政府投資項目績效評價的探討

■張曉慶

一、績效評價及其業(yè)務

績效評價是對被評價單位或被評價項目利用資源的經濟性、效率性和效果性進行鑒證評價的活動。其目的是通過評價，向有關利害關系人提供經濟責任履行情況的信息，并提出改進建議，促進資源的管理者或經營者改進工作, 更好地履行經濟責任，提高經濟效益?？冃гu價有兩個主要目標：一是對主要收支項目和資源管理的經濟性、效率性和效果性，向權力機關提出獨立的意見、保證和建議；二是提出提高效益的途徑，幫助被評價單位采取必要的措施并改進控制系統(tǒng)。因此，績效評價必須圍繞三要素進行，即： 經濟性、效率性和效果性。績效評價必須將這幾方面綜合一起進行考慮。

隨著經濟和社會的不斷發(fā)展，政府所承擔的公共責任范圍日益增大，不斷增長的公共支出需求與有限的公共資源之間的矛盾日益突出，社會民眾對政府收支有了較強烈的監(jiān)督意識，這都對政府投資項目的經濟性、效率性、效果性提出了更高的要求。因此，績效評價逐步在我國興起，也成為注冊資產評估師拓展新業(yè)務的努力方向。我國政府投資項目績效評價處于初始階段，實踐中隨意性大，難以保證評價質量和效果。中國資產評估協(xié)會日前制定了《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》，自2014年8月1日起施行，對評估機構執(zhí)行財政支出（項目支出）績效評價業(yè)務有非常大的現(xiàn)實指導意義。

財政支出績效評價范圍主要包括預算績效評價、政府投資項目績效評價、專項資金績效評價等多個方面。其中，政府投資項目績效評價以政府投資活動的真實性、合法性評價為基礎，對政府投入資金的使用效益、管理效果作出評價并提出改進建議，促進被評價單位改善經營管理、提高效益。

二、政府投資項目績效評價的內容

現(xiàn)階段政府投資項目績效評價重點應從投資決策、資金使用、項目管理和投資效益四個環(huán)節(jié)展開，對政府投資項目是否達到預期的資金使用效益及社會經濟效益進行評價，揭露形象工程、政績工程以及揮霍浪費財政性資金等問題，對政府投資建設領域存在的問題，通過調查評價，從各層面提出意見和建議。項目的生命周期及績效評價的主要內容如下表：

（一）投資決策的科學、合理性的評價

實施政府投資項目績效評價，應注重對投資決策的科學、合理性作出獨立評價。一個工程項目的成敗首先取決于項目立項決策，決策失誤的項目，再規(guī)范的項目管理也無濟于事。我國投資領域產生的重復建設，損失浪費，投資效益不高等問題的原因是多方面的，關鍵在于投資決策缺乏科學性、合理性。針對項目決策中出現(xiàn)的問題，績效評價應從以下方面著手：

1．審查投資立項決策程序是否規(guī)范、有效。重點審查項目建議書審批、可行性研究報告審批和初步設計審批是否嚴格遵守審批程序。是否采用科學的方法對社會公共需求進行識別形成建設必要性，再經過全面的可行性分析論證和多方案比較確定項目的建設方案。

2．審查承擔政府投資決策咨詢、項目可行性研究、項目評估的各中介機構是否具有獨立性和相應的資質能力，對項目的論證是否充分，可行性研究是否確實可行，是否存在用虛假可行性研究報告去應付政府有關部門而獲得立項，致使提供的結論失去科學性和公正性。

3．審查行使項目最終決策權的有關部門是否以可行性研究和項目評估的科學結論為依據。

4．審查在投資決策形成的各個環(huán)節(jié)上是否有健全的決策責任制并有效執(zhí)行。

（二）項目資金使用的真實性、合法性評價

政府投資項目資金來源主要為財政性資金。資金撥付所經手的部門較多，資金管理和使用環(huán)節(jié)易出現(xiàn)問題，因此必須就其真實性、合法性作出評價：

1．項目資金是否及時、足額撥付到位，是否存在因撥款不及時影響項目建設進度及項目效益的發(fā)揮等問題。

2．政府各職能部門對投資資金撥付、使用和管理等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管是否到位、有效。

