社會(huì)治理中跨部門合作模式的建構(gòu)邏輯*
——以杭州市上城區(qū)“網(wǎng)組片”聯(lián)動(dòng)管理為例

□ 吳思紅 李 穎 鄧念國(guó)

社會(huì)治理中跨部門合作模式的建構(gòu)邏輯*
——以杭州市上城區(qū)“網(wǎng)組片”聯(lián)動(dòng)管理為例

□ 吳思紅 李 穎 鄧念國(guó)

跨部門協(xié)作在社會(huì)治理中的作用和意義重大。政府作為社會(huì)治理不可或缺的負(fù)責(zé)主體，必須解決公共服務(wù)供給與社會(huì)需求不匹配等矛盾。這意味著政府必須在協(xié)同和整合上對(duì)社會(huì)訴求作出更統(tǒng)一和快捷的反應(yīng)。杭州市上城區(qū)對(duì)聯(lián)動(dòng)管理進(jìn)行了有益的探索，基于整體性政府的理論，此基層試驗(yàn)的設(shè)計(jì)和建構(gòu)邏輯、效用及問(wèn)題所在，值得深入探討。

社會(huì)治理 跨部門合作 聯(lián)動(dòng)管理 整合

社會(huì)治理的重要特征是以社會(huì)為發(fā)端，政府將管理寓于服務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)。狹義社會(huì)治理所涉及的范圍一般指社會(huì)政策所作用的領(lǐng)域。①李程偉：《社會(huì)管理體制創(chuàng)新: 公共管理學(xué)視角的解讀》，《中國(guó)行政管理》，2005年第5期。如果說(shuō)對(duì)社會(huì)治理格局的探討意在調(diào)整國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，那么對(duì)管理體制的強(qiáng)調(diào)則是對(duì)“如何可行”之命題的追問(wèn)。政府社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的低下廣受詬病，“整體性政府”和“跨部門合作”②跨部門合作是指在公共管理過(guò)程中政府部門之間建立相互協(xié)作和主動(dòng)配合的良好關(guān)系，以有效利用各種資源實(shí)現(xiàn)共同預(yù)期目標(biāo)的活動(dòng)。跨部門協(xié)調(diào)合作有垂直式、水平式或兩者并用的三種類型。作為改進(jìn)政府社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的進(jìn)路已成為一種共識(shí)③[美]羅伯特?阿格拉諾夫、邁克爾?麥圭爾：《協(xié)作性公共管理: 地方政府新戰(zhàn)略》，李玲玲等譯，北京: 北京大學(xué)出版社，2007年版，第4頁(yè)。。

浙江省在經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革的深入推進(jìn)中，社會(huì)問(wèn)題率先顯露。公眾享受個(gè)性化服務(wù)的愿望日益強(qiáng)烈，對(duì)繁瑣、復(fù)雜的環(huán)節(jié)日益不滿。在政治層面，公平、正義的呼聲成為基調(diào)；而在行政管理層面上，則對(duì)政府施政提出了更高要求。如何在政府各部門之間、政府與社區(qū)之間形成快速、有效、通暢的反應(yīng)和溝通機(jī)制，促使部門之間產(chǎn)生充分合作的持續(xù)性動(dòng)力，是社會(huì)治理過(guò)程優(yōu)化中需要解決的重要問(wèn)題。

一、破解“碎片化管理”：從新公共管理到整體性政府

各國(guó)在公共和社會(huì)治理中遭遇的普遍性困境在于：“碎片化管理”困境導(dǎo)致部門在拖延和推諉中產(chǎn)生性質(zhì)變異，積累成為大難題。④[英]羅伯特?羅茨：《新的治理》，俞可平編，《治理與善治》，木易編譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第86-106頁(yè)。跨部門合作的缺失的原因表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是信息資源孤島化，政府各部門之間、政府與社會(huì)之間的信息分享和信息流動(dòng)受到梗阻。⑤趙慧、劉君：《以用戶為中心的信息構(gòu)建與網(wǎng)絡(luò)治理——信息構(gòu)建理論視野下的政府網(wǎng)站信息資源“去孤島化”研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2013年第1期。政府部門之間習(xí)慣信息的割裂和保密，客觀上缺乏信息交換的平臺(tái)和通道，主觀上則缺乏信息溝通的意愿。其次，權(quán)力流向無(wú)序，分工協(xié)作環(huán)節(jié)碎片化。①Lieberthal Kenneth G.& David M. Lampton, Bureaucracy, Politics and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California Press, 1992.以分工為基礎(chǔ)、條塊為格局的分割管理模式導(dǎo)致行政業(yè)務(wù)流程被分割為若干環(huán)節(jié)，橫跨多個(gè)部門，行政流程割裂開(kāi)來(lái)，使一個(gè)完整的流程消失在具有不同職能的部門和人員之中。當(dāng)問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)、不能被單獨(dú)處理時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致效率障礙。②[法]皮埃爾?卡藍(lán)默：《破碎的民主：試論治理的革命》， 高凌瀚譯，上海：三聯(lián)書店，2005年版，第1-5頁(yè)。與此相關(guān)的是政府部門之間的功能重復(fù)、疊加，機(jī)構(gòu)林立和多頭管理。分工過(guò)于細(xì)化的結(jié)果是協(xié)作難以實(shí)現(xiàn)，或者必須耗費(fèi)極高的協(xié)調(diào)成本和時(shí)間才能達(dá)到。公眾接觸被迫多點(diǎn)化，也嚴(yán)重影響了管理效益與效率的提高。③張夢(mèng)中等：《美國(guó)聯(lián)邦政府改革剖析》，《中國(guó)行政管理》，1999年第6期。最后，管理和服務(wù)的權(quán)力控制回路不完整，評(píng)價(jià)和監(jiān)督系統(tǒng)單向化。當(dāng)政府職能部門未能將自身置于評(píng)價(jià)維度當(dāng)中時(shí)，會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制乏力，缺乏改變現(xiàn)狀、達(dá)成協(xié)作的動(dòng)力。

這種體制在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)易于逃避責(zé)任。部門提供什么樣的公共服務(wù)、提供多少，一般都由部門自己來(lái)決定，公眾對(duì)政府提供的公共服務(wù)常處于一種被動(dòng)的狀態(tài)。三個(gè)原因相互勾連、互為因果。相互隔離和自我封閉使行政組織的靈活性大為下降。其剛性、固化的組織結(jié)構(gòu)和回應(yīng)機(jī)制喪失了對(duì)環(huán)境變革的適應(yīng)性, 表現(xiàn)出行動(dòng)的無(wú)效率。④Christoppher Pollit, Joined-up Government: A Survey,Political Studies Review,2003(1).

