我國政府績效審計初探

李曉東

摘 要：全國乃至全世界各國政府把績效審計作為審計中最重要的工作，我國政府審計將沿著績效審計這一路徑不斷向前邁進，政府績效審計工作的不斷顯現(xiàn)以及政府績效審計工作的不斷發(fā)展將會有兩方面的影響，一方面是政府審計的范圍不斷擴大，另一方面是政府審計部門的責任將變得非常重大。基于此，本文對我國政府績效審計的相關問題進行了探討。

關鍵詞：政府績效審計；必要性；發(fā)展途徑

隨著受托責任理論和績效審計理論的發(fā)展，世界各國審計機關在20世紀七八十年代相繼制定或修訂法律，授權審計機關開展績效審計。目前，美國、加拿大、英國、澳大利亞等西方國家，績效審計已成為主要業(yè)務類型之一，已經作為促進政府提高效率、強化責任的重要工具。在世界范圍內，歐美等發(fā)達國家，績效審計類型占審計工作總量的比重已達40%左右，個別國家如美國已超過90%，國家審計將會朝著績效審計不斷發(fā)展。

公共財政體系在我國的不斷發(fā)展和政府職能的轉變，公共財政資金的使用效率和效果的日益受到關注，使得績效審計也越來越受到青睞和重視。因此積極探索政府績效審計，既是形勢發(fā)展對審計工作提出新的要求，也是審計發(fā)展的必然趨勢和我國審計與國際審計發(fā)展接軌的需要。2011年，根據(jù)《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，結合審計工作實際，我國審計署制定了"十二五"時期的有關審計工作比較長遠的計劃，因此，我們要不失時機地開展政府績效審計。

1 什么是政府績效審計

政府績效審計的定義：是指對被審計單位經濟的合理性及有效性進行監(jiān)督和管理的審計活動。詳細定義是依據(jù)有關法規(guī)和標準，國家審計機關運用審計程序和方法，對被審計單位或項目的經濟活動的合理性、經濟性、有效性進行監(jiān)督評價，提出改進建議，促進管理，提高效益的一種獨立性的監(jiān)督性活動。隨著人民的民主意識不斷加強，政府績效審計在社會民主政治中的不斷發(fā)展以及政府能夠掌握的公共資金的不斷增多，其產生和發(fā)展是要求對資金的使用途徑和功能不斷加強監(jiān)督?？冃徲嫳仨氁侠硎褂闷湫Ч谪斦Y金的制度上不能有所隱藏，接受社會公眾對績效審計工作的督促。

2 我國為何必須實施政府審計工作

當前，由于我國政府的績效審計的發(fā)展相對于發(fā)達國家的政府績效審計來說比較遲，所以和發(fā)達國家之間或多或少存在著一定的距離。我國并沒有很好的運用國家的各項法律和國家鼓勵束縛體制來促使社會進步、沒有增強國民經濟的發(fā)展，而只是把政府審計作為一種填補空缺的替補工具。因此，我國政府審計機關必須開展政府績效審計，我國要根據(jù)變化了的審計環(huán)境研究我國經濟社會中出現(xiàn)的新狀況和新問題，按照審計發(fā)展的一般發(fā)展規(guī)律積極開展績效審計。

1）不斷開展績效審計是完善社會主義市場經濟體制的必然要求和必然選擇。

在十四大以后，為了建立社會主義市場經濟體制，我國進行了一系列經濟體制的改革，由于市場存在著固有的缺陷，因此為了使我國的國民經濟能夠朝著有益的方向不斷拓展，一定要使用不同的方法對國民經濟的運行進行不斷的調整。中央政府逐漸增加財政投入，并且積極使用各種經濟手段對我國的經濟進行宏觀調控，伴隨著財政支出的不斷擴大，財政投入逐漸增加，對我國經濟運行和社會主義市場經濟的發(fā)展產生了重要的影響。巨額公共資金的管理和使用效率對我國社會主義市場經濟體系能否完成起到了至關重要的作用。十六屆三中全會會議決定要增強審計的監(jiān)管，進而形成預算評價體制，進行績效審計是審計機關認真貫徹這一決定的重要舉措，也是完善社會主義市場經濟體制的必然措施。

2）實行績效審計有利于建立責任政府，能夠增強對權利的運行限制和督促管理。

目前，我國政府管理有了比較大的改善，但仍舊存在著不合理、不公正，并且欠缺合理的追蹤和限制公共投資項目。審計機關開展政府績效審計，能夠對公共資金管理使用中存在的一些不良行為和失誤等問題進行及時揭露和糾正，不僅能增強權力實行的制約和監(jiān)管，也能進一步對政府的責任感以及績效感進行強化，更好地建立責任政府。

