鹽業(yè)“秘密”

郝成++柴剛

4月21日，發(fā)改委宣布廢除該部門曾經(jīng)制定的《食鹽專營許可證管理辦法》，這被很多不了解內(nèi)情的公眾理解為食鹽專營制度的廢除，結(jié)果證明這只是誤讀，因為發(fā)改委早已經(jīng)失去了管理食鹽的權(quán)力，這次的廢除似乎更多的是對已經(jīng)無效的部門法規(guī)的清理。但外界誤讀的背后，則是多年來對于鹽業(yè)專營制度的質(zhì)疑、不滿和爭論。

就算在19年前已經(jīng)在中央政策層面放開的工業(yè)鹽領(lǐng)域，仍然在各地不斷遭到壟斷勢力的非法干預(yù)，更何況關(guān)乎人們?nèi)粘ｏ嬍车氖秤名}。國有鹽業(yè)系統(tǒng)龐大復(fù)雜的體系與盤根錯節(jié)的利益糾葛導(dǎo)致鹽業(yè)改革一直停留在紙面上，利益群體對于改革的阻滯讓積聚的矛盾日漸加深。

官鹽改革十年之困

4月21日，發(fā)改委宣布《食鹽專營許可證管理辦法》廢止，這讓持續(xù)多年的食鹽專營制度，再次成為輿論焦點。不少人誤以為即將不再對食鹽的產(chǎn)、運、銷進行審批，甚至可能會廢除食鹽專營制度。

之后中國鹽業(yè)總公司、中國鹽業(yè)協(xié)會澄清食鹽專營政策并無變化，被廢止的《食鹽專營許可證管理辦法》原是發(fā)改委在管理鹽業(yè)時出臺的部門規(guī)章，但2008年鹽業(yè)歸屬工信部管理后，這一規(guī)章實際已經(jīng)失去意義。但媒體、公眾的聲音一致表現(xiàn)為質(zhì)疑和斥責(zé)。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這明顯的“誤讀”背后，是明確的利益訴求，尤其在工業(yè)鹽領(lǐng)域：雖然相關(guān)法規(guī)早已將工業(yè)鹽“放開”，但各地依然對工業(yè)鹽設(shè)置種種障礙，鹽政執(zhí)法部門動輒采取查扣、沒收、罰款甚至抓人等強行手段，這讓參與其間的企業(yè)，尤其是民營企業(yè)倍感壓制。

目前來看，這種反抗已經(jīng)取得一定進展，在多地多場訴訟中，民營鹽業(yè)企業(yè)勝訴，且已有地方宣布取消鹽務(wù)局，將相關(guān)職能移交工信部門。但每有契機，矛盾便轉(zhuǎn)為激烈的輿論指責(zé)，驟然爆發(fā)。

中鹽集團：名義上的壟斷

“就算中鹽集團和中鹽協(xié)會不發(fā)文，《食鹽專營許可證管理辦法》的廢止，也動不了食鹽專營格局一厘米。”4月30日午間，鹽業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部人士嚴?。ɑ┬ΨQ，人們其實并未對國家食鹽系統(tǒng)（以下簡稱“國鹽”或“國鹽系統(tǒng)”）真正了解，甚至對其基礎(chǔ)格局都存在重大誤解，以至于有不少人認為中鹽集團是一統(tǒng)天下的壟斷巨頭。

食鹽專營制度，最早出現(xiàn)在2600多年前的春秋時期。齊國在管仲的建議下，對食鹽進行“官營”，從而讓齊國較為豐富的海鹽資源為國增收。此后，歷代延續(xù)專營。

1949年中華人民共和國成立后，我國大陸地區(qū)亦實行專營制度，但在管理權(quán)歸屬和具體實施上陸續(xù)有變動。

較大的變化出現(xiàn)在上世紀五六十年代，當(dāng)時產(chǎn)、運、銷、稅、存先高度統(tǒng)一，后又分頭管理，其間總體管理一度歸屬輕工業(yè)部。進入上世紀80年代后，中國鹽業(yè)總公司成立，對原有專營中的企業(yè)部分進行歸攏和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。上世紀90年代則在法規(guī)方面進行健全，同時從政策上放開了對工業(yè)鹽的專營。

