全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的“三維”

李衛(wèi)民

黨的十八大提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督”以來(lái)，全口徑預(yù)算一詞日益受到全社會(huì)的高度關(guān)切，各級(jí)人大更是積極創(chuàng)新，主動(dòng)作為，不斷推動(dòng)預(yù)算審查監(jiān)督工作進(jìn)步。在新的歷史時(shí)期，面對(duì)新的任務(wù)要求，筆者認(rèn)為，地方人大有必要從審查監(jiān)督的廣度、深度和效果三個(gè)維度，著手思考如何在加強(qiáng)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督方面取得新的成績(jī)。

一、在擴(kuò)大審查監(jiān)督的范圍上下工夫

全口徑預(yù)算，其概念內(nèi)涵是指凡政府依據(jù)國(guó)家管理者和資產(chǎn)資源所有者的身份所取得的所有收入，都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，提交人大權(quán)力機(jī)關(guān)審查和監(jiān)督。其實(shí)，這本來(lái)就是預(yù)算完整性原則的基本要求。從預(yù)算涵蓋的資金內(nèi)容看，我國(guó)預(yù)算管理不斷完善的一個(gè)重要體現(xiàn)，就是納入預(yù)算管理的各類(lèi)政府性資金日益增多，逐漸涵蓋差不多所有的資金類(lèi)型。從改革初期一度存在的各種預(yù)算外收入盛行，“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”泛濫，到1996年國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定，明確對(duì)政府性基金實(shí)行預(yù)算管理，2007年土地出讓收入由預(yù)算外納入政府性基金預(yù)算，2011年各種預(yù)算外資金全部納入預(yù)算，一路走來(lái)，預(yù)算管理的進(jìn)步史，可以說(shuō)就是一部分政府性資金不斷從預(yù)算外納入預(yù)算管理的逐步規(guī)范的過(guò)程。順應(yīng)這樣的發(fā)展趨勢(shì)，地方人大加強(qiáng)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督，首先應(yīng)當(dāng)從監(jiān)督的資金對(duì)象入手，不斷擴(kuò)大審查監(jiān)督的資金范圍。

1.推動(dòng)政府預(yù)算體系的不斷健全。預(yù)算法規(guī)定，我國(guó)各級(jí)政府預(yù)算“按照復(fù)式預(yù)算編制”。預(yù)算法實(shí)施條例進(jìn)一步明確，各級(jí)政府預(yù)算“分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”。財(cái)政部2009年制定出臺(tái)的“關(guān)于推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的指導(dǎo)意見(jiàn)”提出，要“建立由公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算組成的有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系”。實(shí)行復(fù)式預(yù)算，將政府以社會(huì)管理者身份籌集以稅收為主體的一般性財(cái)政收入、以所有者身份依法取得的國(guó)有資本收益、具有專(zhuān)項(xiàng)用途的政府性基金收入社會(huì)保險(xiǎn)基金收入等，全部納入預(yù)算，并分別編制成相應(yīng)的4本收支預(yù)算報(bào)人大審查批準(zhǔn)，這是規(guī)范化預(yù)算管理的題中應(yīng)有之義，也是適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展與管理的客觀需要。實(shí)踐中，中央財(cái)政已于2013年年初實(shí)現(xiàn)了對(duì)4本預(yù)算的全面編制并提交全國(guó)人大審批，地方各級(jí)則進(jìn)度不一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2014年年初，31個(gè)省級(jí)財(cái)政中，全面編制并提交4本預(yù)算的有21個(gè)；另10個(gè)省份中，陜西、吉林、山西等8個(gè)省份未編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，福建、四川、西藏等6個(gè)省份未編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。全面編制4本預(yù)算，健全政府預(yù)算體系，是實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理的基本要求，也是預(yù)算法律法規(guī)和國(guó)家規(guī)范性文件的明確要求。尚未實(shí)現(xiàn)政府4本預(yù)算完整編制的地方，人大要推動(dòng)政府進(jìn)一步加快預(yù)算編制的改革步伐，盡快達(dá)到全口徑預(yù)算管理的第一步要求，即從形式上做到預(yù)算監(jiān)管范圍涵蓋全部4類(lèi)政府性資金。

