美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下土地整治調(diào)查與分析
——以肥東縣張集鄉(xiāng)袁李村建設(shè)示范點(diǎn)為例

張永剛，袁露露，葉佳佳，劉明濤，于文潔，沈麗娟

（池州學(xué)院 政法管理系，安徽 池州247000）

美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下土地整治調(diào)查與分析
——以肥東縣張集鄉(xiāng)袁李村建設(shè)示范點(diǎn)為例

張永剛，袁露露，葉佳佳，劉明濤，于文潔，沈麗娟

（池州學(xué)院 政法管理系，安徽 池州247000）

新形勢(shì)下，農(nóng)村土地整治是美好鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)系到“三農(nóng)”問(wèn)題的解決以及美好鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展。以合肥市肥東縣張集鄉(xiāng)袁李村為案例地進(jìn)行實(shí)證調(diào)查，在美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下進(jìn)行農(nóng)村土地整治的調(diào)查與分析，為其農(nóng)村土地整治提供理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極推動(dòng)“生態(tài)宜居村莊美、興業(yè)富民生活美、文明和諧鄉(xiāng)風(fēng)美”的美好鄉(xiāng)村建設(shè)。

美好鄉(xiāng)村建設(shè)；土地整治；土地整治調(diào)查；袁李村

2012年9月，安徽省開(kāi)始實(shí)施美好鄉(xiāng)村建設(shè)。開(kāi)展美好鄉(xiāng)村建設(shè)，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放到農(nóng)村，是安徽統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略舉措，是農(nóng)民建設(shè)幸福家園的最大民生工程[1]。土地整治作為美好鄉(xiāng)村建設(shè)的平臺(tái)與抓手，可以解決“美好鄉(xiāng)村建設(shè)缺錢(qián)，耕地保護(hù)缺動(dòng)力，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌缺抓手，農(nóng)民增收缺渠道”等一系列問(wèn)題[2-4]。農(nóng)村土地整治對(duì)于推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和耕地占補(bǔ)平衡，促進(jìn)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，改善農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境狀況等具有十分重要的作用[5-7]。本文以合肥市肥東縣張集鄉(xiāng)袁李村（以下簡(jiǎn)稱(chēng)袁李村）土地整治項(xiàng)目為例，調(diào)查土地整治項(xiàng)目區(qū)實(shí)施情況，分析項(xiàng)目區(qū)土地整治的影響因素，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

1 美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下袁李村土地整治現(xiàn)狀調(diào)查

結(jié)合實(shí)際情況，調(diào)研小組以戶(hù)為單位對(duì)袁李村進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，共發(fā)放《關(guān)于美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下土地整治模式調(diào)研問(wèn)卷》584份，每戶(hù)針對(duì)一人進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，有效收回問(wèn)卷523份。

1.1 調(diào)查區(qū)域概況

袁李村地處張集鄉(xiāng)西北部，距肥東縣城20公里，村域面積約5000平方公里，其中耕地面積263.47公頃（3952畝），由24個(gè)村民小組組成，大多為3-4口之家，共584戶(hù)，2206口人，其中低保戶(hù)共有84戶(hù)，散居五保戶(hù)22戶(hù)，且村內(nèi)以中老年年齡段人口居多。2010年全年人均收入約6168元。其中項(xiàng)目區(qū)耕地總面積3710畝，已建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田430畝。

1.2 農(nóng)戶(hù)的基本情況

根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，被調(diào)查者中大部分為中老年人。其中18-35歲的青壯年，只占23.71%。而這兩個(gè)年齡段的農(nóng)民是農(nóng)村主要的勞動(dòng)力，而且對(duì)土地整治政策及相關(guān)情況了解比較多。這在一定程度上說(shuō)明了該村勞動(dòng)力流失程度比較高，間接表明該村就業(yè)崗位缺乏（表1）。

表1 調(diào)查人員年齡結(jié)構(gòu)