2001年，當(dāng)時的經(jīng)貿(mào)委在經(jīng)濟運行管理局設(shè)立鹽業(yè)管理辦公室，從而實現(xiàn)了國家層面的政企分開。2003年，經(jīng)貿(mào)委撤消后，發(fā)改委成為鹽業(yè)專管部門，中鹽則成為全國食鹽專營主體。

歷史上的諸多變動，時至今日仍有大量遺留痕跡。比如在河北，中鹽雖然占有市場，但運銷方面卻由供銷社系統(tǒng)承擔(dān)；而在黑龍江，鹽務(wù)至今由中鹽和省糧食局雙頭管理。

在一系列變化后，中鹽最終變成了名義上的專營主體。不過嚴俊稱，“人們都不知道，中鹽的食鹽是無法進入許多地方的?！庇浾邚闹宣}獲得的資料顯示，中鹽40多個下屬公司中，區(qū)域重合較多，沿海多個省份均無布局。嚴俊也證實，中鹽是無法進入包括山東（青島除外）、江蘇、浙江、福建等多個沿海省份的……官方數(shù)據(jù)顯示，目前，中鹽總公司只覆蓋了全國34%的國土面積，且多在幅員遼闊的西北地區(qū)；食鹽批發(fā)量占全國食鹽計劃總量的17.7%。

人們所說的“鹽業(yè)公司”許多時候?qū)嶋H上只是所在省份省一級國資委管理下的地方國有企業(yè)，而這些企業(yè)與中鹽除了名義上的受業(yè)務(wù)指導(dǎo)外，人事、財務(wù)并不受中鹽控制。

不過，上述一切顯然不妨礙中鹽作為目前最大、也是唯一的鹽業(yè)央企，遭遇社會各種質(zhì)疑和指責(zé)?！澳撤N意義上，中鹽是躺槍，但也是代表國鹽系統(tǒng)在接受指責(zé)。所以你別想他們會站出來辯解?！眹揽》Q。

4月30日，記者在中鹽采訪期間，中鹽工作人員告訴記者，由于地處偏遠，其食鹽產(chǎn)、運、銷成本均要較其他地方高出不少。且根據(jù)我國“以近補遠、抽中補邊”的原則，為保障一些交通不便地區(qū)吃到安全放心鹽，其運輸帶來的成本增加，并不能在終端銷售以漲價平衡。比如黑龍江的用鹽，是需要從河北調(diào)配的，但在銷售時，依然要執(zhí)行國家定價。

國鹽系統(tǒng)人士認為，輿論僅用終端售價和出廠價算出的所謂暴利，實則缺乏太多對現(xiàn)代企業(yè)應(yīng)有的考慮，比如資產(chǎn)、設(shè)備折舊、運輸、員工工資等費用。

中鹽副總經(jīng)理、新聞發(fā)言人黃偉在早前接受媒體采訪時也強調(diào)，據(jù)統(tǒng)計，目前公眾每年人均消費食鹽13元，每月1元多，不及一瓶礦泉水的價錢。

加碘：專營的最大理由

1994年，根據(jù)我國對聯(lián)合國做出的“在2000年消除碘缺乏病”承諾，《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》開始實施，至此，中國大陸開始推行“全民強制補碘”計劃，這一度被喻為與計劃生育政策同樣重要且浩大的全民計劃。

與此配套的是，1996年頒布的《食鹽專營辦法》再次加強了食鹽專營制度。其后，中國鹽業(yè)總公司和各地官方鹽業(yè)公司成為當(dāng)時“國退民進”改革大潮中罕見的例外。