3．項目資金是否按規(guī)定用途使用，是否存在被截留、轉移、挪用、擠占等問題。

4．項目決算成本是否經濟合理，項目決算成本是否在設計概算范圍內，有無隨意改變建設內容、擴大建設規(guī)模、提高建設標準；有無弄虛作假、虛列建設成本問題。

（三）項目管理的規(guī)范性、有效性評價

1．審查項目是否實行項目法人責任制，項目法人在項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營過程中是否按企業(yè)法人機制運作。

2．對實行資本金制的項目，審查資本金是否按規(guī)定進度和數(shù)額及時到位，是否按規(guī)定用途使用。

3．審查項目的施工、設計、監(jiān)理、采購等是否實行招投標制，是否選擇了最合適的設計單位和最佳的工程承包人，相關單位是否有資質、是否存在違法分包、層層轉包問題。

4．項目有關合同是否真實有效，對合同條款的合法性、合規(guī)性、合理性進行評價；對合同履行情況進行評價，有無違反合同條款和執(zhí)行合同不到位的行為。

5．項目實際工期是否合理、是否按時竣工，施工質量是否達到國家有關標準和規(guī)范的要求。

（四）投資項目效益的評價

政府投資項目大多為不以盈利為目的的非經營性項目。評價項目的投資效益，主要檢查項目建成的實際效果與預期效果是否一致，并予以客觀的評價。如建成項目是否得到充分地使用，項目能否覆蓋目標受益范圍，社會公眾對項目是否滿意，項目是否改善了自然環(huán)境等等。具體操作中，可把項目初步設計中的預期效益或社會行業(yè)平均水平作為評價標準，通過實際效益與標準效益的對比分析，對項目的投資效益作出客觀評價。實際工作中，效益表現(xiàn)形式的不同決定了評價范圍和內容的不同，具體到建設項目，可因建設項目的行業(yè)性質和評價目的進一步細化績效評價指標。

三、政府投資項目的績效評價標準

評價標準是用于評價被評價活動經濟、效率、效果合理的、可達到的業(yè)績標準。它反映該事項規(guī)范化的控制模式，代表了良好的實務。評價標準在績效評價中為評價機構與國家機關之間、評價人員與被評價單位管理人員就評價的性質進行溝通提供了基礎，并將績效評價目標與測試方法聯(lián)系起來，形成評價證據收集的基礎，為揭露問題提供依據。政府投資項目績效評價可分為縱向、橫向兩個評價層次?？v向評價是將項目的實際績效和預期績效相對比，評價預期績效目標的完成度，縱向評價績效標準即為預期的績效目標；橫向評價是將項目的實際績效和社會平均績效或優(yōu)等績效水平進行對比，評價項目績效水平在社會或同行業(yè)中的位置，從而判定優(yōu)劣，橫向評價績效標準即為社會平均或優(yōu)等績效目標。

政府投資項目要一般經過國家有關部門的論證、決策、立項過程，在這一過程中要制定出項目的預期績效目標，從這一點上說，預期績效目標可作為績效評價標準。另一方面，財政部門行使財政資金管理、考核職能，一般都要制定出項目的法人管理、資金使用、效益預期目標，出于財政投資預算績效管理需要也可運用該指標體系。在政府投資項目項目績效評價中，應根據項目側重點、指標完善程度進行綜合考量、選用。對項目管理、資金使用的評價可采用政府投資項目預算績效指標體系的標準；對財務效益和宏觀經濟效益可參考國家建設項目經濟評價指標體系；環(huán)境生態(tài)效益若深入評價可采用環(huán)保部門具體專業(yè)指標；對社會效益應結合社會發(fā)展的評估指數(shù)，采用問卷調查、調研分析等方法得出。當然，有關經濟社會發(fā)展的宏觀、微觀指標或參數(shù)若存在可比的具有權威性、公信力的參照標準，也可運用該指標評價。實際評價工作中，評價人員往往可以計算出各類績效評價指標數(shù)值，卻難以找到可比的參照標準，能夠回答“完成的怎么樣”，卻難以回答“完成的好不好”。如果缺乏評價標準而發(fā)表評價意見，勢必帶來大的評價風險。在績效評價中采取“自創(chuàng)”標準處理方式時，應謹慎發(fā)表評價意見，應在評價報告中披露標準的數(shù)據來源、計算過程和分析方法，以便被評價單位和報告使用者對該標準和評價意見的理解。

