“中國(guó)例外”的美國(guó)衛(wèi)星出口管制政策分析

·文|中國(guó)航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院 謝一涵

“中國(guó)例外”的美國(guó)衛(wèi)星出口管制政策分析

·文|中國(guó)航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院 謝一涵

2014年5月13日，美國(guó)國(guó)務(wù)院和商務(wù)部分別發(fā)布對(duì)《美國(guó)軍品管制清單》（USML）第15類(lèi)“航天器及相關(guān)物項(xiàng)”和《出口管理?xiàng)l例》（EAR）修訂的“階段性終稿”，進(jìn)一步明確了將部分衛(wèi)星和相關(guān)物項(xiàng)從USML轉(zhuǎn)移到“商業(yè)管制清單”（CCL）的具體細(xì)節(jié)及相關(guān)管理措施。

經(jīng)調(diào)整，美國(guó)將大量商業(yè)、科學(xué)、民用衛(wèi)星及相關(guān)物項(xiàng)從USML轉(zhuǎn)到CCL中，使這些物項(xiàng)能夠按軍民兩用品進(jìn)行出口管制，在很大程度上放松了衛(wèi)星出口管制。但是，在是否向中國(guó)出口衛(wèi)星這一問(wèn)題上，美國(guó)仍然采取了十分嚴(yán)厲的禁運(yùn)措施。

一、清單調(diào)整的背景與依據(jù)

USML和CCL中，關(guān)于衛(wèi)星物項(xiàng)的修訂是美國(guó)衛(wèi)星出口管制，乃至整個(gè)國(guó)防出口管制改革的重中之重，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程。

1.20世紀(jì)90年代末期美國(guó)將衛(wèi)星列入軍品清單

1998年，美國(guó)發(fā)布《考克斯報(bào)告》，認(rèn)為中國(guó)通過(guò)發(fā)射美制衛(wèi)星，并以美國(guó)航天企業(yè)幫助解決發(fā)射故障為契機(jī)，“竊取”了美國(guó)的航天與導(dǎo)彈技術(shù)，從而促進(jìn)了軍力的增長(zhǎng)、威脅美國(guó)國(guó)家安全。隨后美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《1999財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》，要求美國(guó)政府將所有衛(wèi)星都按軍品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格管控，并特別指出，美國(guó)總統(tǒng)無(wú)權(quán)將衛(wèi)星及其相關(guān)物項(xiàng)從軍品清單中撤除。十幾年來(lái)，這項(xiàng)嚴(yán)厲的衛(wèi)星出口管制措施對(duì)美國(guó)商業(yè)衛(wèi)星及其零部件出口造成了十分不利的影響，導(dǎo)致美國(guó)商業(yè)衛(wèi)星的市場(chǎng)份額大幅下降，引起了美國(guó)產(chǎn)業(yè)界的強(qiáng)烈不滿，他們不斷呼吁美國(guó)政府放寬商業(yè)衛(wèi)星出口，以提升美國(guó)航天產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。2009年奧巴馬總統(tǒng)啟動(dòng)了出口管制改革，衛(wèi)星出口成為改革的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。

2.“1248報(bào)告”和《2013財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》為衛(wèi)星出口管制改革指明方向

《2010財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》第1248節(jié)要求美國(guó)國(guó)防部和國(guó)務(wù)院就放寬衛(wèi)星出口提交評(píng)估報(bào)告（簡(jiǎn)稱(chēng)“1248報(bào)告”）。2012年4月，“1248報(bào)告”正式發(fā)布，美國(guó)國(guó)防部和國(guó)務(wù)院提出了衛(wèi)星出口管制改革的原則性措施和建議，主要包括三部分內(nèi)容：一是確定了可以從USML中撤除的航天物項(xiàng)的主要范圍，即不含有秘密部件的商業(yè)衛(wèi)星;性能參數(shù)低于（劣于）特定閾值的遙感衛(wèi)星;與這些衛(wèi)星相關(guān)且性能參數(shù)低于（劣于）特定閾值的系統(tǒng)、分系統(tǒng)和零部件。其他執(zhí)行純軍事或情報(bào)任務(wù)的衛(wèi)星、具有較高性能參數(shù)的遙感衛(wèi)星，以及專(zhuān)門(mén)用于上述衛(wèi)星的系統(tǒng)、分系統(tǒng)和零部件等應(yīng)繼續(xù)按照軍品進(jìn)行嚴(yán)格管制。二是增加國(guó)防部對(duì)發(fā)射服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督審查的管理權(quán)限，即與解決衛(wèi)星故障和異常問(wèn)題、提供發(fā)射技術(shù)和發(fā)射服務(wù)、進(jìn)行發(fā)射故障分析等有關(guān)的技術(shù)交流與服務(wù)，都需要由國(guó)防部進(jìn)行專(zhuān)門(mén)監(jiān)督和審查。三是明確衛(wèi)星禁運(yùn)國(guó)，即包括中國(guó)在內(nèi)的武器禁運(yùn)國(guó)以及古巴、伊朗、朝鮮、敘利亞、委內(nèi)瑞拉等“受關(guān)注國(guó)家”，要繼續(xù)實(shí)施最嚴(yán)格的出口管制措施?！?248報(bào)告”為美國(guó)衛(wèi)星出口管制改革的主要方向定下了基調(diào)。