加碘帶來的碘缺乏病消除效果明顯，但另一種擔(dān)憂出現(xiàn)，據(jù)研究機構(gòu)早前數(shù)據(jù)顯示，國人每天攝入碘量就達到了220—850微克，這遠超正常人體每天需要的150—200微克區(qū)間。這是否會引發(fā)另外的病癥增加？

從1999年開始，原中國醫(yī)科大學(xué)校長滕衛(wèi)平在為期5年的“碘攝入量對甲狀腺疾病的影響”研究后，得出結(jié)論是：缺碘引起的甲亢基本消除，但碘過剩導(dǎo)致的甲狀腺疾病正在增加。同時，在2005年，世界衛(wèi)生組織根據(jù)我國兒童尿碘中位數(shù)的監(jiān)測結(jié)果，將中國描述為“超過適宜量”。此后，兩會代表及媒體開始對加碘政策提出不同聲音。到2009年，加碘問題最終變?yōu)檩浾摻?jīng)久不息的熱點話題。

此外，反對者認為過去2600多年專營過程中的各種理由，在當(dāng)下早已不復(fù)存在，比如對國家的利稅貢獻，早已從魏晉南北朝時期的80%甚至90%左右，降低到解放初的5.49%，2006年更是已經(jīng)低至0.04%；儲量異常豐富和絕對保障的生產(chǎn)工藝，也讓食鹽絕不再是稀缺品。相反，目前整個鹽業(yè)市場都存在產(chǎn)能過剩的問題——當(dāng)然，2011年出現(xiàn)的“搶鹽”風(fēng)波完全是出于謠言和無知。

“加碘是食鹽專營制度存在最大的理由，也可能是唯一的理由了?！甭蓭熰u佳萊自2001年開始，迄今已經(jīng)代理涉鹽案件60多起。他認為，加碘的問題更應(yīng)該是個技術(shù)問題，而非必然要通過專營來保障。

“抵御外資”背后的改革混亂

如果食鹽專營全面放開，會發(fā)生什么？在國鹽系統(tǒng)人士給記者的諸多預(yù)想中，被提及較多的，是目前這種復(fù)雜的格局中，放開極有可能被一些外資企業(yè)利用渠道便利及資本優(yōu)勢實現(xiàn)市場化的壟斷，而之后則會讓國人面臨用鹽安全和食鹽漲價的問題。

“我們掌握的信息顯示，國外企業(yè)已經(jīng)在四川等地布局，且通過某些企業(yè)不斷支持反對者發(fā)聲，并妖魔化食鹽專營制度。他們一旦得逞，會做什么？他們會立即用資本優(yōu)勢和渠道優(yōu)勢把我們的企業(yè)并購?fù)?，或打擊完，之后定價權(quán)就在他們手里了，那個時候誰還能保證在超市里花一塊多錢就能買到放心鹽？”某國鹽系統(tǒng)中層對記者說。

而嚴俊也在5月1日接受記者采訪時，對這一預(yù)想表示支持。他認為，當(dāng)前鹽業(yè)整體產(chǎn)能過剩，在已經(jīng)放開的工業(yè)鹽領(lǐng)域，國鹽的定價較高，為的是平衡食鹽銷售中出現(xiàn)的虧損。但民營鹽業(yè)不承擔(dān)食鹽職責(zé)，單做工業(yè)鹽，可以低價贏利求存，這就導(dǎo)致官鹽和民鹽在工業(yè)鹽領(lǐng)域沖突明顯，且互掐已久，矛盾甚深。

“官鹽利用鹽政執(zhí)法打擊民鹽，而民鹽呢，轉(zhuǎn)手就把工業(yè)鹽變成食鹽，弄個假包裝放到食鹽渠道了，從而扳回前面損失的利益?！眹揽≌J為，在此過程中，作為公權(quán)的鹽政執(zhí)法本應(yīng)堅守法規(guī)。但現(xiàn)實卻是，他們一方面被官鹽的利益驅(qū)使，違法去打擊民營工業(yè)鹽；另一方面也會與民鹽進行利益上的勾兌，又違法幫民鹽進入食鹽領(lǐng)域。如此一來，鹽政執(zhí)法者被腐化，失去市場規(guī)則、法規(guī)守護人的作用。