1.3 農(nóng)戶(hù)對(duì)土地整治相關(guān)情況及政策的認(rèn)識(shí)了解情況

根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，被調(diào)查者中大部分對(duì)土地整治項(xiàng)目相關(guān)政策及情況不是很了解，只有9%的農(nóng)民對(duì)土地整治政策很熟悉，其中有53%的人不清楚土地整治項(xiàng)目政策。這表明在土地整治中，農(nóng)民不能充分了解土地整治政策及相關(guān)情況，不能完全參與到土地整治中去（圖1）。

圖1 居民對(duì)項(xiàng)目政策了解程度情況

1.4 項(xiàng)目區(qū)土地整治實(shí)施狀況

袁李村結(jié)合美好鄉(xiāng)村建設(shè)，積極開(kāi)展田、水、路、林、村的綜合整治，涉及農(nóng)田整治、村莊整治、環(huán)境整治等方面（表2）。

1.4.1 農(nóng)田整治方面 調(diào)查區(qū)主要從土地平整、田間道路工程和農(nóng)田水利工程等方面進(jìn)行農(nóng)田整治工作。在土地平整上，針對(duì)其丘陵地區(qū)部分耕地灌溉不便，耕地質(zhì)量不高；以及因農(nóng)村勞動(dòng)力外流，耕地出現(xiàn)大量拋荒的情況。通過(guò)農(nóng)田土地平整，規(guī)整田塊，使每塊田地長(zhǎng) 85米，寬40米，面積5畝，格田田面高差≦3cm。實(shí)現(xiàn)了田地的方塊化，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作。在田間道路工程上，調(diào)查區(qū)新建總長(zhǎng)度為2.2公里，寬為4米的田間砂石路，其中兩條生產(chǎn)道路之間距離為200米左右，機(jī)耕道路間距為500米左右。極大的改善了原有運(yùn)輸不便的田間道路狀況，方便了農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸。在農(nóng)田水利上，調(diào)查區(qū)通過(guò)修建各類(lèi)渠、溝、涵、閘、泵、壩等，大大改善原有落后欠缺的農(nóng)田水利系統(tǒng)工程，其中新增的農(nóng)田水利建設(shè)主要有1條總長(zhǎng)1000米的斗渠，10條總長(zhǎng)5335米的農(nóng)渠，80座涵閘。其中 U型渠新建3條，共2800米，另新建2口水塘，蓄水面積為30畝、塘壩供水量約6萬(wàn)立方米。使得本村內(nèi)農(nóng)田有效灌溉率達(dá)到85%以上，原無(wú)灌溉條件保障的低產(chǎn)農(nóng)田產(chǎn)量得到提高并保持穩(wěn)定。

1.4.2 村莊整治方面 調(diào)查區(qū)主要以完善公共服務(wù)設(shè)施、整治村莊道路等為主要任務(wù)開(kāi)展村莊整治工作。在公共服務(wù)設(shè)施上，該村新建一所小學(xué)，占地面積1200平方米，改善了村莊的教育設(shè)施，提高了教育水平。另外還新建一所村民活動(dòng)室，占地240平方米，為村民提供棋牌、會(huì)談等休閑娛樂(lè)服務(wù)，使公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)水平得到明顯提高。在村莊道路整治上，調(diào)查區(qū)根據(jù)其原有農(nóng)村道路建設(shè)不足，道路少且多為農(nóng)村泥土路的現(xiàn)狀，新建2條1.5公里的水泥路，對(duì)鄉(xiāng)村道路進(jìn)行整治，改善了農(nóng)村交通狀況，極大的方便了村民出行。

1.4.3 環(huán)境整治方面 調(diào)查區(qū)主要從整治水域系統(tǒng)工程、退耕還林工程著手開(kāi)展環(huán)境整治工作。在水域系統(tǒng)整治上，調(diào)查區(qū)針對(duì)其區(qū)內(nèi)塘壩大多淤積嚴(yán)重，且被生活垃圾、農(nóng)藥瓶罐等污染的情況，進(jìn)行池塘等水域系統(tǒng)整治，擴(kuò)建原有5口水塘，與新建水利設(shè)施實(shí)現(xiàn)溝渠河網(wǎng)互通。不僅加強(qiáng)了農(nóng)田灌溉能力，而且改善了村莊環(huán)境。在退耕還林上，調(diào)查區(qū)結(jié)合具體實(shí)際情況進(jìn)行退耕還林1115畝，改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。