2013年1月2日，《2013財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》獲得通過(guò)，其中第1261—1267節(jié)為衛(wèi)星出口管制改革奠定了法律基礎(chǔ)。主要內(nèi)容包括：重新授予美國(guó)總統(tǒng)將衛(wèi)星及其相關(guān)物項(xiàng)從軍品清單中撤除的權(quán)力，要求將部分衛(wèi)星及相關(guān)物項(xiàng)從USML轉(zhuǎn)入CCL；禁止衛(wèi)星及相關(guān)物項(xiàng)以直接或間接方式向中國(guó)、朝鮮和支持恐怖主義的國(guó)家出口、再出口和轉(zhuǎn)讓。

3.2013年開(kāi)始發(fā)布清單修訂細(xì)節(jié)

以“1248報(bào)告”和《2013財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》為指導(dǎo)，美國(guó)政府對(duì)USML和CCL進(jìn)行修訂，制定了衛(wèi)星出口管制改革的具體細(xì)節(jié)和實(shí)際管理措施。2013年5月，美國(guó)國(guó)務(wù)院和商務(wù)部分別發(fā)布兩份清單的修訂稿，并征求公眾意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上美國(guó)政府又對(duì)清單修訂稿進(jìn)行了微調(diào)，于2014年5月發(fā)布清單修訂的“階段性終稿”。其中，“抗輻射微電子”等管理內(nèi)容已于6月27日生效，其余內(nèi)容將在11月10日生效。

二、“階段性終稿”的主要內(nèi)容

本次發(fā)布的EAR主要對(duì)USML和CCL進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，并提出對(duì)轉(zhuǎn)移物項(xiàng)的特殊管控措施。

1.對(duì)USML第15類(lèi)——航天器系統(tǒng)及相關(guān)設(shè)備的管控物項(xiàng)進(jìn)行修訂并細(xì)化

修訂前的USML第15類(lèi)將所有衛(wèi)星及相關(guān)物項(xiàng)都列入管控范圍，覆蓋面十分廣泛且表述籠統(tǒng)。修訂后的第15類(lèi)縮小了對(duì)航天器的管轄范圍，逐條列出需要繼續(xù)按軍品管理的航天器及其相關(guān)設(shè)備、部件的具體物項(xiàng)，包括特定閾值的各類(lèi)航天器、地面設(shè)備、軍用GPS接收設(shè)備、特定閾值的零部件和配件等。修訂后的清單更具體、更詳細(xì)，更便于掌握軍用航天器及其相關(guān)設(shè)備的管控標(biāo)準(zhǔn)。

2.在CCL中新建“9x515”出口管制分類(lèi)號(hào)，專(zhuān)門(mén)管控從USML中轉(zhuǎn)出的航天器物項(xiàng)

未被列入U(xiǎn)SML第15類(lèi)的航天器及其相關(guān)物項(xiàng)被轉(zhuǎn)到CCL，同時(shí)在CCL第9類(lèi)（推進(jìn)系統(tǒng)、航天運(yùn)載器及相關(guān)設(shè)備）中增加4個(gè)出口管制分類(lèi)號(hào)，即“9A515、9B515、9D515和9E515”，專(zhuān)門(mén)管控被轉(zhuǎn)出的物項(xiàng)。

其中，9A515管控地面控制系統(tǒng)、抗輻射微電子電路、“航天級(jí)”零部件與配件產(chǎn)品；9B515管控用于航天器測(cè)試、檢驗(yàn)和制造的相關(guān)設(shè)備；9D515管控用于研發(fā)、制造、維護(hù)、修理航天器的軟件；9E515管控用于研發(fā)、制造、維護(hù)、修理航天器的相關(guān)技術(shù)。

