借他山之石 攻軍民融合之玉
——世界主要國(guó)家推進(jìn)軍民融合發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及啟示

·文|中國(guó)國(guó)防科技信息中心 張代平 李潔 劉文平

借他山之石 攻軍民融合之玉
——世界主要國(guó)家推進(jìn)軍民融合發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及啟示

·文|中國(guó)國(guó)防科技信息中心 張代平 李潔 劉文平

多年來(lái)，美、俄、英、日等主要國(guó)家通過(guò)組織體系建設(shè)、協(xié)同機(jī)制構(gòu)建、開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境營(yíng)造、軍民結(jié)合的裝備科研生產(chǎn)體系構(gòu)建、重大基礎(chǔ)設(shè)施軍民共建共用等做法，大力推進(jìn)軍民融合發(fā)展，積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)推進(jìn)軍民融合有重要的借鑒和啟示意義。

一、組織管理——設(shè)立國(guó)家層面的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為軍民融合提供體制保障

美國(guó)、俄羅斯、日本等國(guó)家依托總統(tǒng)辦公室或總統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在國(guó)家層面對(duì)科學(xué)技術(shù)、裝備建設(shè)和重大項(xiàng)目軍民融合等事宜進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)防建設(shè)以及有關(guān)國(guó)家安全所需的預(yù)算及資源；國(guó)家科學(xué)和技術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌軍民科學(xué)與技術(shù)政策、規(guī)劃和計(jì)劃項(xiàng)目；白宮科技政策辦公室負(fù)責(zé)分析并評(píng)估國(guó)防和民用科技項(xiàng)目的政策和計(jì)劃項(xiàng)目，協(xié)調(diào)軍民等部門科技發(fā)展。對(duì)于某一重要領(lǐng)域的軍民共用重大項(xiàng)目，如GPS系統(tǒng)的建設(shè)與應(yīng)用，總統(tǒng)建立了國(guó)家天基定位、導(dǎo)航與授時(shí)執(zhí)行委員會(huì)，由國(guó)防部、交通部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國(guó)土安全部、國(guó)家航空航天局等多個(gè)部門組成，負(fù)責(zé)GPS系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用的重大決策和資源分析，解決軍民等各部門的重大矛盾和分歧，維護(hù)各個(gè)部門的共同利益。

俄羅斯除總統(tǒng)辦公廳外，俄軍事工業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)政府主管國(guó)防工業(yè)機(jī)構(gòu)和國(guó)防部裝備采辦管理機(jī)構(gòu)的職能，并負(fù)責(zé)軍地相關(guān)重大決策的協(xié)調(diào)和仲裁；俄羅斯還成立了高級(jí)研究基金會(huì)，負(fù)責(zé)在軍事技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，催生具有突破創(chuàng)新意義的國(guó)防高科技研發(fā)。俄羅斯工業(yè)與貿(mào)易部組織成立跨部門軍民兩用高新技術(shù)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)換中心；俄國(guó)防部設(shè)立了主管科學(xué)與高技術(shù)的副部長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理科學(xué)與高技術(shù)科研活動(dòng)、組織高技術(shù)計(jì)劃與科學(xué)項(xiàng)目的研究及成果轉(zhuǎn)化等工作。

日本國(guó)家安全保障委員會(huì)是國(guó)家外交安全最高決策機(jī)構(gòu)，在國(guó)家軍民融合發(fā)展上發(fā)揮統(tǒng)籌作用，在《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中明確“須促進(jìn)包括軍民兩用技術(shù)在內(nèi)的技術(shù)革新”，“凝聚企業(yè)、研究單位、政府的力量，努力在安全領(lǐng)域有效利用”。日本綜合科學(xué)技術(shù)委員會(huì)設(shè)置在內(nèi)閣府下，是政府關(guān)于軍民兩用科技發(fā)展的最高管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提出構(gòu)建“國(guó)民安全、安心生活”的科技發(fā)展戰(zhàn)略，其中，“安全”即指從國(guó)家科技發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，制定尖端技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，提升軍民兩用技術(shù)水平，增強(qiáng)國(guó)防科技能力。

二、市場(chǎng)環(huán)境——營(yíng)造開(kāi)放、透明的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，鼓勵(lì)各類企業(yè)公平進(jìn)入軍品市場(chǎng)