表2 項(xiàng)目區(qū)土地整治實(shí)施狀況統(tǒng)計(jì)表

1.5 調(diào)查區(qū)土地整治的主要模式

通過(guò)對(duì)袁李村土地整治現(xiàn)狀的調(diào)查與分析，可以看出其通過(guò)環(huán)境整治工程對(duì)原有淤積嚴(yán)重且受污染的池塘等進(jìn)行整治，符合美好鄉(xiāng)村建設(shè)達(dá)到“生態(tài)宜居村莊美”的目標(biāo)。農(nóng)田整治工程對(duì)土地進(jìn)行平整，實(shí)現(xiàn)田塊格網(wǎng)化、規(guī)整化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)，達(dá)到美好鄉(xiāng)村建設(shè)“興業(yè)富民生活美”的目標(biāo)。村莊整治不僅有利于完善袁李村的公共服務(wù)設(shè)施，提高公共服務(wù)水平，而且改善了村莊交通道路，極大的方便了農(nóng)民的交通出行條件，正是實(shí)現(xiàn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)“文明和諧鄉(xiāng)風(fēng)美”的重要內(nèi)容。

所以我們得出袁李村美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下的土地整治模式，是以村莊整治、農(nóng)田整治、環(huán)境整治為主要內(nèi)容，農(nóng)田整治為重點(diǎn)的專(zhuān)項(xiàng)整治模式。該模式參照合肥市的"整村推進(jìn)、連片整治"模式。是按照科學(xué)發(fā)展觀的總體要求,以農(nóng)田整治為主要抓手,以項(xiàng)目工程為載體，通過(guò)把農(nóng)田整治、村莊整治與環(huán)境整治結(jié)合起來(lái),以促進(jìn)土地節(jié)約集約利用,完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境,推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展為目的土地整治模式。

2 美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下土地整治中存在的問(wèn)題

在袁李村土地整治實(shí)地調(diào)查與分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深入探究其土地整治中存在的問(wèn)題，主要包括以下幾個(gè)方面。

2.1 政府工作機(jī)制不協(xié)調(diào)

在美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下土地整治過(guò)程中政府工作機(jī)制不盡協(xié)調(diào)，各地專(zhuān)門(mén)成立“美好鄉(xiāng)村辦公室”，負(fù)責(zé)美好鄉(xiāng)村建設(shè)，以此推動(dòng)美好鄉(xiāng)村建設(shè)。但是土地整治的主導(dǎo)部門(mén)是各地的國(guó)土資源部門(mén)，村莊整治規(guī)劃由建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)，部門(mén)之間在工作開(kāi)展上存在重復(fù)和不完全銜接的問(wèn)題，造成土地整治工作的不便。而且，各地編制的美好鄉(xiāng)村建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和土地整治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，不能做到充分的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

2.2 土地整治成果管護(hù)有待完善，后期管理工作不足

由于管護(hù)資金短缺、責(zé)任落實(shí)不到位，土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)工作往往流于形式。在土地整治基本完成后，平整的田地缺乏專(zhuān)門(mén)的管理人員，致使土地承包流轉(zhuǎn)不連續(xù)，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的收益不能得到保障。而且土地整治修建的農(nóng)田水利設(shè)施缺乏后期的保養(yǎng)與維護(hù)，田間地頭的溝渠雜草叢生，從而對(duì)農(nóng)渠的灌溉效益產(chǎn)生不良影響。雖然對(duì)排水渠進(jìn)行了硬化，并新建了數(shù)口水塘，但是不能持續(xù)發(fā)揮其預(yù)期的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施效益。

