財政項目支出績效評價指標及設計

■王同律

一、財政支出績效評價指標結(jié)構(gòu)及種類

（一）財政支出績效評價指標及指標體系

評價指標是指用來衡量財政支出績效目標實現(xiàn)程度的考核工具，是量化考核財政支出績效狀況的手段。財政支出績效要求從多個方面進行系統(tǒng)的評價考核，需要設計出一系列指標，這些相關指標的集合，即財政支出績效評價指標體系。評價指標體系中的一系列評價指標，它們是相互關聯(lián)的，構(gòu)成了一種多級遞階層次結(jié)構(gòu)。

圖1-1 財政支出績效評價指標體系結(jié)構(gòu)圖

（二）指標體系結(jié)構(gòu)分析

1．評價總目標

財政支出績效評價要有評價的總目標，或稱評價主題。各種類型不同的績效評價，在目標上有一定差異。進行績效評價前，必須有明確的評價主題。

財政部[2011]285號《財政支出績效評價管理暫行辦法》中稱，財政支出績效評價是指根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。

因此財政支出績效評價的目標是對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行的評價，即可理解為財政支出績效評價的主題。

2．指標的層級結(jié)構(gòu)

財政支出績效評價是多目標的系統(tǒng)評價問題，多目標系統(tǒng)的評價需要對不同目標采用不同的指標進行衡量。又由于財政支出績效評價涉及的部門或項目具體內(nèi)容廣泛，總體目標是指向性的。因此，需要構(gòu)建指標的層級結(jié)構(gòu)，指導評價人員進行具體的指標設計。

（1）一級指標：亦稱指標維度。維度是對評價對象、類型的區(qū)分，規(guī)定了評價的基本面向。通過維度區(qū)分，可使評價層面條理化，評價具有可比性。

（2）二級指標：亦稱基本指標，或稱指標內(nèi)容，中間段指標，是評價手段的體現(xiàn)，作為維度的載體和外在表現(xiàn)，需要根據(jù)項目的種類、特點、相關度和隸屬性進行編制。

（3）三結(jié)指標：亦稱指標要素，即具體指標，是評價內(nèi)容的實質(zhì)性和具體表現(xiàn)，需要進行量化考量。

多級遞階層次結(jié)構(gòu)是多目標系統(tǒng)決策與評價的先進結(jié)構(gòu)模型，能將一個系統(tǒng)的多目標的層次及影響因素之間的相互關聯(lián)關系清晰地展現(xiàn)，并能合理分析出不同要素對隸屬層級以及總目標的重要性程度（權(quán)重）。評價中既能進行分層評價，又能進行綜合（總目標）評價。根據(jù)財政支出績效評價的系統(tǒng)性和評價要求，指標體系構(gòu)建采用多級遞階層次結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了科學性。

（三）指標種類

1．按指標的適用范圍：績效評價指標可分為共性指標和個性指標。共性指標是適用于所有評價對象的指標。個性指標是針對評價對象特點設定的，適用于不同預算部門或項目的業(yè)績評價指標。

2．按指標屬性：績效評價指標可分為客觀性指標和主觀性指標?？陀^性指標是指可以直接以量化的數(shù)據(jù)來顯示績效程度的不同的指標。主觀性指標是指顯示評價人員或受訪人的感受或認知差異程度不同，無法以直接的量化數(shù)據(jù)來顯示的指標。

3．按指標考核內(nèi)容：績效評價指標可分為過程性指標和結(jié)果性指標。過程性指標是以行為過程為導向，具有手段和效率涵義的指標。結(jié)果性指標是以行為后果為導向，具有目的和效果涵義的指標。

以財政部（財預[2011]285號）文件評價指標體系中的三級指標為例，按指標屬性和考核內(nèi)容進行指標種類劃分，大致如下（見表1-1）。

二、財政項目支出績效評價指標設計

（一）評價指標設計要求

評價指標設計應遵循以下原則：(1)相關性；(2)重要性；(3)可比性；(4)系統(tǒng)性；(5)經(jīng)濟性（詳見財預[2011]285號文件）。在此原則下設計形成的評價指標（體系），要求具有完整性、協(xié)調(diào)性和比例性的特征。

