投融資平臺之間的關(guān)系，激發(fā)投融資平臺經(jīng)營活力。政府投融資平臺是政府參與、調(diào)節(jié)和促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)不斷完善發(fā)展的一個(gè)重要手段，是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具。對政府投融資平臺進(jìn)行合理規(guī)劃、分級分類建設(shè)，是保證地方政府性投融資平臺快速、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的要求。應(yīng)當(dāng)由各省政府制定相關(guān)的規(guī)劃和政策，指導(dǎo)各地的投融資平臺建設(shè)，有步驟地建立地方投融資平臺。要進(jìn)一步明確各級國資委的國資監(jiān)管職能，更好地履行投融資平臺國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)國有企業(yè)經(jīng)營績效考核、高級管理者監(jiān)管、重要經(jīng)營活動(dòng)監(jiān)督等工作。各級政府可以結(jié)合自身實(shí)際，設(shè)立具體辦事機(jī)構(gòu)管理投融資平臺事務(wù)。要加強(qiáng)對政府投融資平臺投資方向、資金管理、債務(wù)規(guī)模的監(jiān)管，成立專門機(jī)構(gòu)定期對全省的投融資平臺進(jìn)行審計(jì)和考核。完善投融資平臺法人治理機(jī)制，理順各級政府部門與投融資平臺之間的關(guān)系，明確財(cái)政、發(fā)改委、建設(shè)、土地、規(guī)劃等部門和投融資平臺之間的業(yè)務(wù)關(guān)系，定期組織聯(lián)席會(huì)議。

3.完善投融資管理體系建設(shè)

一是要充實(shí)投融資平臺資本實(shí)力?？山⒏骷壺?cái)政專項(xiàng)資金注入機(jī)制，逐步強(qiáng)化企業(yè)自身的融資能力、償債能力和風(fēng)險(xiǎn)防范化解能力。建立健全對公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制，靈活運(yùn)用投資補(bǔ)助、貼息等多種手段進(jìn)行定向補(bǔ)助。完善國有經(jīng)營性資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)合并機(jī)制，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)變現(xiàn)注入機(jī)制，不斷壯大各級投融資平臺的實(shí)力。二是要推進(jìn)有條件的公司進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。要做好投融資平臺，提高其投融資能力，必須以區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為載體，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，以產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營項(xiàng)目來平衡或部分平衡非經(jīng)營項(xiàng)目。投融資平臺在搞好基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，重點(diǎn)向資本產(chǎn)業(yè)拓展，積極探索由資產(chǎn)經(jīng)營向資本運(yùn)作的轉(zhuǎn)變，通過債務(wù)重組、資產(chǎn)并購、股權(quán)投資等方式實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，積極參與土地終端市場的開發(fā)，獲取更多的土地級差收益和增值收益，以此收益進(jìn)行城市建設(shè)和改造。三是要根據(jù)建設(shè)發(fā)展需要積極成立新的投融資平臺，壯大已有投融資平臺。著力壯大省級綜合性融資平臺公司，整合市、縣級的專業(yè)融資平臺公司，按照市、縣財(cái)政實(shí)力和城鎮(zhèn)建設(shè)要求，設(shè)立中心城市和大縣城政府融資平臺。整合地方政府擁有的優(yōu)質(zhì)資源，將經(jīng)營性資源、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及未來需要資金推動(dòng)的投資項(xiàng)目劃撥進(jìn)入投融資平臺公司，確保其擁有質(zhì)量良好的資產(chǎn)和穩(wěn)定的現(xiàn)金流及利潤來源。四是支持縣級融資平臺捆綁發(fā)行集合債券。

4.探索建立引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入的管理體制

引進(jìn)民間資本，可以降低政府建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的投融資壓力，緩解投融資平臺經(jīng)營的壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是進(jìn)一步細(xì)化市場準(zhǔn)入政策。清除市場進(jìn)入障礙，完善財(cái)政利益補(bǔ)償政策，積極引導(dǎo)、充分吸收社會(huì)資本投資城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、污水垃圾處理、園林綠化、公共交通、停車場等基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)的建設(shè)與運(yùn)營，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城中村和舊城區(qū)改造。二是進(jìn)一步推進(jìn)公共設(shè)施領(lǐng)域的價(jià)格制度改革。加快推進(jìn)公共設(shè)施領(lǐng)域價(jià)格和收費(fèi)等方面的制度改革，并通過補(bǔ)助、貼息、獎(jiǎng)勵(lì)、購買服務(wù)等方式，保障民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域后能夠獲得合理收益，提高民間投資進(jìn)入的積極性。三是健全投資補(bǔ)償機(jī)制。建立起由政府組織項(xiàng)目籌劃、通過向社會(huì)投資者招投標(biāo)建設(shè)與經(jīng)營、政府給予優(yōu)惠政策或綜合補(bǔ)償?shù)男滦屯顿Y機(jī)制。通過政府扶持，合理定價(jià)，建立科學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)費(fèi)機(jī)制和投資補(bǔ)償機(jī)制，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、貸款貼息、收益補(bǔ)償?shù)确绞剑{(diào)動(dòng)社會(huì)各方面參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性，放大財(cái)政資金支持效應(yīng)。

5.強(qiáng)化對各投融資平臺公司的經(jīng)營與管理

一是要完善各級投融資平臺投融資決策及執(zhí)行機(jī)制。按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，加快完善投融資公司的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等治理結(jié)構(gòu)，形成層次分明、多層參與、統(tǒng)一決策的管理模式。建立項(xiàng)目評估、分析和管理制度，改善項(xiàng)目運(yùn)作能力，提高運(yùn)作效率。投資委員會(huì)制度。定期風(fēng)險(xiǎn)評估，及時(shí)反饋執(zhí)行效果及存在的問題，供決策層糾正決策偏差。二是要健全投融資資金平衡機(jī)制。注意投入與產(chǎn)出或資金投入與來源的平衡，合理測算項(xiàng)目的投入產(chǎn)出比。加強(qiáng)現(xiàn)金流的調(diào)度和管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的現(xiàn)金供需平衡，不能出現(xiàn)現(xiàn)金流斷流，將資產(chǎn)負(fù)債率保持在合理的水平。綜合考慮各類項(xiàng)目的投資回收期，并進(jìn)行與之期限匹配的投融資操作。建立健全融資平臺借用管還、信貸資金管理等一系列制度和辦法。健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和防范機(jī)制，構(gòu)建的投融資平臺既要能夠及時(shí)預(yù)測和反映經(jīng)營中面臨的風(fēng)險(xiǎn)，又要能夠代理政府分解或化解合理的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。三是要?jiǎng)?chuàng)新投融資平臺的人才引進(jìn)、考核和激勵(lì)制度。加大人才引進(jìn)力度，提高投融資專業(yè)人員的比例，暢通機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位人才流動(dòng)渠道，積極支持有條件的公務(wù)員進(jìn)入投融資公司任職。設(shè)立投融資決策咨詢專家?guī)?，?jiān)持不求所有、但求所用的原則，充分借助投融資專業(yè)人士以及外聘專家等外腦資源，開展重大投融資項(xiàng)目決策咨詢論證，或者策劃相關(guān)投融資方案。完善績效考核評價(jià)制度，分經(jīng)營者和員工兩個(gè)層次進(jìn)行績效考核，并以此作為職務(wù)晉升、崗位調(diào)配、薪酬待遇的重要依據(jù)。定期組織投融資平臺工作人員參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高業(yè)務(wù)水平。

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