3.對(duì)轉(zhuǎn)出USML的航天物項(xiàng)實(shí)施專(zhuān)門(mén)的管控措施

在CCL中創(chuàng)建新的“9x515”出口管制分類(lèi)號(hào)，有利于美國(guó)政府對(duì)轉(zhuǎn)出的航天器物項(xiàng)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)管控，結(jié)合美國(guó)出口管制的國(guó)別政策，上述物項(xiàng)的管控措施比CCL原有物項(xiàng)更加嚴(yán)格。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是在使用“最低含量”規(guī)則方面，只要產(chǎn)品中含有“9x515”物項(xiàng)，無(wú)論產(chǎn)品由美國(guó)或外國(guó)生產(chǎn)，如果被出口到美國(guó)的武器禁運(yùn)國(guó)，就必須受EAR管控，需要申請(qǐng)出口許可證；如果出口到非武器禁運(yùn)國(guó)，并且所含“9x515”物項(xiàng)的價(jià)值不超過(guò)產(chǎn)品總價(jià)值的25％，則不受EAR管控，否則仍受管控。在“階段性終稿”中，商務(wù)部特別強(qiáng)調(diào)，出口或再出口到中國(guó)的“9x515”物項(xiàng)，其“最低含量”為0，即全部需要申請(qǐng)出口許可證。

二是關(guān)于“推定否決”，商務(wù)部強(qiáng)調(diào)，遵照《2013財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》的要求，對(duì)于中國(guó)、朝鮮以及支持恐怖主義的國(guó)家，在審查“9x515”物項(xiàng)出口和再出口許可證時(shí)，實(shí)行“推定否決”政策，即拒絕通過(guò)任何涉及上述國(guó)家的“9x515”物項(xiàng)出口許可申請(qǐng)。

三是在使用“許可例外”方面，部分“9x515”物項(xiàng)不能使用“戰(zhàn)略貿(mào)易許可授權(quán)”（STA）；對(duì)于可以使用STA的貿(mào)易，中間商除了要按STA要求發(fā)表聲明、承諾之外，還必須同意接受美國(guó)政府的最終用戶(hù)審查。

四是在提交含有“9x515”物項(xiàng)的出口申請(qǐng)和通關(guān)時(shí)，要填寫(xiě)附加信息、使用特定標(biāo)簽，使相關(guān)人員能很快識(shí)別該項(xiàng)貿(mào)易涉及“9x515”物項(xiàng)。

4.將星箭對(duì)接及發(fā)射故障調(diào)查服務(wù)界定為國(guó)防服務(wù)

修訂后的USML指出，國(guó)防服務(wù)包括提供星箭對(duì)接幫助，無(wú)論是幫助規(guī)劃或是提供現(xiàn)場(chǎng)支持，也無(wú)論是衛(wèi)星或航天器的管轄權(quán)、所有權(quán)或來(lái)源，以及是否使用技術(shù)數(shù)據(jù)都屬于國(guó)防服務(wù)。國(guó)防服務(wù)還包括為發(fā)射故障調(diào)查提供幫助。因此，上述活動(dòng)同樣受USML的嚴(yán)格管控。

三、美國(guó)調(diào)整衛(wèi)星出口管制政策的主要思路

擴(kuò)大衛(wèi)星出口，鞏固美國(guó)航天產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全被認(rèn)為是美國(guó)衛(wèi)星出口管制改革的最主要?jiǎng)右?。但在改革過(guò)程中，商業(yè)利益并不置于首位。

1.是否符合國(guó)家安全利益是改革的首要標(biāo)準(zhǔn)

從15年前商業(yè)衛(wèi)星被列入軍品清單是為了國(guó)家安全，到2009年奧巴馬政府決定改革出口管制體系是為了通過(guò)擴(kuò)大美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益來(lái)維護(hù)國(guó)家安全，在推行出口管制改革的過(guò)程中，參與搏弈的各方始終打著國(guó)家安全的旗號(hào)，國(guó)家安全利益優(yōu)先于商業(yè)利益成為必然。因此，衛(wèi)星出口管制清單的調(diào)整不以“是否用于商業(yè)”為主要標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)航天物項(xiàng)與國(guó)家安全的關(guān)聯(lián)度來(lái)確定其屬于軍品或是兩用品。正如時(shí)任美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)蓋茨所強(qiáng)調(diào)：出口管制改革的目的，是放松對(duì)一般物項(xiàng)的出口，將有限資源集中于管理那些美國(guó)獨(dú)有的、影響國(guó)家安全的關(guān)鍵和敏感物項(xiàng)。