2.探索對(duì)地方政府性債務(wù)的審查監(jiān)督。預(yù)算法規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算“不列赤字”；“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。不過(guò)實(shí)際上，除了財(cái)政部代發(fā)的地方性政府債券、地方政府依據(jù)法律和國(guó)務(wù)院相關(guān)文件籌集的公路、保障房建設(shè)等債務(wù)之外，地方政府還通過(guò)融資平臺(tái)等舉借其他各種債務(wù)，而且數(shù)額龐大，已然成為當(dāng)前財(cái)政工作和國(guó)家宏觀調(diào)控面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)全部地方性政府債務(wù)的管理和監(jiān)督，對(duì)于規(guī)范地方政府行政行為，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，意義重大。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》就財(cái)政預(yù)算管理提出許多新的要求，包括審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等，都涉及政府債務(wù)管理的內(nèi)容。因此，對(duì)于地方政府性債務(wù)，地方人大不是應(yīng)不應(yīng)該監(jiān)督，而是應(yīng)該如何監(jiān)督的問(wèn)題。至于對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督要達(dá)到什么樣的程度，是僅對(duì)地方政府債務(wù)的收支情況進(jìn)行監(jiān)督，還是要求地方政府舉債前必須編制預(yù)算，報(bào)請(qǐng)人大審查批準(zhǔn)？從國(guó)家制度規(guī)定看，現(xiàn)行預(yù)算法等法律法規(guī)并未對(duì)此予以明確。不過(guò)理論上，地方政府舉債所獲收入與其他政府收入一樣構(gòu)成政府的可用財(cái)力，償債支出則成為政府日后的負(fù)擔(dān)。因此，地方政府性債務(wù)理應(yīng)進(jìn)入全口徑預(yù)算的外延范圍之內(nèi)，成為人大審查監(jiān)督的對(duì)象。實(shí)務(wù)中，有的地方人大對(duì)于政府債務(wù)雖然也在審查報(bào)告中提出相關(guān)要求，但實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督工作基本沒(méi)有開(kāi)展，有的甚至連政府債務(wù)的規(guī)模都未掌握；有的地方人大實(shí)行事后監(jiān)督，要求政府每年將舉債情況向人大作出報(bào)告；深圳等地人大則實(shí)行事前審批，要求政府每年編制債務(wù)預(yù)算，提交人大審批并接受人大的監(jiān)督?？紤]到地方人大工作實(shí)際，當(dāng)前首先應(yīng)建立起政府向人大常委會(huì)報(bào)告?zhèn)鶆?wù)情況的制度，夯實(shí)地方人大監(jiān)督政府債務(wù)的基礎(chǔ)；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，地方人大要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督，最終應(yīng)仿效深圳市實(shí)行政府舉借的審批制度。