西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)與發(fā)展中國(guó)家在行政協(xié)調(diào)和社會(huì)治理中遭遇相似困境。因而，在20世紀(jì)90年代中后期，繼新公共管理改革之后，西方各國(guó)又進(jìn)行了以“整體政府”（“協(xié)同政府”）為內(nèi)容的第二輪政府改革運(yùn)動(dòng)。⑤彭錦鵬：《全觀型治理:理論與制度化策》，《政治科學(xué)論叢》(臺(tái)灣)，2005年第23卷。這場(chǎng)改革從理論到實(shí)踐，旨在解決新公共運(yùn)動(dòng)中提倡的公共服務(wù)分散化和小型化帶來(lái)的問(wèn)題。希望以新視角、整合化的創(chuàng)新模式解決日益嚴(yán)重的公共機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)碎片化、部門過(guò)度自我中心主義等問(wèn)題。⑥周志忍：《整體政府與跨部門協(xié)同——公共管理經(jīng)典與前沿譯叢首發(fā)系列序》，《中國(guó)行政管理》，2008年第9期。可以說(shuō)，協(xié)調(diào)和合作是整體政府追求的和諧狀態(tài)。英國(guó)是整體政府改革的首創(chuàng)國(guó)家。⑦Ling T, Delivering Joined-up Government in the UK Dimensions, Issues and Problems. Public Administration, 2002 , 80 (4):pp.615-642.此后，澳大利亞、新西蘭、加拿大及美國(guó)等國(guó)先后進(jìn)行了整體政府改革實(shí)踐。西方各國(guó)的政府改革的重點(diǎn)已從結(jié)構(gòu)性分權(quán)機(jī)構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向整體政府。

整體政府所強(qiáng)調(diào)不同主體間的合作與交互并非在隨意模糊組織邊界的前提下進(jìn)行的。它主張?jiān)诓幌M織邊界本身的條件下，采用一體化的管理方式與技術(shù)，促使各種公共管理主體（包括政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)以及政府內(nèi)部各層級(jí)與各部門等）進(jìn)行協(xié)同活動(dòng)⑧Christensen, Legreid T P. The Whole-of-Government Approach, Regulation, Performance and Public Sector Reform.Stein Rokkan Center for Social Studies ,UNIFOB,2006.，從而達(dá)到功能整合、為公民提供無(wú)縫隙的服務(wù)，并且由公眾對(duì)服務(wù)結(jié)果進(jìn)行判斷和評(píng)價(jià)。從實(shí)踐上來(lái)看，推進(jìn)“整體政府”的改進(jìn)容括了一整套相互呼應(yīng)的政策、機(jī)制的設(shè)計(jì)。如英國(guó)政府改進(jìn)了政策制定模式，注重結(jié)果導(dǎo)向；通過(guò)地方伙伴關(guān)系一站式商店和其它方法，強(qiáng)力掃除協(xié)同工作的環(huán)境障礙；提高服務(wù)性能，密切地監(jiān)視服務(wù)效能；通過(guò)信息技術(shù)滿足公民和企業(yè)的需要；最后，注重公共服務(wù)的價(jià)值，尊重社會(huì)公眾的權(quán)利和訴求 。⑨Blair T, Cunningham J. Modernising Government, [s.l.]: [s.n.] 1999,pp.6-7.

其它西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐也體現(xiàn)了類似特征，即包括橫向（政府與市場(chǎng)、社區(qū)、社會(huì)組織、公眾之間）的平等而緊密的伙伴關(guān)系，也重新梳理縱向的上下溝通機(jī)制（中央與地方委員會(huì)、部際內(nèi)或局際合作機(jī)構(gòu)、聯(lián)合小組、特別工作小組、跨部門計(jì)劃或項(xiàng)目等）。⑩Halligan J. Regeneration in an International Context,Australian Journal of Public Administration, 2004,64 (2),pp. 10-12.治理無(wú)論在技術(shù)上，還是概念上，都已經(jīng)從數(shù)字時(shí)代進(jìn)一步更新，進(jìn)入了網(wǎng)絡(luò)化治理。它將“第三方政府高水平的公私合作特征與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力結(jié)合起來(lái)，然后利用技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接到一起并在服務(wù)運(yùn)行方案中給予公民更多的選擇權(quán)”?[美]斯蒂芬?戈德史密斯、威廉?D埃格斯：《網(wǎng)絡(luò)化治理》，孫迎春譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008年版，第8-17頁(yè)。。它把新公共管理松散的組織結(jié)構(gòu)連接成為一個(gè)有機(jī)整體在公共服務(wù)中進(jìn)行整體性運(yùn)作，表明了在管理過(guò)程中的各個(gè)行動(dòng)者之間依相互依賴的關(guān)系解決分散化的限度問(wèn)題 。?曾維和：《當(dāng)代西方政府治理的理論化系譜：整體政府改革時(shí)代政府治理模式創(chuàng)新解析及啟示》，《管理學(xué)研究》，2010年第1期。

二、杭州市上城區(qū)的跨部門合作試驗(yàn)：“網(wǎng)組片”聯(lián)動(dòng)管理模式

杭州市上城區(qū)“網(wǎng)組片”社會(huì)服務(wù)管理聯(lián)動(dòng)合作模式（聯(lián)動(dòng)合作模式）可以看成為政府在適應(yīng)多元化社會(huì)服務(wù)需求中的一種嘗試，是跨部門合作模式上進(jìn)行的一次社會(huì)服務(wù)功能的整合，體現(xiàn)了一種整體性政府建設(shè)的努力?！熬W(wǎng)組片”聯(lián)動(dòng)管理模式包括如下幾塊內(nèi)容：

（一）“網(wǎng)組片”社會(huì)服務(wù)管理聯(lián)動(dòng)合作模式的構(gòu)成要素。社會(huì)服務(wù)管理的聯(lián)動(dòng)合作模式需要處理的事務(wù)內(nèi)容可劃分為八類，分別為安全穩(wěn)定、行政執(zhí)法、公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)、黨群組織、應(yīng)急管理、社情民意，以及不在這幾種范疇內(nèi)的其它類動(dòng)態(tài)信息。整個(gè)管理聯(lián)動(dòng)平臺(tái)受該區(qū)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理工作委員會(huì)（下稱區(qū)社工委）直接領(lǐng)導(dǎo)，代表區(qū)委、區(qū)政府負(fù)責(zé)全區(qū)社會(huì)治理網(wǎng)格化工作的綜合協(xié)調(diào)工作。

從靜態(tài)角度看，聯(lián)動(dòng)平臺(tái)由三個(gè)主體構(gòu)成，分別為信息提供主體、社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)指揮中心（下稱指揮中心），及信息解決主體。信息提供主體包括基層網(wǎng)格、群眾來(lái)訪、公開(kāi)受理、110警務(wù)、人大及政協(xié)代表與黨代表等。在管理平臺(tái)的初步運(yùn)行階段，主要以網(wǎng)格為主。網(wǎng)格指在保持現(xiàn)有行政區(qū)劃不變的前提下，建立區(qū)、街道、社區(qū)及基礎(chǔ)單元的“四級(jí)網(wǎng)格”。網(wǎng)格長(zhǎng)負(fù)責(zé)上報(bào)本級(jí)網(wǎng)格的問(wèn)題和矛盾。需要其它部門協(xié)助解決的事宜進(jìn)入技術(shù)中心（即有事報(bào)事），網(wǎng)格自身有能力自行處理的問(wèn)題在解決后通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向技術(shù)中心歸檔（即無(wú)事報(bào)平安）。群眾反映的信息經(jīng)由網(wǎng)格上報(bào)。