2.3 相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)缺乏

土地整治后當(dāng)?shù)厝狈ε涮桩a(chǎn)業(yè)，未能依托土地整治有效利用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，打造專(zhuān)業(yè)化的高效蔬菜生產(chǎn)基地、優(yōu)質(zhì)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品等，專(zhuān)業(yè)化的農(nóng)業(yè)合作社、特色農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)缺失。難以為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供充足就業(yè)崗位，解決農(nóng)村就業(yè)問(wèn)題依然依靠外出或者進(jìn)城務(wù)工。

2.4 部分農(nóng)戶(hù)理解不足，農(nóng)村土地權(quán)屬調(diào)整困難

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，大部分村民對(duì)土地整治相關(guān)情況及政策了解甚少，部分群眾的不理解、不支持影響項(xiàng)目整體進(jìn)展。而且由于農(nóng)戶(hù)小農(nóng)意識(shí)強(qiáng)，習(xí)慣于經(jīng)營(yíng)自己耕種的農(nóng)地，不愿與相鄰地塊進(jìn)行土地重新格田平整。影響土地整治權(quán)屬調(diào)整工作，造成許多土地整治項(xiàng)目田面平整工程不到位，土地整治整體成效下降。

3 美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下土地整治實(shí)施保障對(duì)策

土地整治是美好鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，如何保障土地整治的實(shí)施，不僅關(guān)系到美好鄉(xiāng)村的建設(shè)，還與社會(huì)安定、人民幸福息息相關(guān)。所以為了有效保障土地整治模式的順利實(shí)施，提供以下幾個(gè)方面的建議措施。

一是要加強(qiáng)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)，完善各部門(mén)運(yùn)行機(jī)制。建立政府主導(dǎo)，國(guó)土資源部門(mén)、美好辦等部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分工機(jī)制。加強(qiáng)政府管理工作，落實(shí)土地整治項(xiàng)目。建立目標(biāo)責(zé)任機(jī)制，將土地整治規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)和美好鄉(xiāng)村建設(shè)考核機(jī)制直接掛鉤，作為考核政府管理工作的重要指標(biāo)之一。避免各部門(mén)之間各自為政，獨(dú)立選址，獨(dú)立規(guī)劃，造成物力、人力上的浪費(fèi)。

二是要制定科學(xué)合理的規(guī)劃，并嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃。無(wú)規(guī)矩不成方圓，各級(jí)政府要堅(jiān)持科學(xué)性、可操作性和權(quán)威性的原則，結(jié)合各地方自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等狀況，實(shí)事求是、因地制宜的編制土地整治規(guī)劃。同時(shí)完善規(guī)劃的實(shí)施與監(jiān)督檢查機(jī)制，保證規(guī)劃的嚴(yán)格執(zhí)行與落實(shí)[8]。

三是切實(shí)做好土地整治成果后期管護(hù)工作，積極引進(jìn)相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)。土地整治工作應(yīng)該是為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民真正謀福利，為促進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)真正產(chǎn)生貢獻(xiàn)作業(yè)的活動(dòng)，而不應(yīng)該是一次性的“形象工程”。為維護(hù)土地整治的成果，項(xiàng)目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以與所在地的村集體或承包人簽訂承包合同，做到“誰(shuí)使用，誰(shuí)管理，誰(shuí)受益”，形成專(zhuān)業(yè)管護(hù)與群眾管護(hù)相結(jié)合、整體推進(jìn)的良好局面。真正發(fā)揮土地整治項(xiàng)目的最大化效益。同時(shí)針對(duì)農(nóng)村土地整治，積極引進(jìn)配套農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。為整治區(qū)農(nóng)民創(chuàng)造更多勞動(dòng)崗位，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，豐富農(nóng)民增收途徑，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生產(chǎn)生活質(zhì)量。