2.衛(wèi)星出口管制改革“中國(guó)例外”的政策早已定型

早在10年前，美國(guó)航天產(chǎn)業(yè)界就開(kāi)始醞釀改革過(guò)于嚴(yán)厲的衛(wèi)星出口管制，如何處理與中國(guó)的衛(wèi)星貿(mào)易，成為衛(wèi)星出口管制改革需要面對(duì)的棘手問(wèn)題。為此，美國(guó)國(guó)會(huì)在2009—2012年間多次召開(kāi)出口管制改革聽(tīng)證會(huì)，在中國(guó)問(wèn)題上對(duì)奧巴馬政府施加了很大壓力，美國(guó)產(chǎn)業(yè)界既想擴(kuò)大與包括中國(guó)在內(nèi)的世界航天貿(mào)易，又害怕國(guó)會(huì)以國(guó)家安全為由否決整個(gè)衛(wèi)星出口管制改革。

2009年，美國(guó)衛(wèi)星工業(yè)協(xié)會(huì)主席在美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于衛(wèi)星出口管制問(wèn)題聽(tīng)證會(huì)上發(fā)表陳述時(shí)，以及當(dāng)年美國(guó)眾議院通過(guò)的第2410議案中，都提到了要改革衛(wèi)星出口管制，但明確提出“中國(guó)例外”。此后，2012年的“1248報(bào)告”和《2013財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》不僅沿用了將中國(guó)排除在放寬衛(wèi)星出口的國(guó)家之外這一基本思路，而且采取了更為嚴(yán)厲的禁運(yùn)政策，制定了專(zhuān)門(mén)針對(duì)中國(guó)的更為詳細(xì)的管控措施。

因此，針對(duì)中國(guó)的嚴(yán)格的衛(wèi)星出口政策是各方利益長(zhǎng)期搏弈的結(jié)果，早已成型，在美國(guó)“遏制中國(guó)軍力增長(zhǎng)、維護(hù)國(guó)家安全”的大背景下，這個(gè)基本思路不會(huì)改變。

四、美國(guó)衛(wèi)星出口管制改革的影響分析

美國(guó)政府調(diào)整衛(wèi)星出口管制政策，將對(duì)美國(guó)乃至世界航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生影響。

1.有助于擴(kuò)大美國(guó)衛(wèi)星的國(guó)際市場(chǎng)，緩解預(yù)算下降對(duì)航天產(chǎn)業(yè)的沖擊

美國(guó)政府從總體上放寬了對(duì)航天產(chǎn)品的出口管制，使更多的航天高科技產(chǎn)品能夠更便捷地出口到多數(shù)國(guó)家，憑借其強(qiáng)大的技術(shù)實(shí)力和國(guó)際同盟，美國(guó)有可能恢復(fù)在國(guó)際商業(yè)衛(wèi)星市場(chǎng)上的霸主地位。這對(duì)美國(guó)在國(guó)際上拓展衛(wèi)星市場(chǎng)、鞏固航天工業(yè)基礎(chǔ)，從而緩解預(yù)算削減對(duì)航天工業(yè)的沖擊也具有重要作用。

2.美、歐航天同盟將得到加強(qiáng)

美國(guó)現(xiàn)行的衛(wèi)星出口管制改革，更多地是針對(duì)其歐洲盟友，使之向歐洲國(guó)家出口更多的航天物項(xiàng)，不僅通過(guò)擴(kuò)大出口帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，還有利于美、歐航天系統(tǒng)之間的互聯(lián)、互通，提高雙方軍事航天系統(tǒng)在聯(lián)合作戰(zhàn)中的效率。

3.中國(guó)在國(guó)際航天產(chǎn)業(yè)鏈和航天國(guó)際合作中處于更加不利的地位

一方面，美國(guó)通過(guò)極其嚴(yán)格的航天出口管制政策對(duì)中國(guó)航天發(fā)展進(jìn)行直接圍堵。美國(guó)航天技術(shù)全球領(lǐng)先，其在國(guó)際航天產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)，對(duì)中國(guó)實(shí)施航天產(chǎn)品禁運(yùn)，意味著基本上將中國(guó)排除在國(guó)際航天產(chǎn)業(yè)鏈之外。另一方面，美國(guó)的嚴(yán)厲政策勢(shì)必對(duì)其他國(guó)家，尤其是歐洲的對(duì)華航天合作造成不利影響。歐洲泰雷茲-阿萊尼亞航天公司已經(jīng)在美國(guó)的強(qiáng)大壓力下，決定不再將含美制零部件的衛(wèi)星交由中國(guó)長(zhǎng)征火箭發(fā)射。中國(guó)航天的國(guó)際化之路面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。