第二個(gè)組成部分是指揮中心。作為關(guān)鍵性的技術(shù)支持，指揮中心以數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)、自動(dòng)分析軟件等技術(shù)組成指揮基地。輸入的信息經(jīng)由指揮中心生成，輸出的信息經(jīng)由它反饋，最后的評(píng)價(jià)結(jié)果也在中心歸檔、存儲(chǔ)。

聯(lián)動(dòng)合作模式的第三個(gè)組成部分為信息解決主體。它下分為個(gè)體結(jié)構(gòu)與協(xié)調(diào)機(jī)制兩類。個(gè)體結(jié)構(gòu)包含兩類組織，第一種是單個(gè)的政府職能部門，共計(jì)60個(gè)，包括大部分區(qū)級(jí)政府職能部門和所有街道。第二種是較為成熟的聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。按現(xiàn)有政策可立即辦理的，技術(shù)中心會(huì)將問(wèn)題交由八大平臺(tái)處理（包括12345信訪、行政服務(wù)中心、110社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、城市市場(chǎng)管理智能管控系統(tǒng)、維穩(wěn)、居家養(yǎng)老、組團(tuán)式服務(wù)、消防安全平臺(tái)）。這幾個(gè)平臺(tái)的問(wèn)題解決能力和相應(yīng)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)已經(jīng)較為成熟、清晰，單個(gè)平臺(tái)本身已經(jīng)能夠單獨(dú)完成任務(wù)。第二類組成部分是協(xié)調(diào)機(jī)制。它由9個(gè)聯(lián)席會(huì)議組成，包括黨風(fēng)廉政、宣傳動(dòng)員、組織人才、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展、民生保障、社會(huì)管理、城建城管、績(jī)效考核9個(gè)板塊。當(dāng)單個(gè)部門或平臺(tái)不能有效處理解決問(wèn)題時(shí)，這幾個(gè)聯(lián)席會(huì)議就會(huì)被激活。

（二）“網(wǎng)組片”社會(huì)服務(wù)管理聯(lián)動(dòng)合作模式的運(yùn)行流程。從動(dòng)態(tài)角度看，圖1展示出整個(gè)管理聯(lián)動(dòng)合作模式的運(yùn)作流程，按順序分別為“發(fā)現(xiàn)、上報(bào)、處置、交辦、辦結(jié)、回訪、評(píng)估”。管理和服務(wù)行為經(jīng)由信息報(bào)送—指揮中心研判—處理環(huán)節(jié)—評(píng)價(jià)反饋這四個(gè)階段形成完整的回路。首先，需要處置的信息進(jìn)入指揮中心。對(duì)于單純涉及居民、鄰里之間的問(wèn)題，原則上由社區(qū)承擔(dān)協(xié)調(diào)與處置責(zé)任。社區(qū)在處置完畢后上報(bào)指揮中心，中心軟件可計(jì)算自動(dòng)分檢歸檔，進(jìn)入信息庫(kù)。

第二階段是指揮中心的信息研判，它與第三階段的問(wèn)題處理環(huán)節(jié)在實(shí)踐過(guò)程中相互交織。當(dāng)信息無(wú)法由網(wǎng)格自行解決時(shí)，指揮中心會(huì)由專員根據(jù)事件的性質(zhì)和區(qū)屬部門的工作職責(zé)進(jìn)行匹配，判明應(yīng)該負(fù)責(zé)的主體，然后通過(guò)系統(tǒng)派單。指揮中心的研判可能會(huì)涉及三種情況：涉及單個(gè)政府職能部門的派單；涉及數(shù)個(gè)政府職能部門的問(wèn)題；以及涉及社區(qū)居民與多個(gè)相關(guān)職能部門間的問(wèn)題。對(duì)于簡(jiǎn)單、責(zé)任明確的只涉及單個(gè)部門的事情，指揮中心會(huì)直接將單子派往相關(guān)部門或聯(lián)動(dòng)職能單位，由職能單位派員解決。當(dāng)職能部門發(fā)現(xiàn)事情不屬于自身權(quán)限范圍或難以辦理的，可以在給出充分理由后提出退辦，將事件反饋給中心，并可以提供認(rèn)為合適的辦理機(jī)構(gòu)。由此信息重新流回中心。指揮中心根據(jù)意見(jiàn)和研究，將信息流再次轉(zhuǎn)至下一個(gè)可能歸口的區(qū)屬部門，直至找到合適的負(fù)責(zé)主體。

對(duì)于涉及多個(gè)職能部門，且指揮中心可以明確認(rèn)定這幾個(gè)所涉部門時(shí)，則由其確定事件的主辦單位和協(xié)辦單位進(jìn)行派單。在涉及社區(qū)與多個(gè)職能部門間關(guān)系的時(shí)候，指揮中心會(huì)同時(shí)向街道和負(fù)責(zé)部門同時(shí)發(fā)出指令。街道牽頭負(fù)責(zé)社區(qū)、群眾層面的協(xié)調(diào)，聯(lián)席會(huì)議組或牽頭單位負(fù)責(zé)部門間的協(xié)調(diào)。這一步驟通過(guò)技術(shù)推動(dòng)了信息在政府平級(jí)機(jī)構(gòu)間的快速流轉(zhuǎn)，并且在部分程度上實(shí)現(xiàn)了權(quán)力邊界和職能分工明晰化的過(guò)程。