3）要使公共資金使用效率得到有效的提升就要進行績效審計。

績效審計能夠使政府更好地進行管理和督查，而且有助于提高公共資金的使用效益。審計機關開展政府績效審計，一方面能夠推進行政管理體制的逐漸改革，也能降低行政成本，提高政府效率和公共服務的質量，另一方面有助于完善政府宏觀經濟管理的方式，促進經濟增長方式的轉變，并能夠促進資源配置在市場經濟中占據(jù)更大的優(yōu)勢，建立美好的社會主義社會，形成良好的績效觀點。

3 促使我國政府績效審計發(fā)展的途徑

其他國家已經進行了幾十年的政府績效審計，而這時我國才進入績效審計的起始階段，此時面前有許多的困難需要解決，我國是社會主義社會，政府績效必須與我國的國情相適宜。在科學發(fā)展觀的指引下，走有中國特色的績效審計之路。立足于公平性、合理性、合法性，探究適合中國的審計路，以績效審計中存在的問題為出發(fā)點，結合發(fā)展路徑，促使績效審計的全面發(fā)展。

1）把績效審計和財務收支審計放在同等重要的位置

財務收支審計和績效審計是兩個不同的審計工作，財務收支審計主要是指對被審計單位的真實性、公平性以及經營成果和會計解決措施是否保持一致進行審計，績效審計則是針對審計單位資源管理和使用情況進行的審計?？冃徲嫼拓攧帐罩徲嬙诤芏喾矫娑即嬖谥艽蟮牟煌m然績效審計證實的績效指標有些需要借助財務收支審計，但績效審計并不是財務收支審計的簡單擴展，績效審計能夠供給很多財務審計無法供給的信息。因而，財務審計與績效審計不能進行相互替換，財政審計與績效審計具有不同的性質。我國應該健全績效審計的理論體制，在進行審計資源分配時，始終把績效審計和財務收支審計放在同等重要的位置，這樣才能更全面的使監(jiān)管作用在我國的政府審計中展現(xiàn)出更好的作用。

2）增強對非盈利部門以及政府部門的審計

在我國財政慢慢淡化出競爭圈的情況下，我們在執(zhí)著于把績效審計與財務審計放在同等重要的位置時，不要忘記績效審計的重中之重，一是對綜合經濟管理部門的審計，包括政府部門財政信用審計、資金預決算的審計；二是工商和稅務部門的審計；三是對重點建設項目重點工程實行審計，把中小型企業(yè)歸入民間審計的范疇，國家審計機關應把精力集中在大、中型企業(yè)以及和國計民生有著不可分割關系的企業(yè)。待條件成熟也可以模仿西方國家的方法，可將國有大、中型企業(yè)歸入民間審計的范疇，但抽查權和復審權仍由政府審計掌握；政府審計機關可適時進行抽查，提高監(jiān)管審計質量。

3）健全和革新現(xiàn)行政府審計管理體系

市場經濟是一種經濟體系，是自由的經濟、公平的經濟，產權明晰的文明經濟。我國現(xiàn)行政府審計管理體系頻頻受到阻礙的主要原因是我國現(xiàn)行政府沒有足夠強的獨立性，要健全和革新現(xiàn)行政府的審計管制體系，就要以增強政府審計的獨立性為出發(fā)點。在市場經濟的條件下，我國政府審計工作的管理形式應該向立法形式逐漸靠攏，應該讓人民代表大會對審計機關進行直接的管理；人民代表大會不僅是國有企業(yè)的名義代表，而且是廣大人民群眾的法定代表，審計委托人必須是國有生產資料的名義代表，也就是說審計代表是全國人民代表大會。政府應該受到審計監(jiān)管，因為政府是被審計人，是受人民代表大會委托的。最重要的改善舉措是：全國人大常委會對中央審計進行直接領導，承擔管理全國的審計工作，負責全國人大常委會并匯報工作，地方各級人大常委作為主要責任人對地方各級政府進行直接的領導，各級政府對地方人大常委進行工作的匯報，在地方法規(guī)中準確指出能夠保證審計的獨立性的條款；中央審計署對地方政府進行直接的監(jiān)管，也可分設派出機構對其進行監(jiān)管；上下級審計機關必須要有一定的業(yè)務領導關系。