一是多層次、多渠道向市場(chǎng)發(fā)布裝備采辦信息。主要國(guó)家采用“多層次、多類別、多渠道”的模式，最大限度地發(fā)布裝備建設(shè)信息，依托龐大的政策、項(xiàng)目、人才和承包商信息數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)門戶網(wǎng)站和電子終端等現(xiàn)代化平臺(tái)，發(fā)布信息。美國(guó)建有商業(yè)機(jī)遇網(wǎng)、各軍種采辦網(wǎng)、國(guó)防部創(chuàng)新市場(chǎng)網(wǎng)和技術(shù)轉(zhuǎn)移網(wǎng)等多種門戶網(wǎng)，發(fā)布相關(guān)裝備采辦需求和國(guó)防預(yù)研需求信息，也為軍方發(fā)現(xiàn)、捕獲和尋找潛在的技術(shù)、產(chǎn)品和企業(yè)提供信息平臺(tái)。俄羅斯根據(jù)2012年5月總統(tǒng)令即關(guān)于在互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)放數(shù)據(jù)的要求，俄國(guó)防部、紅星報(bào)、聯(lián)邦總統(tǒng)等官方網(wǎng)站都可免費(fèi)查閱與裝備建設(shè)和國(guó)防訂貨相關(guān)的法律法規(guī)、總統(tǒng)令及部門規(guī)章，為相關(guān)企業(yè)獲取裝備采辦需求信息提供渠道，方便企業(yè)了解軍方的裝備采辦法規(guī)制度和要求。日本防衛(wèi)省通過(guò)裝備設(shè)施本部采辦信息網(wǎng)等網(wǎng)站，公布相關(guān)裝備研制和采辦需求信息，為民間企業(yè)獲取裝備科研生產(chǎn)信息提供公開(kāi)途徑。

二是出臺(tái)相關(guān)法律，強(qiáng)制要求軍方實(shí)行最大化公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)制定各類法律法規(guī)，要求實(shí)行最大化公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)《2009年武器系統(tǒng)采辦改革法》明確提出“競(jìng)爭(zhēng)最大化”的要求，拓展競(jìng)爭(zhēng)范圍；《聯(lián)邦采辦條例》規(guī)定，每個(gè)行政部門和每項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)都要指定一個(gè)“競(jìng)爭(zhēng)倡議人”，強(qiáng)制督導(dǎo)推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)；《聯(lián)邦采辦條例國(guó)防部補(bǔ)充條例》強(qiáng)制要求，重大裝備采購(gòu)項(xiàng)目必須有兩個(gè)或兩個(gè)以上的承包商制造樣機(jī)并開(kāi)展樣機(jī)競(jìng)爭(zhēng)。2012年12月，俄頒布《俄聯(lián)邦國(guó)家國(guó)防訂貨法》，明確要求按照單一來(lái)源采購(gòu)和公開(kāi)采購(gòu)的分類，通過(guò)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)落實(shí)國(guó)防訂貨任務(wù)。目前，主要國(guó)家除核武器總體、火炸藥等高度專用、高度機(jī)密和需要國(guó)家嚴(yán)格控制的裝備研制生產(chǎn)外，其他裝備領(lǐng)域均向全社會(huì)開(kāi)放。

三、軍工體系——實(shí)行軍民結(jié)合的裝備科研生產(chǎn)體系，增強(qiáng)國(guó)防工業(yè)創(chuàng)新活力

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)、俄羅斯和日本等國(guó)家都實(shí)行軍民結(jié)合、民企為主承擔(dān)的裝備生產(chǎn)體系。

一是實(shí)行軍民結(jié)合的裝備科研體系。美國(guó)實(shí)行軍民結(jié)合的裝備科研體系，國(guó)防基礎(chǔ)研究主要依靠地方大學(xué)，國(guó)防應(yīng)用研究和先期技術(shù)發(fā)展主要依靠軍內(nèi)研究實(shí)驗(yàn)室、地方企業(yè)，裝備型號(hào)研制主要依靠企業(yè)。在日本，作為裝備科研主管部門，防衛(wèi)省技術(shù)研究本部一方面通過(guò)合同將部分裝備科研任務(wù)下達(dá)給大學(xué)和民營(yíng)企業(yè)等單位；另一方面下設(shè)艦艇裝備、電子裝備、航空裝備、地面裝備4個(gè)研究所和先進(jìn)技術(shù)推進(jìn)中心，承擔(dān)部分裝備研發(fā)任務(wù)。在高新技術(shù)研發(fā)方面，技術(shù)研究本部特別重視利用民用技術(shù)，其下轄的先進(jìn)技術(shù)推進(jìn)中心作為日本版美國(guó)國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA），專設(shè)兩名技術(shù)交流協(xié)調(diào)官，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)軍方、學(xué)術(shù)界和工業(yè)企業(yè)的技術(shù)交流與合作，促進(jìn)民用技術(shù)轉(zhuǎn)為軍用和軍民兩用技術(shù)發(fā)展。

二是實(shí)行民營(yíng)企業(yè)為主承擔(dān)的裝備生產(chǎn)體系。美國(guó)、俄羅斯和英國(guó)都是實(shí)行民營(yíng)企業(yè)為主承擔(dān)的裝備生產(chǎn)體系，主要依靠各類民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)裝備采辦合同。日本裝備生產(chǎn)全部由民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，但大型企業(yè)壟斷性強(qiáng)，三菱重工、川崎重工、三菱電機(jī)、東芝和石川島播磨重工等5家企業(yè)裝備訂貨占防衛(wèi)省訂貨總額的半數(shù)以上，單一來(lái)源采購(gòu)比例較高，軍工市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重不足。大型企業(yè)與防衛(wèi)省簽訂裝備合同后，通過(guò)分包形式將部分裝備研制生產(chǎn)任務(wù)轉(zhuǎn)給中小企業(yè)，目前防衛(wèi)省護(hù)衛(wèi)艦主要合同單位總計(jì)70家，這些單位將約80％的零部件生產(chǎn)交中小企業(yè)完成，通過(guò)總包和分包形式參與研制護(hù)衛(wèi)艦的企業(yè)達(dá)2500家。