更為復(fù)雜的情況發(fā)生在信息流轉(zhuǎn)數(shù)次后均被職能部門退回的時(shí)候。沒(méi)有政府部門愿意接下派單，并且都能按照本部門的規(guī)章制度找到合理的理由。而這正是官僚制流弊最為明顯的特征—扯皮、推諉。當(dāng)這種涉及多部門協(xié)調(diào)的情況發(fā)生，并且指揮中心也認(rèn)為問(wèn)題涉及權(quán)責(zé)邊界不清晰時(shí)，九大聯(lián)席會(huì)議就會(huì)及時(shí)發(fā)揮作用。處置過(guò)程由初審意見(jiàn)、審核意見(jiàn)、終審意見(jiàn)和終結(jié)歸檔四個(gè)步驟組成。聯(lián)席會(huì)議各工作組都會(huì)明確本小組的分管負(fù)責(zé)人和聯(lián)絡(luò)員，保持并加強(qiáng)所在小組中相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)。在初審意見(jiàn)階段，聯(lián)席會(huì)議工作組一般會(huì)定期或在需要時(shí)召集成員單位，分析研究較為復(fù)雜的具體事件，組織協(xié)調(diào)各成員單位充分發(fā)揮職能，合力處置問(wèn)題。在初審階段被認(rèn)定可以辦理的問(wèn)題，在審核意見(jiàn)階段，聯(lián)席會(huì)議牽頭部門將審批意見(jiàn)報(bào)送聯(lián)席會(huì)議組長(zhǎng)（區(qū)領(lǐng)導(dǎo)）審核，由組長(zhǎng)視乎情況再次協(xié)調(diào)有關(guān)部門處置。經(jīng)聯(lián)席會(huì)議審議、常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)確認(rèn)、在區(qū)管轄范圍內(nèi)確屬難以解決的問(wèn)題，可列為決策參考事件，提交常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)。在終審意見(jiàn)階段，由會(huì)議組長(zhǎng)牽頭部門將相應(yīng)材料報(bào)常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)，由常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)最終作出繼續(xù)處置或同意報(bào)為決策參考事件的決定。確屬在區(qū)一級(jí)無(wú)法辦結(jié)的事宜，在合適時(shí)由人大、政協(xié)委員和黨代表向上一級(jí)反映。

在這些較為復(fù)雜的情況出現(xiàn)時(shí)，無(wú)論信息是否繼續(xù)得到處理或者成為待處理的參考事件，聯(lián)席會(huì)議工作組或由常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)作出的決定都會(huì)及時(shí)反饋到指揮中心，保證信息的銜接傳遞。這一步驟推動(dòng)了信息在政府平級(jí)及上下級(jí)之間的流轉(zhuǎn)。兩個(gè)維度之間的互動(dòng)形成有規(guī)律的頻繁往復(fù)。

第四個(gè)階段是事情辦結(jié)后的評(píng)價(jià)、反饋和考核機(jī)制。這個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)由區(qū)紀(jì)委牽頭、由區(qū)監(jiān)察局和指揮中心兩個(gè)主體組成督察考核小組，對(duì)網(wǎng)格和職能部門進(jìn)行評(píng)價(jià)。指揮中心通過(guò)信息技術(shù)平臺(tái)對(duì)信息處置過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行跟蹤、評(píng)價(jià)。事情辦結(jié)之后，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)生成滿意度評(píng)價(jià)表，由網(wǎng)格員回訪群眾后填寫，對(duì)此部門的辦事效率和辦事結(jié)果給予評(píng)價(jià)打分。

（三）“網(wǎng)組片”社會(huì)服務(wù)管理聯(lián)動(dòng)合作模式的結(jié)構(gòu)性特征。整個(gè)聯(lián)動(dòng)模式由信息交控前端、職能分工—整合中端、權(quán)力監(jiān)控末端構(gòu)成完整的管理運(yùn)行框架（圖2）?？蚣芾锴逗粋€(gè)小循環(huán)與一個(gè)大循環(huán)。小循環(huán)是閉合的，從問(wèn)題責(zé)任歸屬、到上級(jí)權(quán)力的診斷和監(jiān)督，及至部門的最終行動(dòng)、形成了權(quán)力內(nèi)部運(yùn)作（包括平級(jí)與上下級(jí)之間）的健康流動(dòng)。它產(chǎn)生于政府內(nèi)部（以虛線方框表示），由作為信息中樞的指揮中心發(fā)起流程，經(jīng)過(guò)若干部門和環(huán)節(jié)的處理，通過(guò)互相連接、交叉或循環(huán)，最終到達(dá)小循環(huán)的終端，完成指揮中心指定的任務(wù)。小循環(huán)中的政府各部門不僅可以根據(jù)指揮中心的需要，形成不同的變形組合，而且建立了固定的聯(lián)席會(huì)議，并由具體的區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)回應(yīng)聯(lián)席會(huì)議解決不了的問(wèn)題。彈性化的臨時(shí)組合與相對(duì)制度化的聯(lián)席會(huì)議相結(jié)合，既有助于各部門對(duì)簡(jiǎn)單問(wèn)題作出共同、迅疾的反應(yīng)，又保證了上級(jí)可以充分了解下級(jí)行動(dòng)，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，并且就復(fù)雜問(wèn)題由區(qū)負(fù)責(zé)人指定下級(jí)部門的臨時(shí)組合。

大循環(huán)連接政府與社會(huì)公眾，端點(diǎn)同樣始于信息中樞，止于服務(wù)輸出。它完成了政府—社會(huì)溝通的扁平化功能。大循環(huán)還提供了開(kāi)放性的能量，它源源不斷地從社會(huì)汲取信息，并供給給指揮中心，從而推動(dòng)小循環(huán)的發(fā)端。兩個(gè)循環(huán)的助推力皆來(lái)自作為信息交控樞紐的指揮中心。管理聯(lián)動(dòng)模式保證了政府內(nèi)部小循環(huán)的流暢運(yùn)行，維持了大小循環(huán)間的結(jié)點(diǎn)通暢，以及推動(dòng)了大循環(huán)的發(fā)生。

前端解決的是信息交換和溝通問(wèn)題。指揮中心是一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)信息之間的不斷交換和部門之間的不斷互動(dòng)。在管理模式的程序設(shè)計(jì)中，信息必須得到確切回應(yīng)、返回到群眾進(jìn)行評(píng)價(jià)后，才能完成一次完整循環(huán)。否則系統(tǒng)就是不成功的。因此，當(dāng)平臺(tái)將信息從社區(qū)流轉(zhuǎn)至部門時(shí)，它已不再是單純的信息，更是一種壓力源，促使部門進(jìn)行反應(yīng)。其次，各部門服從一個(gè)共同的指揮中心，中心為它們過(guò)濾并發(fā)出有價(jià)值的信息，避免了各部門自行接收、篩選和過(guò)濾信息的無(wú)主狀態(tài)。信息借由指揮中心（信息中樞）與職能部門的不斷交互，可以保證進(jìn)入政府各部門的視野，并在解決之后得到更新，由群眾評(píng)價(jià)后，再次返回指揮中心。再次，信息中樞由區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，賦予了指揮中心權(quán)威性。

中端完成權(quán)力運(yùn)作的分工—整合?！皡f(xié)同政府”的新型管理模式是在不消除管轄邊界的情形下協(xié)調(diào)協(xié)作行動(dòng)對(duì)不同組織實(shí)施各式組合①Tom Ling, Delivering Joined-up Governance in the UK Dimensions, Issues and Problems. Public Administration, 2002, 80(4).。若部門界限在初始是不清晰的，那么為了達(dá)到整合和協(xié)作的目標(biāo)，第一步就應(yīng)該是不斷推進(jìn)和把握部門的具體職責(zé)和管理范圍。在此基礎(chǔ)上再來(lái)尋求協(xié)作的可行性方式和策略。中端的分工—整合功能促進(jìn)了系統(tǒng)、有序的管理運(yùn)行機(jī)制的形成，優(yōu)化了管理流程。在我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)治理體制中，聯(lián)動(dòng)模式在一定程度上緩解了條塊分割造成的僵局。