三、政府投資項目績效評價的程序和方法

（一）績效評價程序

績效評價程序只是實現(xiàn)評價目標的途徑，不同的評價目標的實現(xiàn)都有相應的評價程序來保證。績效評價包括評價準備、評價實施和評價報告三個階段。

1．評價準備階段

評價準備階段的主要工作包括： 初步調查了解評價事項；確定評價目標和范圍、重點；確定評價標準；設計評價方法體系；編制評價實施方案等。政府投資項目績效評價方案特別強調在編制評價方案之前充分了解和掌握該政府投資項目的基本情況，如有關法規(guī)、協(xié)議、工作目標或項目目標、內控制度、產出情況、經濟效益、社會影響等。而且難點和重點是建立具體評價目標和績效標準，對于總體評價目標即經濟性、效率性和效果性要進行分解，分解成具體的分級目標，要具有較強的可操作性。

2．評價實施階段

評價實施階段可以分為三個步驟，即：收集評價證據、整理分析評價證據并得出評價結論、找出需要改進的地方并初步形成評價建議。當然三個步驟的劃分并不是絕對的，如在分析證據時發(fā)現(xiàn)證據不夠充分，需返回前步驟補充收集證據，或者在考慮形成評價建議時發(fā)現(xiàn)證據不足或分析不當，也需補充更改。

3．評價報告階段

評價人員要在評價證據分析的基礎上，形成評價結論，按照要求編寫政府投資項目績效評價報告。在報告形成之前, 評價人員應與被評價單位充分溝通并交換意見, 落實發(fā)現(xiàn)的問題。該階段的具體步驟大致是撰寫初稿、交換意見、修改、出具正式報告。評價報告包括簡單介紹所審項目的背景和工作目標、評價的總體目標和范圍、具體評價目標、對數(shù)據來源和評價方法的說明、對評價標準的說明、對每一個具體目標的評價結論、評價建議等。根據評價需要，評價報告可采用文字描述、數(shù)字表格和圖表清晰、形象、直觀、準確地表述。

（二）評價方法

政府投資項目績效評價的最終目的是提高類似項目的績效水平，為有關方提供有用的信息。整個績效評價過程就是一個信息收集、分析、評價并得出評價結論的過程。評價方法可以分為兩大類：一是信息收集方法，二是信息分析評價方法。

1．信息收集方法

信息收集實際就是評價取證, 評價證據的類型大致有實物證據、書面證據、詢證證據、分析性證據。評價證據來源一般有：人、文件、實地觀察。政府投資項目績效評價沿用了一部分傳統(tǒng)的方法，比如觀察法、審閱法、函證法、核對法、抽樣法等，也有自身特有的方法，比如文案調查法、實地調研法、訪談法、問卷調查法、案例分析法、利用被評價單位數(shù)據資料法、利用專家工作法等。如訪談法在政府投資項目績效評價是重要的方法，并且在評價的不同階段也有不同的訪談形式和方式，可采用單獨會談和集體討論等形式發(fā)現(xiàn)問題，或采用結構化和非結構化的問題回答，訪談結束后進行記錄整理與分析，記錄可以作為績效評價報告的附件和工作底稿；又如問卷調查法是評價社會效益、被調查群體規(guī)模較大的常用方法，問卷調查法的關鍵是問卷設計，通常要遵循客觀性、合理性、邏輯性、明確性等原則，且要求問卷數(shù)據便于整理與分析。

2．信息分析評價方法

信息分析評價是對已經取得的證據，運用一定的技術方法進行再加工, 形成新的證據即分析性證據并從中得出結論。信息分析評價方法因具體情況而異，既有簡單的，也有需要高等數(shù)學復雜技術的，有時需要多種方法結合使用。主要有方法： 比較分析法、因素分析法、統(tǒng)計抽樣法、成本效益分析法、最低成本法等。如比較分析法是通過對不同來源的有關指標、數(shù)字、情況等內容的對比，或通過與評價標準的對比作出分析評價；又如因素分析法是依據分析指標與其影響因素的關系，從數(shù)量上確定各因素對分析指標影響方向和影響程度，既可以全面分析各因素對某一經濟指標的影響，又可單獨分析某個因素對經濟指標的影響。