完整性是指各種指標形成重點突出，兼顧一般，相互聯(lián)系，互為補充的整體（指標體系）。

協(xié)調(diào)性是指各指標之間在績效評價主題質(zhì)的規(guī)定一致性下能相互銜接，互相映證。

比例性是指各類指標之間存在一定的數(shù)量比例關系。

對于初次進行指標設計的評價人員，可以參考財預[2011]285號文件或財預[2013]53號文件的指標體系框架開展設計。財預[2013]53號文件指出，參考框架模式“主要用于設置具體共性指標時的指導和參考”，“即要根據(jù)具體績效評價對象的不同，以《共性體系框架》為參考，在其中靈活選取最能體現(xiàn)績效評價對象特征的共性指標，也要針對具體績效評價對象的特點，另行設計具體的個性評價指標……，從而形成完善的績效評價指標體系”。

表1-1 財政項目支出績效評價指標類型表

根據(jù)不同的評價對象，可以先行設計出適用于某種行業(yè)或種類的共性指標框架，再針對評價對象特點設計具體個性指標。

（二）一級指標設計

一級指標即評價指標體系中的績效維度，它是基于財政績效評價主題（即“3E原則”——經(jīng)濟性、效率性與效益性）對評價層面的具體化和條理化，也是指標體系的大結(jié)構(gòu)框架。

表2-1 三級指標設計的要點

表3-1 根據(jù)評價主要問題形成二級指標

表3-2 三級指標設計表

表3-3 市級城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險財政補助專項資金績效評價指標體系

財政項目本質(zhì)是辦事的行為，進行績效評價包括行為過程和行為結(jié)果兩個方面。從行為過程而言，需要考評項目投入是否滿足經(jīng)濟性要求，過程是否合規(guī)和合理；從行為結(jié)果來說，需要考評行為結(jié)果是否到達了預期目標，投入產(chǎn)出活動是否有效率以及結(jié)果產(chǎn)生了哪些影響（包括經(jīng)濟、環(huán)境、社會等）。

將“3E原則”與項目行為與過程的兩個方面相結(jié)合，即可完成績效維度的設計。財預[2011]285號文件的績效維度項目決策、項目管理、項目績效大致對應了經(jīng)濟性、效率性和效益性，又有行為過程和行為結(jié)果的指向。財預[2013]53號文件中績效維度設計為投入、過程、產(chǎn)出、效果，其設計邏輯是投入與過程對應的是經(jīng)濟性，過程和產(chǎn)出對應的是效率性，產(chǎn)出和效果對應的是效益性，而在行為過程和行為結(jié)果的指向上更為明確。

建議現(xiàn)階段財政項目績效評價、績效維度可按財政部上述兩個文件的一級指標確定，一般來說，財預[2011]285號文件的三個維度比較適合初次投資或一次性的財政支出項目的評價，財預[2013]53號文件中的四個維度比較適合連續(xù)投資和政策性財政支出項目的評價。

（三）二級指標設計

二級指標亦稱基本指標，是對一級指標評價基本面向的具體化，可以理解為每個績效維度評價的內(nèi)容，財政部績效評價共性框架中二級指標列示的即是不同績效維度如何進行評價內(nèi)容的具體指向。設計時，應根據(jù)評價對象及項目的特點，明確評價關鍵問題，盡量做到不重不漏。在此基礎上進行合理的調(diào)整，亦可直接采用。

（四）三級指標設計

三級指標亦稱指標要素，是二級指標評價內(nèi)容的具體表現(xiàn)，大多數(shù)需要根據(jù)評價對象所屬領域和項目特點進行個性化設計，往往需要評價人員自主確定。另一方面，三級指標是綜合評價定量結(jié)論產(chǎn)生的來源，需要有指標評分結(jié)果。因此設計要求有指標解釋和說明，即指標值如何產(chǎn)生，具體來說，對客觀性指標要有直接量化的計量方式，對主觀性指標要有數(shù)量化方法的說明，具體見表2-1。

三、財政項目支出績效評價指標設計示例

本文以市級城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險財政補助專項資金績效評價指標體系設計為例。

（一）參考共性指標框架的選擇及一級指標的確定

該項目為政策性財政專項支出項目，共性指標框架選擇財預[2013]53號文件中《項目支出績效評價共性指標體系框架》，一級指標直接采用《框架》中的投入、過程、產(chǎn)出、效果四個績效維度。

（二）二級指標的確定

具體見表3-1。

（三）三級指標確定

具體見表3-2。

（四）形成評價指標體系表

具體見表3-3。

[1]鄭云輝,李文斌,盧揚帆.財政專項資金績效評價體系與報告.新華出版社,2012年9月.