聯(lián)動(dòng)管理模式憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)，設(shè)置了三重保障，使得跨部門的合作變得有跡可循。一是管理真空或盲區(qū)出現(xiàn)時(shí)，指揮中心通過(guò)“派送—流轉(zhuǎn)—退辦—重新派送”的技術(shù)設(shè)置，加速了尋找合適的負(fù)責(zé)主體的過(guò)程。這實(shí)際上推動(dòng)了部門分工的明晰化。第二重保障則是在部門分工明晰化的基礎(chǔ)上推動(dòng)了同級(jí)部門間的協(xié)同。當(dāng)甲部門表示難以靠一己之力完成任務(wù)、需要部門乙的配合時(shí)，指揮中心會(huì)將信息派至乙部門。指揮中心的權(quán)威可以要求甲乙兩部門（甚至更多部門）會(huì)商提出解決方案，解決了同級(jí)不能相互命令的困境，也堵住了部門推卸責(zé)任的借口。最后，管理平臺(tái)還推動(dòng)了下級(jí)向上級(jí)部門反映問(wèn)題的積極性和效度。在第二重保障未能奏效、平級(jí)部門之間未能產(chǎn)生合作時(shí)，第三重保障就會(huì)啟動(dòng)。指揮中心會(huì)將問(wèn)題送至聯(lián)席會(huì)議，由各部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行商討，由聯(lián)席會(huì)議落實(shí)負(fù)責(zé)主體，并商討合作方案及合作部門。當(dāng)聯(lián)席會(huì)議也無(wú)法定奪的時(shí)候，信息最后轉(zhuǎn)至常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)，由其負(fù)責(zé)敲定。在現(xiàn)有權(quán)限下確實(shí)難以完成的事情，將會(huì)交由兩代表一委員向更高級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)反映。并有可能最后上傳至常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)，作出最后決定。因此，下級(jí)對(duì)上級(jí)部門的行為也會(huì)產(chǎn)生推動(dòng)力。總之，管理平臺(tái)的設(shè)計(jì)使得政府內(nèi)部平級(jí)之 間、上下級(jí)之間，以及政府與社會(huì)之間的“內(nèi)外上下”互通成為可能。

由于整個(gè)管理聯(lián)動(dòng)模式要求最后必須形成結(jié)果并歸檔，向社區(qū)和群眾作出交代，形成一個(gè)完整的流程，因此問(wèn)題處置的環(huán)節(jié)不會(huì)在流通過(guò)程中無(wú)故消失。這改善了傳統(tǒng)管理機(jī)制中的信息運(yùn)轉(zhuǎn)流程不閉合的難題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些管理盲區(qū)正是通過(guò)這個(gè)流程被挖掘出來(lái)的。

管理運(yùn)行模式的分工—整合優(yōu)化了政務(wù)流程。政務(wù)流程一般包括三方面，分別為負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)控制的管理流程、位于政府后臺(tái)內(nèi)部的支撐流程和面向公眾的服務(wù)流程。②汪玉凱、張勇進(jìn)：《業(yè)務(wù)流程再造理論在政府管理中的應(yīng)用：淺析政務(wù)流程再造》，《電子政務(wù)》，2007年第6期。從圖2可看出，負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)控制的管理流程終端落在信息中樞處。政府后臺(tái)內(nèi)部的支撐流程實(shí)際上比較復(fù)雜，從部門之間的簡(jiǎn)單協(xié)作到需要其它協(xié)調(diào)機(jī)制介入才能達(dá)成的合作，期間的談判、協(xié)商可能要經(jīng)歷多個(gè)回合，但其流動(dòng)方向是確定、清晰的。最后，在協(xié)商取得一致后，整合的管理、服務(wù)內(nèi)容提供給公眾時(shí)就只需從同一個(gè)端口輸出，形成面向公眾的服務(wù)流程。公眾感覺(jué)到各部門是一個(gè)整體，他們可以通過(guò)向社區(qū)和網(wǎng)格反映得到所需信息和服務(wù)，能方便獲取和無(wú)縫接受各項(xiàng)服務(wù)，而不用關(guān)注這些信息與服務(wù)是由哪個(gè)部門提供的。整合后的內(nèi)容輸出軌跡變得更加流線型。

管理聯(lián)動(dòng)模式的末端由權(quán)力監(jiān)控機(jī)制構(gòu)成。它調(diào)整并完整了權(quán)力控制回路，政府部門、指揮中心和網(wǎng)格受到彼此之間的相互制約。當(dāng)基層網(wǎng)格和群眾的意見(jiàn)可以直接反映在部門的績(jī)效當(dāng)中，并可能影響官僚的物質(zhì)利益和職務(wù)升遷時(shí)，說(shuō)明管理和服務(wù)開(kāi)始真正面向社會(huì)，開(kāi)啟了對(duì)下負(fù)責(zé)的窗口。對(duì)社區(qū)是否及時(shí)上報(bào)信息的考核則由區(qū)監(jiān)察局和聯(lián)動(dòng)指揮中心負(fù)責(zé)檢查，從而保證社區(qū)上報(bào)的有效性，可以說(shuō)，這是客觀技術(shù)手段和區(qū)委主觀能動(dòng)性有效結(jié)合的成果。

管理聯(lián)動(dòng)模式憑借信息軟件、通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式對(duì)政府職能部門進(jìn)行考核，防止了權(quán)力運(yùn)行的隨意性。職能部門在反應(yīng)速度過(guò)慢和辦事成效不佳時(shí)，會(huì)收到管理平臺(tái)的警告。區(qū)效能監(jiān)察辦對(duì)這類部門會(huì)點(diǎn)名批評(píng)。由于區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)收到平臺(tái)發(fā)出的警告信息，在必要時(shí)他們會(huì)對(duì)這些部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談和監(jiān)督工作。自上而下的監(jiān)控會(huì)及時(shí)、準(zhǔn)確地指向低效、不作為的部門。其次，基層社區(qū)也會(huì)通過(guò)回訪接受服務(wù)的相關(guān)群眾對(duì)職能部門進(jìn)行打分?；鶎釉谶@個(gè)管理平臺(tái)中既能最大程度地反映問(wèn)題，還可以考核職能部門，即實(shí)現(xiàn)了自下而上和自外向內(nèi)的評(píng)價(jià)。為了確保基層在打分時(shí)不會(huì)受到職能部門私下干擾，打分過(guò)程對(duì)職能部門匿名。

由于網(wǎng)格的評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)是由接受服務(wù)的公眾給出的，這說(shuō)明公眾在一定程度上成為了真正意義上的顧客，“為顧客服務(wù), 對(duì)顧客負(fù)責(zé)”的服務(wù)取向成為可能。對(duì)基礎(chǔ)網(wǎng)格的考核由區(qū)紀(jì)委牽頭，區(qū)監(jiān)察局和指揮中心成立督查考核小組進(jìn)行打分。三方相互制約監(jiān)督，形成了有效的權(quán)力控制回路，激發(fā)了合作潛能，并促使整個(gè)管理平臺(tái)能夠一直有動(dòng)力運(yùn)行下去。