3.適時(shí)擴(kuò)大對(duì)其他財(cái)政資金的監(jiān)督。全口徑預(yù)算，目前還只是一個(gè)政治文件用語(yǔ)，其確切的外延范圍并沒(méi)有權(quán)威的界定。實(shí)踐中一般認(rèn)為包括公共財(cái)政、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)和社會(huì)保險(xiǎn)基金4本預(yù)算（有的認(rèn)為還應(yīng)加上政府債務(wù)第5本預(yù)算）。在國(guó)家規(guī)定將預(yù)算外資金全面納入預(yù)算管理后，應(yīng)當(dāng)說(shuō)從制度上看，上述4本（或5本）預(yù)算基本覆蓋了政府的所有收入。不過(guò)，在現(xiàn)實(shí)中，顯然還有其他政府資金尚未進(jìn)入預(yù)算管理的范疇。如財(cái)政部2010年下發(fā)的《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》規(guī)定，從2011年1月1日起，將預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理；可是即便在該文件中也還是留有一個(gè)“口子”，即“不含教育收費(fèi)”，具體包括“目前在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理的高中以上學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)，高校委托培養(yǎng)費(fèi)，黨校收費(fèi)，教育考試考務(wù)費(fèi)，函大、電大、夜大及短培訓(xùn)班培訓(xùn)費(fèi)等”。也就是說(shuō)，國(guó)家文件一方面從制度上取消了“預(yù)算外收入”這一概念另一方面在事實(shí)上依然保留了一部分并未納入預(yù)算的收入。而且實(shí)務(wù)中，這部分依然在預(yù)算之外的收入并不僅限于文件規(guī)定的“教育收費(fèi)”。以F省為例，其維持“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理”的資金還包括高速公路收費(fèi)和彩票發(fā)行管理費(fèi)等。除了財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理的資金外，目前各地的住房公積金、城市住房維修基金等，也都沒(méi)有納入預(yù)算管理。而這些資金的收取、支出及其管理，都是由政府組織實(shí)施，而且與民生關(guān)系密切，理應(yīng)與其他社會(huì)保障資金等一樣納入預(yù)算管理，接受地方人大的審批和監(jiān)督。即使由于某種原因上述資金尚不宜納入預(yù)算，地方人大也可以適時(shí)開(kāi)展一些有針對(duì)性的監(jiān)督，督促政府相關(guān)部門(mén)完善管理，更好地發(fā)揮這些資金的效益。實(shí)踐中，上海福州等地都曾對(duì)公積金、住房維修基金等開(kāi)展過(guò)監(jiān)督活動(dòng)，取得了很好的監(jiān)督效果。

二、在加大審查監(jiān)督的深度上下工夫

實(shí)施全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督，不僅要促進(jìn)政府預(yù)算體系健全，擴(kuò)大監(jiān)督的范圍，更需要在政府全面編報(bào)各類(lèi)預(yù)算的條件下，針對(duì)各類(lèi)預(yù)算開(kāi)展深入細(xì)致的審查與監(jiān)督，加快推動(dòng)預(yù)算程序?qū)徬驅(qū)嵸|(zhì)審的轉(zhuǎn)變。也就是說(shuō)，地方人大審查監(jiān)督政府預(yù)決算，不僅要做到“全面審”，將審查監(jiān)督的范圍擴(kuò)大至政府預(yù)算體系的各種預(yù)算、政府收入的所有資金；而且要做到“深入審”，逐步深化和細(xì)化審查監(jiān)督，不斷增強(qiáng)審查監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性。

1.逐步推進(jìn)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的審查監(jiān)督。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，是近年來(lái)才明確要求納入政府預(yù)算體系的。相應(yīng)地，地方人大對(duì)這兩類(lèi)預(yù)算的審查和監(jiān)督也開(kāi)展得較晚，究竟應(yīng)如何進(jìn)行審查監(jiān)督，相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)還較欠缺。從中央做法看，對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，全國(guó)人大主要是要求提高“兩個(gè)比重”，即逐步提高國(guó)有企業(yè)收益上繳的比重和上繳收入補(bǔ)充公共財(cái)政的比重。這樣的要求同樣體現(xiàn)在十八屆三中全會(huì)的“決定”中，“決定”規(guī)定：“提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，二○二○年提高到百分之三十，更多用于保障和改善民生?！本偷胤蕉?，企業(yè)的情況與央企有所不同，以F省為例，省屬十幾家國(guó)有企業(yè)基本不屬于壟斷型國(guó)企，經(jīng)營(yíng)規(guī)模普遍不是很大，企業(yè)盈利也不是很高，有的企業(yè)還面臨較重的改革發(fā)展的壓力。筆者認(rèn)為，地方人大在積極推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，統(tǒng)籌兼顧。應(yīng)結(jié)合貫徹落實(shí)三中全會(huì)“決定”提出的人大要“加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”的規(guī)定，積極主動(dòng)開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督活動(dòng)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)完善國(guó)有資本監(jiān)督管理，保障國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益的上繳與支出的規(guī)范和有效。此外，按照“全口徑”的基本內(nèi)涵，“國(guó)有資本”顯然并不能僅限于目前所指的國(guó)資部門(mén)所屬企業(yè)的資產(chǎn)，其他的金融類(lèi)、各部門(mén)所屬?lài)?guó)有企業(yè)的資產(chǎn)，以及行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等，也都應(yīng)當(dāng)逐步成為地方人大的監(jiān)督對(duì)象。至于社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，筆者認(rèn)為，要充分考慮它與公共財(cái)政預(yù)算等的不同之處。從預(yù)算的法律屬性看，一般預(yù)算必須報(bào)經(jīng)人大權(quán)力機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)才依法成立，政府支出才有合法依據(jù)；而社會(huì)保險(xiǎn)基金的收取與支出，都有相應(yīng)的法律法規(guī)及國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，按照美國(guó)等的通行做法，這類(lèi)支出屬于法定的強(qiáng)制性支出，其合法性并非源自預(yù)算而是源自法律規(guī)定。換言之，一般預(yù)算適用“先有預(yù)算，后有支出”的原則，而社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算則不應(yīng)適用這一原則。因此，地方人大對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的審查監(jiān)督，重點(diǎn)不在于審查收支預(yù)算的合法性與合理性，更重要的應(yīng)在于監(jiān)督收支預(yù)算是否執(zhí)行得及時(shí)、到位，特別是要確保社保資金運(yùn)行得安全、規(guī)范。