四是加大宣傳力度，充分尊重民意，保障農(nóng)民合法權(quán)益。進(jìn)一步明晰農(nóng)民土地權(quán)利，廣泛建立聽(tīng)證質(zhì)詢(xún)制度，實(shí)行土地整治“陽(yáng)光操作”，引導(dǎo)農(nóng)民全程參與，在土地整治規(guī)劃編制、土地整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)與工程建設(shè)中要充分聽(tīng)取當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖?jiàn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)益[9]。土地整治和農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，在美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下的土地整治要充分尊重農(nóng)民的意愿，堅(jiān)持以人為本的原則，堅(jiān)持以農(nóng)民為核心。保障農(nóng)民在土地整治中的合法權(quán)益，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地收益權(quán)。同時(shí)也要利用電視廣播媒體等途徑加大宣傳力度，解決農(nóng)民的疑惑，保障農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

五是積極增強(qiáng)農(nóng)民的主人翁意識(shí)，使農(nóng)民全力參與土地整治，敢于維護(hù)自己的合法權(quán)益。美好鄉(xiāng)村建設(shè)關(guān)系到農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展，更關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。土地整治直接關(guān)系到農(nóng)民生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)資料，和農(nóng)民自身利益密不可分，涉及農(nóng)民的合法權(quán)益，特別是農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此農(nóng)民必須以主人翁的心態(tài)積極參與到土地整治中，更好地保障美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下土地整治模式的實(shí)施。

六是整合社會(huì)資源，將民間資金注入到土地整治中。土地整治是一項(xiàng)綜合性的活動(dòng)，要保證土地整治模式的實(shí)施，需要大量的資金投入。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，民間積累了大量的社會(huì)資金，如果將民間資金注入到土地整治中，不僅可以解決土地整治資金短缺問(wèn)題，還能發(fā)揮資源的最大化效益，實(shí)現(xiàn)資源共享，達(dá)到農(nóng)民、政府與第三方“多贏”效益局面。

七是加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。土地整治是一個(gè)生態(tài)、科技、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、工程等相結(jié)合的綜合體系，涉及農(nóng)業(yè)、水利、交通、環(huán)境等多個(gè)專(zhuān)業(yè)，是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，要求從業(yè)者具有綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)[10]。保障土地整治模式的實(shí)施需要專(zhuān)業(yè)的技術(shù)工作人員，因此有必要加強(qiáng)土地整治專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)和教育，加強(qiáng)土地整治專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。

4 結(jié)論

通過(guò)對(duì)袁李村美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下土地整治的調(diào)查與分析，得出以下結(jié)論：首先以農(nóng)田整治為重點(diǎn)的專(zhuān)項(xiàng)土地整治模式，操作比較方便，比較適合在資金相對(duì)短缺的農(nóng)村開(kāi)展。其次在土地整治中應(yīng)當(dāng)注意政府部門(mén)的協(xié)調(diào)規(guī)劃、農(nóng)民知情權(quán)保障、后期管理與維護(hù)等問(wèn)題。最后為保障土地整治的實(shí)施，政府應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)合理規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作；農(nóng)民應(yīng)當(dāng)積極參與到土地整治中，充分享受土地整治權(quán)益，依托土地整治成果打造優(yōu)勢(shì)配套產(chǎn)業(yè)。真正發(fā)揮土地整治對(duì)美好鄉(xiāng)村建設(shè)的積極推進(jìn)作用，為美好鄉(xiāng)村建設(shè)“保駕護(hù)航”。

[1]安徽全面啟動(dòng)美好鄉(xiāng)村建設(shè) [N].人民日?qǐng)?bào),2013-01-27（01）.

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[責(zé)任編輯：余義兵]

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10.13420/j.cnki.jczu.2014.03.049

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2013年度國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（201311306005）

張永剛、袁露露、葉佳佳、劉明濤、于文潔、沈麗娟，政法管理系2011級(jí)土地資源管理專(zhuān)業(yè)學(xué)生。指導(dǎo)老師：陳曉華，池州學(xué)院皖江城市發(fā)展研究中心主任，教授、博士，碩士研究生導(dǎo)師。