三、“網(wǎng)組片”社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)合作模式的功能分析與評(píng)估

“網(wǎng)組片”模式帶有三個(gè)特征：一是讓社會(huì)訴求和社會(huì)問(wèn)題輸入政府系統(tǒng)時(shí)的路徑可以變得更為便捷和統(tǒng)一，減少和壓縮了公眾向政府各部門傳遞問(wèn)題的過(guò)程；二是在不改變現(xiàn)有政府組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化了政府內(nèi)部決策和實(shí)施過(guò)程，各職能部門之間的談判、協(xié)商和合作比以往更為頻繁，且必須以公眾信息為支點(diǎn)進(jìn)行組合和運(yùn)轉(zhuǎn)。以往政府各部門間協(xié)調(diào)動(dòng)力不足的困境開(kāi)始得到改善。三是銜接問(wèn)題輸入和部門協(xié)調(diào)產(chǎn)出的載體都依托于新建立的信息平臺(tái)。信息時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)、即時(shí)通訊技術(shù)和軟件工具使得銜接公眾和政府、政府之間的良性溝通變得可能。

首先，“網(wǎng)組片”聯(lián)動(dòng)模式強(qiáng)化了“塊塊”管理范圍內(nèi)官僚制結(jié)構(gòu)。社會(huì)治理服務(wù)涉及的內(nèi)容十分寬泛，且一項(xiàng)社會(huì)治理服務(wù)事項(xiàng)往往與多個(gè)部門有關(guān)，單個(gè)部門難以獨(dú)立完成任務(wù)。所以建構(gòu)一個(gè)具有合作功能的社會(huì)治理服務(wù)體系是推進(jìn)社會(huì)治理與服務(wù)工作的基本要求。這需要一個(gè)官僚制結(jié)構(gòu)形成社會(huì)治理服務(wù)體系基礎(chǔ)?！熬W(wǎng)片組”聯(lián)動(dòng)模式通過(guò)數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)建了立體信息流轉(zhuǎn)平臺(tái)和60個(gè)聯(lián)動(dòng)部門，以及相應(yīng)的運(yùn)行考核制度，即區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)可以在各自的終端里通過(guò)“網(wǎng)組片”聯(lián)動(dòng)中心的數(shù)據(jù)庫(kù)提取相關(guān)管理數(shù)據(jù)，及時(shí)了解和掌握下屬（橫向和縱向）相關(guān)部門的社會(huì)治理服務(wù)工作情況，并把這些工作情況和考核結(jié)果與干部任用、部門領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人認(rèn)同和效能滿意不滿意考核獎(jiǎng)聯(lián)系起來(lái)，由此形成一個(gè)完整的閉路官僚制管理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而對(duì)“塊塊”范圍內(nèi)社會(huì)治理服務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)和職工產(chǎn)生一種工作壓力和外在促動(dòng)力，使其從被動(dòng)工作轉(zhuǎn)向?yàn)橹鲃?dòng)工作，從被動(dòng)合作轉(zhuǎn)向?yàn)橹鲃?dòng)合作。

其二，“網(wǎng)片組”聯(lián)動(dòng)模式實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理服務(wù)低成本常態(tài)化的流程再造。在以往的直線職能型組織結(jié)構(gòu)中，某項(xiàng)社會(huì)治理事項(xiàng)的處理是一個(gè)垂直—水平型的協(xié)調(diào)流程，其中間環(huán)節(jié)多，信息流轉(zhuǎn)慢。相關(guān)部門之間往往相互推諉扯皮，導(dǎo)致事項(xiàng)難以得到快速有效地解決。“網(wǎng)片組”聯(lián)動(dòng)模式對(duì)這樣的職能導(dǎo)向型流程得到了改造。顧客服務(wù)需求和要處理事項(xiàng)可通過(guò)聯(lián)動(dòng)中心直接流轉(zhuǎn)（指令）到相關(guān)部門，再由相關(guān)部門啟動(dòng)執(zhí)行和服務(wù)程序，并且把辦結(jié)的情況實(shí)時(shí)反饋給聯(lián)動(dòng)中心。聯(lián)動(dòng)中心的既定考核程序?qū)k結(jié)情況進(jìn)行考核和歸檔，以備領(lǐng)導(dǎo)隨時(shí)監(jiān)督。所以這一流程具信息的開(kāi)放性、有實(shí)時(shí)性、管理控制的閉路性和跨部門的聯(lián)動(dòng)性，能降低管理成本、減少人財(cái)物的浪費(fèi)，形成扁平化管理和“直接面對(duì)顧客”的全程鏈?zhǔn)椒?wù)雛形。

其三，“網(wǎng)組片”聯(lián)動(dòng)模式提升了社會(huì)治理服務(wù)中政府部門之間的協(xié)調(diào)合作能力和工作效率。在中心聯(lián)動(dòng)信息平臺(tái)和相關(guān)管理制度的支持下，60個(gè)聯(lián)動(dòng)單位實(shí)現(xiàn)了整合，以前虛化和非常態(tài)化管理得到了改進(jìn)，多頭管理和無(wú)頭管理問(wèn)題得到部分解決。據(jù)聯(lián)動(dòng)中心的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，原來(lái)處理社會(huì)治理某事項(xiàng)的平均時(shí)間為1周，聯(lián)動(dòng)方式實(shí)行之后為35小時(shí)，原來(lái)平均每周處理問(wèn)題只有10個(gè)事項(xiàng)，之后達(dá)100件，部分提升了社會(huì)管理效率。據(jù)上城區(qū)社會(huì)管理聯(lián)動(dòng)中心的統(tǒng)計(jì)，自2012年4月25日聯(lián)動(dòng)平臺(tái)投入運(yùn)作以來(lái)，至9月23日止，全區(qū)總共上報(bào)社會(huì)管理事項(xiàng)2602個(gè)，基礎(chǔ)網(wǎng)格上報(bào)率達(dá)100%，中心下派職能部門事件有2115件，已辦理完成1917個(gè)事項(xiàng)，任務(wù)派遣準(zhǔn)確率達(dá)90%，辦結(jié)率達(dá)到91%，群眾滿意率達(dá)到97%。

然而，“網(wǎng)組片”社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)合作模式在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，仍然受到一定程度上的制約。作為模式外部的影響因素主要有：“條塊分割”管理體制造成了官僚制的部分?jǐn)嗔押吐毮懿块T之間管理界面上的“盲區(qū)”(抑或“管理真空”)較多，兩個(gè)因素之間的關(guān)聯(lián)度很高，往往互為因果關(guān)系；作為模式內(nèi)部影響因素主要有：“網(wǎng)組片”社會(huì)管理聯(lián)動(dòng)平臺(tái)中的信息運(yùn)行和考核評(píng)價(jià)體系仍然存在缺陷。