2.進(jìn)一步細(xì)化對(duì)公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算的審查監(jiān)督。相對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，我國(guó)實(shí)行公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理的時(shí)間更長(zhǎng)，相關(guān)預(yù)算編制及其審查監(jiān)督的制度與實(shí)務(wù)也都更加豐富，特別是作為政府預(yù)算改革的主要內(nèi)容，部門(mén)預(yù)算的資金主要來(lái)源于公共財(cái)政和政府性基金。因此，人大加強(qiáng)全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督，重點(diǎn)還是應(yīng)當(dāng)放在公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算上。而要深化對(duì)這兩本預(yù)算的審查監(jiān)督，筆者認(rèn)為很重要的一點(diǎn)，應(yīng)從原來(lái)的重點(diǎn)審總預(yù)算轉(zhuǎn)為重點(diǎn)審部門(mén)預(yù)算，從原來(lái)對(duì)部門(mén)預(yù)算進(jìn)行一般性審查轉(zhuǎn)向?qū)Σ块T(mén)項(xiàng)目支出進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查?？傊?，要通過(guò)將部門(mén)預(yù)算審查監(jiān)督不斷細(xì)化、具體化來(lái)體現(xiàn)和強(qiáng)化審查監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性、有效性。為此，一方面，地方人大要按照“全面規(guī)范、公開(kāi)透明”的要求，督促政府有關(guān)部門(mén)不斷細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，將專(zhuān)項(xiàng)支出預(yù)算逐步細(xì)化到具體的項(xiàng)目和使用單位，并提供項(xiàng)目可行性研究報(bào)告等必要的說(shuō)明材料，以方便人大代表的閱讀理解，增強(qiáng)預(yù)算的可審性；另一方面，地方人大工作機(jī)構(gòu)要逐步做實(shí)項(xiàng)目支出預(yù)算的審查和監(jiān)督，切實(shí)審查項(xiàng)目安排的可行性、合理性全過(guò)程跟蹤監(jiān)督項(xiàng)目資金使用的規(guī)范性、安全性、有效性。實(shí)務(wù)中，安徽、黑龍江等地人大在開(kāi)展預(yù)算初步審查中，都對(duì)部門(mén)預(yù)算進(jìn)行了細(xì)致的專(zhuān)門(mén)審查，并提出具體的審查意見(jiàn)。特別是廣州市在2014年人代會(huì)上，要求各代表團(tuán)分組審議預(yù)算報(bào)告時(shí)，結(jié)合審查財(cái)政總預(yù)算，每個(gè)代表團(tuán)增加專(zhuān)題審議1個(gè)部門(mén)預(yù)算和1個(gè)政府投資重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算，并提出各自的審查報(bào)告；同時(shí)，大會(huì)議程還安排了由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)代表聯(lián)名提出的預(yù)算草案修正案進(jìn)行研究，提出“處理意見(jiàn)報(bào)告”提交主席團(tuán)審議?？梢哉f(shuō)，廣州等地人大在推動(dòng)預(yù)算實(shí)質(zhì)性審查方面，做了大膽的有益的探索和創(chuàng)新，值得其他地方學(xué)習(xí)借鑒。