這雖然被反對者斥責(zé)為“受迫害式想象”，但這個推導(dǎo)過程中描述出的鹽業(yè)現(xiàn)狀卻為雙方所認可。尤其關(guān)于鹽政執(zhí)法，更有民營鹽業(yè)企業(yè)主向記者細數(shù)其中問題所在。工業(yè)鹽和食鹽的生產(chǎn)工藝和設(shè)備并無多大區(qū)別，這也導(dǎo)致前述“工業(yè)鹽入食鹽”之說有著技術(shù)上的基礎(chǔ)，且近年發(fā)生的案件也不斷證明著這一點。

“現(xiàn)在虛偽的是，官方每次只是說假鹽，但實際上這個鹽怎么假了？他們都是一樣的氯化鈉而已。不同的就是，假鹽沒有從官方買包裝袋，沒走官鹽的流通路徑而已?！泵駹I鹽業(yè)企業(yè)負責(zé)人王蘭生稱。

更多的民營鹽業(yè)企業(yè)則向記者反映了當(dāng)?shù)佧}業(yè)執(zhí)法的混亂，律師鄒佳萊則指出所謂的鹽業(yè)管理局（多與地方官方鹽業(yè)企業(yè)一套人馬）執(zhí)法人員，他們從省級司法局拿到了行政執(zhí)法許可證，但從法律上，這些人并不具備執(zhí)法權(quán)——他們甚至都不是公務(wù)員，因為鹽業(yè)管理局的設(shè)立本身就缺乏合法性。

“一個把目標(biāo)定在為國家執(zhí)行政策的企業(yè)，他想要盈利的動力會有多大？”嚴俊稱。

另有消息稱，以打破壟斷、全面市場化為目標(biāo)的中國鹽業(yè)體制改革方案，目前確實正在制定之中，并有望在今年8月出臺。類似消息在2005年國務(wù)院提出鹽業(yè)改革以來時有所聞。甚至2009年年末，發(fā)改委和工信部組建的鹽業(yè)體制改革工作小組曾一度完成鹽業(yè)體制改革方案初稿。

而2009年年底，國務(wù)院國資委企業(yè)監(jiān)事會監(jiān)事陳國衛(wèi)稱“中國鹽業(yè)總公司強烈地反對這場改革”。據(jù)媒體報道，中鹽協(xié)會理事長董志華曾公開表示，過去的改革方案由于各種原因都停下來了，其中中鹽協(xié)會做了大量的工作，使得2009年鹽業(yè)體制改革小組提出的方案暫時停下來，“給鹽業(yè)爭取到了寶貴的時間?！倍救A曾任中鹽集團董事長。

中鹽或地方國營鹽業(yè)公司，在食鹽領(lǐng)域所扮演的角色，迄今仍是絕對的中間渠道：鹽場的鹽必須被他們收購，之后分裝、包裝，進入批發(fā)，這一過程中，食鹽從出廠價變?yōu)榕l(fā)價，前后會出現(xiàn)數(shù)倍甚至數(shù)十倍的差價。

但對于中鹽而言，他們不僅有北京、上海這樣便利的大城市要去做，更有邊陲小鎮(zhèn)要做，僅運費一項就會吃掉很多利潤。但對于地方國營鹽業(yè)企業(yè)來說，他們往往只需要負責(zé)本省的食鹽，卻不會有車馬勞頓的遠程運輸問題，利潤極大。所以整個國鹽系統(tǒng)都反對改革專營制度。

就在2014年3月下旬，被反鹽業(yè)壟斷人士訴上法庭的江西省鹽業(yè)管理局被撤銷，相關(guān)管理職責(zé)，被交與江西省工信廳下設(shè)部門。這個變化，被行業(yè)看作近年來最大的變化，江西由此被贊走在了鹽業(yè)改革的前沿。但在反對者看來，這不過是早就該有的一步而已。（編輯/可敬）