（一）“條塊分割”管理體制造成了官僚制的部分?jǐn)嗔?。這一模式在解決“九龍治水”問(wèn)題上仍然力不從心。在“網(wǎng)組片”社會(huì)聯(lián)動(dòng)管理中，這一情況一般見(jiàn)于未能及時(shí)辦結(jié)的事項(xiàng)之中，特別是流轉(zhuǎn)至“決策參考”和“二代表一委員”的管理事項(xiàng)中。有些本屬很小的民生服務(wù)問(wèn)題，因“九龍治水”深層因素的影響而得不到解決?！皸l塊分割”的行政體制從頂層阻礙了這個(gè)管理聯(lián)動(dòng)模式的有效性。事實(shí)上，在“網(wǎng)組片”聯(lián)動(dòng)管理中“條條”職能部門參與跨部門合作的事例很少。所以試圖在未解決“條塊分割”體制的前提下，通過(guò)“網(wǎng)組片”社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)模式來(lái)徹底解決“九龍治水”問(wèn)題并不現(xiàn)實(shí)。

（二）職能部門之間管理界面上的“盲區(qū)”較多。職能部門之間管理界面上的“盲區(qū)”是當(dāng)前我國(guó)分段管理中引起“九龍治水”問(wèn)題的內(nèi)在因素。它由兩方面原因產(chǎn)生：一方面在“條塊分割”和部門利益沖突越來(lái)越突出的情況下，既有管理部門在立法、規(guī)劃、政策制定和執(zhí)法等工作中僅從自身的利益出發(fā)，忽視整體利益，造成在相關(guān)分段管理事項(xiàng)中的法律法規(guī)相互打架和交叉，進(jìn)而引起權(quán)責(zé)不清，相互推諉扯皮；另一方面，在缺乏大部門體制支持下，法律法規(guī)難以窮盡分段管理“界面”上復(fù)雜多變的事項(xiàng)和管理屬性，部門分工過(guò)細(xì)和管理部門過(guò)多與缺乏大部制支持的矛盾不可避免地引起法律法規(guī)上的“空檔”。

專業(yè)分工越細(xì)化，部門立法越分散，職能部門之間界面上的“盲區(qū)”就會(huì)越多，通過(guò)規(guī)制來(lái)消除盲區(qū)的難度越大。由此可見(jiàn)，在缺乏大部制支持和部門分散立法的情況下，要想通過(guò)基層試驗(yàn)彌合復(fù)雜管理界面上的縫隙效果有限。

（三）信息運(yùn)行體系存在缺陷。從實(shí)踐中看，信息運(yùn)行中還存在一定問(wèn)題。一是信息運(yùn)行開(kāi)放性、共享性不夠。無(wú)論是系統(tǒng)間的開(kāi)放還是對(duì)公眾的開(kāi)放均不能滿足管理的需要。一是共享性平臺(tái)整合不夠，信息難以共享。因此，從技術(shù)上講，對(duì)各網(wǎng)絡(luò)之間信息進(jìn)行整合、共享、協(xié)查存在一定難度，而對(duì)市級(jí)的或者更高級(jí)別的信息平臺(tái)進(jìn)行整合，不僅存在技術(shù)障礙，還存在管理障礙，整合起來(lái)更有難度。信息來(lái)源過(guò)于依賴網(wǎng)格，難以做到全面準(zhǔn)確。此外，缺乏直面服務(wù)對(duì)象的信息饋路，公眾參與受限。公眾的訴求和問(wèn)題不能及時(shí)反應(yīng)，造成信息的漏洞或者反應(yīng)滯后現(xiàn)象。同時(shí)，由于缺乏向公眾回饋的信道，公眾參與社會(huì)治理的熱情也會(huì)降低，進(jìn)而縮窄了信息的來(lái)源渠道。

二是信息在部門間流轉(zhuǎn)受阻。處置部門對(duì)中心下派的事件有意推諉或者刻意阻滯，使信息在“發(fā)現(xiàn)—處置—上報(bào)—交辦—辦結(jié)—回訪”這一閉路循環(huán)中流轉(zhuǎn)不暢，影響辦事效率。系統(tǒng)運(yùn)行半年后，甚至還有部門的實(shí)時(shí)處置率和問(wèn)題解決率均為0。再次，網(wǎng)格上報(bào)信息質(zhì)量不高。從實(shí)踐中看，網(wǎng)格所報(bào)信息出現(xiàn)“報(bào)平安”信息偏多、報(bào)日常工作信息偏多的問(wèn)題，以及信息重復(fù)上報(bào)的現(xiàn)象。

（四）考核評(píng)價(jià)體系存在結(jié)構(gòu)性缺陷。一是績(jī)效考核對(duì)“條條”部門激勵(lì)性和約束性不足。研究發(fā)現(xiàn)，績(jī)效考核對(duì)不同處置部門的激勵(lì)約束性存在相當(dāng)大的差別，對(duì)街道最強(qiáng)，對(duì)“塊塊”部門次之，對(duì)“條條”部門最弱。街道屬于區(qū)級(jí)政府擁有完整管理權(quán)的地方，其人財(cái)物均來(lái)自于區(qū)級(jí)，因此，對(duì)于區(qū)級(jí)指令的反應(yīng)最為敏銳，對(duì)于事務(wù)的辦理也最為積極。而在未發(fā)生官僚制斷裂，即地方政府享有充分管理權(quán)的那些“塊塊”部門，各部門對(duì)中心工作重視程度也是有相應(yīng)差異的。從運(yùn)轉(zhuǎn)半年的實(shí)踐來(lái)看，原先就屬于綜治系統(tǒng)管理或者聯(lián)系的單位，參與度顯然較高。而其他部門，即使它們涉及的社會(huì)事件不少，但參與度顯然不高。

在運(yùn)行實(shí)踐中，許多工作垂直管理的“條條”部門，實(shí)時(shí)處置率低，合作意愿不足。其原因在于“條條”部門的權(quán)力流程存在較強(qiáng)的體系內(nèi)自循環(huán)。這些部門的權(quán)力來(lái)源在于部門上級(jí)，本級(jí)政府對(duì)其人、財(cái)、物等均不享有充分的管理權(quán)，所以相對(duì)而言，它們更看重上級(jí)部門的指揮與意見(jiàn)，更在乎上級(jí)部門的評(píng)價(jià)與考核。另外，一些部門由于根本不受制于本級(jí)政府，其合作意愿更低。從深層次進(jìn)行分析，一方面，“條條”部門和公用事業(yè)部門對(duì)于區(qū)級(jí)政府的“誘使”并不十分感興趣，區(qū)級(jí)的考核對(duì)于它們來(lái)說(shuō)可有可無(wú)，不能形成實(shí)質(zhì)性好處；另一方面，區(qū)級(jí)對(duì)他們的約束性也顯得不足，無(wú)論人、財(cái)、物，都不能真正形成有效制約。