3.扎實(shí)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，落實(shí)預(yù)算支出責(zé)任。人大批準(zhǔn)預(yù)算，既是對(duì)政府開(kāi)支的授權(quán)，也相應(yīng)規(guī)定了政府開(kāi)支的責(zé)任。切實(shí)落實(shí)預(yù)算支出責(zé)任是預(yù)算制度的基本要求，也是當(dāng)前改進(jìn)預(yù)算管理的一個(gè)著力點(diǎn)。近年來(lái)財(cái)政部門(mén)正在積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，各級(jí)人大也相應(yīng)開(kāi)展了預(yù)算績(jī)效監(jiān)督。其中，監(jiān)督力度最大的可能要數(shù)北京市人大，2012年他們對(duì)全市11項(xiàng)170多億大額專(zhuān)項(xiàng)資金開(kāi)展了深入的調(diào)研和專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，并要求財(cái)政部門(mén)提交11項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，要求審計(jì)機(jī)關(guān)提交其中6項(xiàng)資金的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)報(bào)告，此舉有力促進(jìn)了政府及其有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理。但總體上，目前政府預(yù)算績(jī)效管理和人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督都還不夠成熟，如何科學(xué)地建立項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)體系，客觀作出績(jī)效評(píng)價(jià)，切實(shí)發(fā)揮評(píng)價(jià)結(jié)果的作用都還需要繼續(xù)探索，逐步完善。為了不斷提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率和使用效益，地方人大在推進(jìn)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督中，應(yīng)緊緊抓住預(yù)算支出責(zé)任這個(gè)核心，督促政府各部門(mén)強(qiáng)化支出責(zé)任意識(shí)，牢牢樹(shù)立“凡有支出、必有產(chǎn)出，違反預(yù)算、必?fù)?dān)其責(zé)”的觀念；要在科學(xué)、準(zhǔn)確、高效地開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和利用制度，完善激勵(lì)約束機(jī)制，真正做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，切實(shí)推動(dòng)政府預(yù)算管理不斷完善。

三、在提高審查監(jiān)督的實(shí)效上下工夫

要落實(shí)和體現(xiàn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的權(quán)威，就需要切實(shí)提高人大監(jiān)督的實(shí)效性。地方人大開(kāi)展政府全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在提高監(jiān)督實(shí)效上邁出新的步伐。

1.提高對(duì)政府預(yù)決算審查監(jiān)督的針對(duì)性。當(dāng)前有的地方人大開(kāi)展預(yù)決算審查監(jiān)督不夠深入、具體，針對(duì)性不夠強(qiáng)，特別是在預(yù)決算審查報(bào)告中所提的意見(jiàn)建議，往往比較原則、籠統(tǒng)，一般只是泛泛地要求財(cái)政“加大民生保障力度”“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)”“提高資金使用績(jī)效”等，審查監(jiān)督的意味不夠突出，對(duì)意見(jiàn)建議如何落實(shí)到位缺乏明確的量化要求，導(dǎo)致審查監(jiān)督形式化、程序化。相比之下，近年來(lái)全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委的預(yù)決算審查報(bào)告則寫(xiě)得較實(shí)，許多意見(jiàn)建議都很具體，而且?guī)в忻鞔_的時(shí)限要求，如“編制2009年預(yù)算時(shí)將重點(diǎn)支出編列到款”“2010年向全國(guó)人大提交地方政府性基金收支預(yù)算、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”“2010年試編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”“2011年實(shí)現(xiàn)將非稅收入納入預(yù)算管理”等，實(shí)踐中都得到國(guó)務(wù)院及財(cái)政部的重視和落實(shí)，取得了良好的監(jiān)督效果。因此，地方人大在開(kāi)展全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督中，應(yīng)更加深入，針對(duì)性更強(qiáng)，要找準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算管理中存在的突出問(wèn)題，深入分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，在相關(guān)審查報(bào)告中明確提出改進(jìn)的具體要求，切實(shí)發(fā)揮人大預(yù)算審查監(jiān)督應(yīng)有的糾正不足與改進(jìn)工作的作用。