4）健全績效審計的規(guī)范體制

隨著全國績效審計的不斷進步，不難發(fā)現(xiàn)，盡早地擬定政府績效審計標準及相關典范能夠使績效審計更好地向前發(fā)展，這在績效審計開展得比較好的國家均有所體現(xiàn)。不斷健全績效審計標準和相關的典范才能保證績效審計的質量及其有效性，這在國際上績效審計標準的建立中均有所表現(xiàn)。在我國的有關法規(guī)中雖然明確指出要進行政府審計，但是能夠適用于我國績效審計的審計標準并沒有建成，要在我國進行政府績效審計。第一，對績效審計監(jiān)督的法律地位進一步增強，并對《審計法》及其相關條例進行不斷的改善，并對績效審計進行明確的分類，對績效審計監(jiān)督權的作用進行加強；第二，以《審計法》為出發(fā)點建立績效審計的其他準則；第三，密切聯(lián)系我國的經濟發(fā)展狀況和我國的國情，參考世界、亞洲、世界發(fā)達國家績效審計組織的審計指南，盡早地擬定出符合我國經濟發(fā)展現(xiàn)狀的績效審計指南。不斷提高我國的經濟發(fā)展，不斷完善績效審計法律法規(guī)，不斷完善績效審計準則和指南，不斷完善績效審計評價標準，不斷完善績效審計的內容規(guī)定。明確規(guī)范政府績效審計的內容形式、組織行為等。不斷提升我國審計工作，形成嚴格的績效審計制度、明確的規(guī)范、透明的監(jiān)督績效審計法規(guī)工作環(huán)境。然而，建成一系列行之有效的績效評判標準則是重點。審計評價標準是有效評價審計單位職責的履行情況的綜合指南，績效審計評級標準的合理性，對客觀公正評價政府部門的工作效率、優(yōu)劣、是非，從而避免審計風險有著重要的作用。評價指標主要是對經濟和社會收益情況進行的評價。對于社會效益的評定不能用定量指標，也不能用定性指標，定性指標的公正性不夠，所以，社會效益評定標準在制定的時候，適當增加一些原則性的指標。結合實踐經驗，對一些較易使公平公正受到危害的項目工程，可適當?shù)难a充一些規(guī)范?？梢詤⒖计渌洕I域的經濟效益的評定指標，并且借鑒國外做得好的績效審計評定體制，綜合我國政府部門以及其他的組織來擬定我國政府績效審計評定標準體制。

5）配備和培養(yǎng)績效審計人才

績效審計活動以信息為主，其中心價值在于其專業(yè)性，也就是說績效審計的專業(yè)價值具有舉足輕重的作用?？冃徲嫻ぷ鲗τ谌瞬诺囊蠓浅８撸俗罨镜囊笸膺€有其他特殊的要求，要從事績效審計工作必須對績效審計的方法以及技術有足夠的了解；對政府組織、政府職能、政府項目有深入的了解；具有很強的口語交際能力；對于審計工作專門要求的一些技術要熟練掌握，要精通電腦、靈活運用統(tǒng)計學、熟練工程學等。我們不難發(fā)現(xiàn)，審計工作能夠順利地進行，多樣化的審計人員必不可少，更重要的是審計機關必須有合格的審計工作人才。

相對于多元化審計工作人員來說，我國目前審計工作者比較老化，且普遍存在知識結構單一的情況，合格的績效審計人才非常少。審計隊伍的規(guī)模也相對較小。我國目前對審計機關工作者的招募主要集中于公務員，就是通過公務員考試進行選拔，因為公務員考試側重于書面的表達，分析和表達能力。因此通過公務員考試來選拔國家審計機關工作人員，因為這種途徑能夠培養(yǎng)并選拔出思維清晰、有較好的分析能力以及語言表達能力的審計工作人才，雖然這樣公務員具備了很好的表達和分析能力，但是其相關的專業(yè)可能會存在不足。

做到以下幾點可以改善這種情況：第一，不斷增加績效審計人員的數(shù)目，雖然自我國實行績效審計以來，審計人員的數(shù)目不斷增加，但是審計人員的質量明顯美中不足。第二，通過提高對審計人員招聘過程中的要求，來提高審計人員的素質。績效審計不同于財務審計，合格的審計人員不僅要掌握法律、管理學、數(shù)學、經濟學、人力資源，而且要通曉稅收、會計、審計等法律知識。評價審計工作者的技能情況，取決于審計人員的素質以及對績效審計體制的熟練和使用情況。所以，審計機關要想得到合格的績效審計人員，就需要通過招募等方法廣納賢才，不斷提高審計人員的數(shù)目和質量。除了進行招募審計者之外，還可以憑借其他可靠的資源來增加審計人員，進而提高審計人員的質量。只有這樣才能培養(yǎng)和選拔出審計人才。

4 總結

政府績效審計工作在我國只是剛剛起步，相比國際發(fā)達國家和審計工作做得好的國家，我國政府審計工作并不能一蹴而就，我國審計工作的發(fā)展還有很長的路要走，其中不僅要進一步健全外部因素，以國外的實踐經驗為參照物，而且要不斷加強管理體制的革新，建成合理有效的財政預算管理體制，不斷增加審計人員的數(shù)目，不斷提升審計人員的素質，對績效審計的方式方法和手段進行不斷的改革和完善。

參考文獻：

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