四、資源配置——軍民共建共用重大基礎(chǔ)設(shè)施，最大限度地提高資源使用效率

政府主導(dǎo)和調(diào)控軍民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。世界各國(guó)都把促進(jìn)軍民大型科學(xué)儀器與設(shè)備、自然科技資源、科學(xué)數(shù)據(jù)和科技文獻(xiàn)等基礎(chǔ)設(shè)施的共享，作為一個(gè)重要的政策目標(biāo)，以法律的形式保障政府對(duì)共用科研基礎(chǔ)設(shè)施的投入。美國(guó)科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)一直集中在國(guó)防、能源、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與安全等方面。美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的《設(shè)施監(jiān)管指南》中指出，大型科研儀器設(shè)施的建設(shè)資金包括聯(lián)邦政府，也包括民間。俄羅斯正在將數(shù)據(jù)庫(kù)、數(shù)據(jù)庫(kù)管理和應(yīng)用技術(shù)，以及信息遠(yuǎn)程通信系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一在一起，構(gòu)建統(tǒng)一信息空間，供軍民兩大領(lǐng)域使用。

軍民共用重大基礎(chǔ)設(shè)施。發(fā)達(dá)國(guó)家在信息網(wǎng)絡(luò)、通用光纜、無(wú)線通信和衛(wèi)星通信等大型基礎(chǔ)項(xiàng)目中也實(shí)現(xiàn)了軍民共享和共用。美國(guó)超過(guò)95％的全球信息柵格傳輸服務(wù)由民營(yíng)部門提供，許多網(wǎng)絡(luò)管理服務(wù)也由非國(guó)防部機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。2013年，美國(guó)國(guó)防部利用微軟公司的網(wǎng)絡(luò)安全、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)國(guó)防部業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造。DARPA沒(méi)有任何可用于保障長(zhǎng)期項(xiàng)目的試驗(yàn)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，所有進(jìn)行的項(xiàng)目都是借助軍種實(shí)驗(yàn)室和工業(yè)部門乃至國(guó)防工業(yè)的研究機(jī)構(gòu)。

總之，世界主要國(guó)家數(shù)十年來(lái)在市場(chǎng)法制環(huán)境中逐步建立起來(lái)的軍民融合發(fā)展的體制機(jī)制，存在著一些普遍性規(guī)律，如國(guó)家頂層協(xié)調(diào)機(jī)制、完備的法律法規(guī)制度、開(kāi)放透明的市場(chǎng)環(huán)境，反映出世界裝備建設(shè)和發(fā)展的客觀規(guī)律和改革走向，值得我們研究借鑒。

五、對(duì)我國(guó)推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展的啟示

目前，我國(guó)處在國(guó)家和軍隊(duì)全面深化改革的重要時(shí)期，正在深入貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，國(guó)外的做法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)有重要的借鑒意義和啟示。

一是體制機(jī)制優(yōu)化是做好軍民融合深度發(fā)展的關(guān)鍵。借鑒世界主要國(guó)家的做法和經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)軍民融合深度發(fā)展的瓶頸和矛盾，難點(diǎn)和突破點(diǎn)在于體制機(jī)制等根本性制度問(wèn)題。為此，要取得我國(guó)軍民融合深度發(fā)展工作的實(shí)質(zhì)性突破，必須以體制機(jī)制為關(guān)鍵突破點(diǎn)，強(qiáng)化理論創(chuàng)新，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)成科學(xué)、高效且符合國(guó)情的軍民協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多部門、多單位的整體合力。

二是建章立制是推進(jìn)軍民融合的根本保障。法律、法規(guī)和規(guī)章是軍民融合的重要保障，借鑒主要國(guó)家立法先行、凡事依法的經(jīng)驗(yàn)做法，建議重視和強(qiáng)化軍民融合領(lǐng)域的建章立制工作，做好立法規(guī)劃計(jì)劃，清理和修訂標(biāo)準(zhǔn)化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等領(lǐng)域的相關(guān)法規(guī)文件，制定和細(xì)化與我國(guó)軍民融合深度發(fā)展工作任務(wù)要求相適應(yīng)的相關(guān)管理規(guī)定，為公平市場(chǎng)環(huán)境營(yíng)造良好的法規(guī)制度和政策環(huán)境。

三是創(chuàng)新策略手段是推動(dòng)軍民融合的有效途徑。借鑒美、俄、英、日等世界主要國(guó)家軍民融合的主要做法和經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國(guó)裝備采購(gòu)制度改革和裝備采辦管理的實(shí)際，加大技術(shù)手段和工具方法的創(chuàng)新與實(shí)際應(yīng)用力度，例如，建立和健全一體化、各部門互操作的裝備采購(gòu)信息平臺(tái)，加大信息公開(kāi)力度，采用信息化技術(shù)手段，促進(jìn)軍民技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移，促進(jìn)軍民重大基礎(chǔ)設(shè)施的共建共用。