其次，具體考核制度不完善。一是考核指標(biāo)設(shè)計(jì)與分值設(shè)置還不盡合理。各部門、各街道是指揮中心直接派單的主要對(duì)象，而實(shí)時(shí)處置率、問(wèn)題解決率、滿意率又是直接影響考核成績(jī)的主要指標(biāo)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，處置部門工作量的大小與其績(jī)效呈反比關(guān)系，即工作量越大的部門，被考核得低分與負(fù)分的可能性越大，造成“多干事多犯錯(cuò)”的問(wèn)題。另外，還存在雙重扣分的問(wèn)題。二是基礎(chǔ)網(wǎng)格考核環(huán)節(jié)存在缺陷。由于基礎(chǔ)網(wǎng)格的考核成績(jī)以街道為單位計(jì)算平均分納入街道得分，因此各街道對(duì)基礎(chǔ)網(wǎng)格的考核要求就很嚴(yán)格。另外，指揮中心的上報(bào)系統(tǒng)缺乏靈活性，上報(bào)信息一旦輸錯(cuò)，無(wú)法修改。還有，過(guò)于重?cái)?shù)量的評(píng)價(jià)體系對(duì)于任務(wù)繁重的老舊社區(qū)形成不公。三是末端考核主體的主觀評(píng)價(jià)有時(shí)缺乏公平。對(duì)處置事件的績(jī)效，重視末端主體，即對(duì)基礎(chǔ)網(wǎng)格和事件當(dāng)事人進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)主體可能會(huì)使評(píng)價(jià)不夠公允。

四、余論：社會(huì)治理跨部門合作模式的深化構(gòu)建

杭州市上城區(qū)的基層試驗(yàn)希冀破解的問(wèn)題及產(chǎn)生的困境帶有共性。如何作進(jìn)一步的推進(jìn)取決于更為深層的改革。

（一）推進(jìn)部門管理體制機(jī)制改革。增強(qiáng)“網(wǎng)組片”社會(huì)管理聯(lián)動(dòng)合作模式應(yīng)對(duì)“九龍治水”的能力。雖然破除“九龍治水”體制性障礙的關(guān)鍵在于管理權(quán)力下放、消除“條塊分割”的頂層設(shè)計(jì)上，但是作為具有一定立法權(quán)的計(jì)劃單列市，仍然有一定空間來(lái)推進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制改革，特別是大部制改革。大部制改革是行政管理權(quán)力結(jié)構(gòu)中的綜合改革，必須解決縱向權(quán)力分割問(wèn)題。

（二）建立上下貫通的縱向“共治”?，F(xiàn)在大部分的管理及協(xié)調(diào)溝通已經(jīng)試圖在較低層級(jí)的政府與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間建立一個(gè)橫向秩序協(xié)商治理框架。若要增強(qiáng)這種模式效用，需要思考在更高層面建立起與基層共治平臺(tái)相銜接的多層級(jí)共治結(jié)構(gòu)。一方面，這種跨部門協(xié)調(diào)方式可以在不同的共治層級(jí)中都得到體現(xiàn)；另一方面，由于不同治理層級(jí)之間及平臺(tái)之間有各自的對(duì)應(yīng)性，可以通過(guò)等級(jí)權(quán)威縱向進(jìn)行社會(huì)整合。換言之，這種多層級(jí)復(fù)合共治結(jié)構(gòu)既在一定程度上發(fā)揮了縱橫兩種機(jī)制的整合效力，又使兩者間的張力得到了一種制度性的舒緩。①李友梅：《中國(guó)社會(huì)管理新格局下遭遇的問(wèn)題——一種基于中觀機(jī)制分析的視角》，《學(xué)術(shù)月刊》，2012年第7期。

（三）明晰社會(huì)治理的界限。這些平臺(tái)和試驗(yàn)在提高回應(yīng)度的同時(shí)也隱藏著一個(gè)較為危險(xiǎn)的邏輯。即政府建立的這個(gè)信息和問(wèn)題解決平臺(tái)有可能將社會(huì)服務(wù)、管理和控制的概念加以混淆。它可能導(dǎo)致政府在無(wú)意之中又出現(xiàn)大包大攬的傾向，而抑制了社會(huì)自身可能蘊(yùn)育的自我解決和協(xié)調(diào)機(jī)制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些社區(qū)居民自身本可以協(xié)調(diào)、溝通解決的問(wèn)題也經(jīng)由這個(gè)系統(tǒng)報(bào)送上來(lái)，并得到解決。平臺(tái)操作者承認(rèn)，一些鄰里之間的瑣事也進(jìn)入了這個(gè)平臺(tái)，確實(shí)增加了他們的工作負(fù)擔(dān)。此外，這個(gè)平臺(tái)還納入了一些帶有低度政治敏感的問(wèn)題。由于模式所具備的技術(shù)力量可以更有效率地對(duì)一些社會(huì)矛盾作出更為便捷和快速的反應(yīng)，因而它也被用于解決如農(nóng)民工討薪、信訪等問(wèn)題的解決。這種由單一中心、自上而下的行政解決痕跡依然非常明顯。再加之政府在技術(shù)治理上的投入不斷加大，社會(huì)主體的發(fā)育空間和參與共同治理的機(jī)會(huì)可能在無(wú)形之中被進(jìn)一步壓縮，導(dǎo)致社會(huì)好不容易生長(zhǎng)出來(lái)的自治能力重新萎縮。②渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2009年第6期。

杭州市上城區(qū)的“網(wǎng)組片”聯(lián)動(dòng)模式是在既有的管理體制中以技術(shù)性手段促進(jìn)政府跨部門合作的一種嘗試。置于中國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)治理理念中進(jìn)行考察，它反映出基層政府在社會(huì)治理過(guò)程中從被動(dòng)轉(zhuǎn)入主動(dòng)的姿態(tài)。從某種程度上說(shuō)，它實(shí)際上是在微觀和基層中利用信息手段進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化治理的嘗試。基層黨政機(jī)構(gòu)或者新增、或者在原基礎(chǔ)上對(duì)一些程序進(jìn)行重構(gòu)，以適應(yīng)社會(huì)治理的新要求。從平臺(tái)設(shè)計(jì)和效果上看，對(duì)于處理一些相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)事務(wù)起到了一定作用，并切實(shí)改善了基層社區(qū)與政府間的關(guān)系。然而，要從“質(zhì)”上提高社會(huì)治理中政府的協(xié)同和整合能力，還有待更為系統(tǒng)和頂層的改革。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

*本課題為2012年度杭州市決咨委委托課題階段性成果。

作者吳思紅，男，杭州市委黨校公共管理教研部主任，教授；李穎，女，杭州市委黨校教師，行政管理博士；鄧念國(guó)，男，杭州市委黨校教授 （杭州 310024）。