2.建立健全預(yù)算審查指出問(wèn)題整改落實(shí)情況的報(bào)告機(jī)制。地方人大開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督，有時(shí)指出的一些問(wèn)題不能得到及時(shí)有效解決，其中一個(gè)重要原因是，政府部門(mén)整改落實(shí)情況的反饋報(bào)告機(jī)制不夠健全。如每年代表大會(huì)上人大財(cái)經(jīng)委所作的預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告，都就改進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理提出相應(yīng)的意見(jiàn)、建議，但有的地方?jīng)]有明確要求政府如何辦理落實(shí)，如何作出反饋，影響了預(yù)算審查的作用發(fā)揮。為此，建議學(xué)習(xí)借鑒全國(guó)人大的有關(guān)做法，建立人大預(yù)算決議辦理落實(shí)的報(bào)告機(jī)制，明確要求政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)切實(shí)貫徹落實(shí)人大預(yù)算決議，對(duì)預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告中所提意見(jiàn)建議認(rèn)真進(jìn)行辦理，并在第二年代表大會(huì)上，將相關(guān)辦理情況印制成專(zhuān)題材料發(fā)放給人大代表。同時(shí)，要進(jìn)一步支持審計(jì)機(jī)關(guān)依法監(jiān)督，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，健全審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況的報(bào)告機(jī)制。對(duì)于審計(jì)查出的突出問(wèn)題要加大跟蹤監(jiān)督力度，督促部門(mén)整改落實(shí)到位，并向人大常委會(huì)作出報(bào)告；必要時(shí)，可學(xué)習(xí)湖南省人大的做法，要求各部門(mén)分別提出整改落實(shí)的情況報(bào)告，并由部門(mén)負(fù)責(zé)人向人大常委會(huì)作口頭報(bào)告，以強(qiáng)化部門(mén)整改的責(zé)任感和緊迫感，促進(jìn)審計(jì)反映問(wèn)題切實(shí)整改落實(shí)到位。

3.研究探索審查預(yù)算的重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展。十八屆三中全會(huì)“決定”指出，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。這對(duì)各級(jí)人大繼續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督，提出了新的工作思路和研究課題。傳統(tǒng)上，人大審查預(yù)算不外乎審查預(yù)算的收入、支出以及平衡狀態(tài)，而預(yù)算收入規(guī)模一般由各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃所決定，預(yù)算平衡也受到國(guó)家法律的控制，在這兩方面地方人大審查監(jiān)督的空間其實(shí)并不大，審查預(yù)算的重點(diǎn)自然應(yīng)集中在支出方面。而政府的支出預(yù)算，直觀層面上表現(xiàn)為預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)及具體的支出項(xiàng)目，深層次上看，還包括涉及政府支出的各相關(guān)政策。因?yàn)橐豁?xiàng)政策的研究制定，將直接影響甚至決定政府支出的重點(diǎn)以及有關(guān)項(xiàng)目的安排。地方人大推進(jìn)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督，一方面要扎實(shí)開(kāi)展預(yù)算項(xiàng)目審，著重審查政府支出的結(jié)構(gòu)是否合理，重點(diǎn)是否突出，部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)設(shè)置是否科學(xué)，項(xiàng)目安排是否有效等另一方面，要逐步將預(yù)算政策納入審查監(jiān)督的范圍之內(nèi)，探索開(kāi)展預(yù)算政策審，審查政府支出的相關(guān)政策制定是否科學(xué)、民主、有效。實(shí)行預(yù)算政策審查就要改變目前預(yù)算政策完全由政府及其部門(mén)決定的做法，政府平時(shí)研究制定有關(guān)政策，只要這些政策可能涉及預(yù)算收支事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)充分征求并吸納人大的意見(jiàn)建議。隨著審查預(yù)算的重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展到位，地方人大在重大政策的研究制定上具有一定的發(fā)言權(quán)和影響力，就可以在預(yù)算管理決策上和支出審批把關(guān)上，真正發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法權(quán)和決定權(quán)的作用，由此也就能彰顯出全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的實(shí)效。