關(guān)于我國(guó)發(fā)展土地銀行存在的問(wèn)題及對(duì)策的思考

周志強(qiáng)

【文章摘要】

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)”問(wèn)題始終是國(guó)家的根本問(wèn)題，而農(nóng)村土地則是“三農(nóng)”問(wèn)題的基礎(chǔ)，如何提高農(nóng)村土地的使用效率、加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民切身利益，是擺在全社會(huì)面前的重要課題。本文試圖從我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境及制約因素入手，探究發(fā)展農(nóng)村土地銀行在實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化及城鄉(xiāng)一體化道路中的作用，并提出相關(guān)建議，以期為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)更好的發(fā)展提供一些解決思路。

【關(guān)鍵詞】

土地流轉(zhuǎn)；土地銀行；城鄉(xiāng)一體化

1 相關(guān)背景

隨著近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，城市第二、三產(chǎn)業(yè)的用工需求急劇增加，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，留守在農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的也多為老弱婦孺，導(dǎo)致土地利用率低下，許多土地出現(xiàn)荒蕪現(xiàn)象；部分農(nóng)民把自家土地委托給鄉(xiāng)鄰或親戚代耕，有的收取少量租金，有的干脆分文不收，由于這些行為大多是通過(guò)口頭協(xié)商確定，因此導(dǎo)致土地糾紛日漸增多。如此小規(guī)模、分散化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)急劇增長(zhǎng)的各種社會(huì)需求。

而隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)比例的提高，一些農(nóng)民“洗腳上田”，進(jìn)入城鎮(zhèn)定居，對(duì)農(nóng)村土地的依賴程度日漸弱化。農(nóng)民大量進(jìn)城或集中居住后，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式怎么適應(yīng)這種新的變化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)怎樣發(fā)展、就業(yè)及收入分配等問(wèn)題都迫切需要解決。在這種緊迫的形勢(shì)下，2013年黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》及2014年的中央一號(hào)文件在城鄉(xiāng)一體化、土地流轉(zhuǎn)及土地制度改革等方面的政策取得了歷史性的突破，也為建立土地銀行提供了強(qiáng)有力的政策基礎(chǔ)。在諸多學(xué)者看來(lái)，發(fā)展土地銀行是破解我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的必由之路。

2 土地銀行概述

2.1土地銀行的涵義

土地銀行是指主要經(jīng)營(yíng)土地存貸及與土地有關(guān)的長(zhǎng)期信用業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。土地銀行具體運(yùn)作模式是擁有土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、以及“拆院并院”之后的宅基地使用權(quán)等存入土地銀行，收取土地存入利息，土地銀行再將土地整合劃塊后貸給愿意種植的涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)戶，收取貸地利息，通過(guò)分類整合，零存整貸的方式，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。同時(shí)土地銀行也可以通過(guò)開展發(fā)放土地抵押貸款、辦理土地信托業(yè)務(wù)、發(fā)行土地債券等金融業(yè)務(wù)，有效解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金問(wèn)題，以建立新農(nóng)村發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

2.2土地銀行的作用

一是有助于提高生產(chǎn)效率，降低交易成本，增加農(nóng)民收入。土地銀行通過(guò)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，可以實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，使土地從邊際收益低的農(nóng)戶手中集中到邊際收益較高的農(nóng)戶或企業(yè)手里，大大提高了土地的產(chǎn)出率，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，解決家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來(lái)的分散經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題。讓土地規(guī)范化的流轉(zhuǎn)起來(lái)，也可以解決拋荒撂荒問(wèn)題以及農(nóng)地私下流轉(zhuǎn)的糾紛和矛盾，農(nóng)民既可以通過(guò)存入土地取得利息，也可以騰出勞動(dòng)力參與附加值更高的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而得到多重收入。另外，通過(guò)土地銀行流轉(zhuǎn)土地，可以大大降低交易雙方的信息搜尋費(fèi)用、談判和決策費(fèi)用，同時(shí)土地銀行通過(guò)制定規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，可以有效降低監(jiān)督費(fèi)用和合約義務(wù)履行費(fèi)用。

二是有助于盤活土地資產(chǎn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。目前農(nóng)村有許多閑置或者低收益的土地需要盤活增效，而土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者又需要大量的土地，土地銀行作為兩者的中間人，可以有效銜接雙方的供給和需求。土地銀行通過(guò)整理大量細(xì)碎的土地，并集中到規(guī)模經(jīng)營(yíng)者手中，既可以讓閑置的土地產(chǎn)生效益，又可以促進(jìn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，形成確保國(guó)家糧食安全的長(zhǎng)效機(jī)制。而隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的不斷推進(jìn)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)也會(huì)使越來(lái)越多有技術(shù)、懂經(jīng)營(yíng)及有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)民或農(nóng)業(yè)企業(yè)對(duì)土地的集約經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生興趣，形成良性循環(huán)。同時(shí)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，又有利于提高城市化水平，逐漸消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

三是有助于解決農(nóng)村資金瓶頸制約，發(fā)揮支農(nóng)資金效益。在目前新型城鎮(zhèn)化的形勢(shì)下，新農(nóng)村建設(shè)需要大量的資金投入，但是大部分商業(yè)銀行卻不愿意將資金投向他們認(rèn)為的高風(fēng)險(xiǎn)低收益的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，造成當(dāng)前農(nóng)村資金供求矛盾較為突出。土地銀行通過(guò)把農(nóng)村土地和金融資本結(jié)合起來(lái)，建立了農(nóng)民與銀行的新型關(guān)系，通過(guò)提供土地?fù)?dān)保和抵押貸款增加農(nóng)業(yè)資金投入，通過(guò)辦理土地信托業(yè)務(wù)及發(fā)行土地債券等方式籌措社會(huì)資金用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，能夠有效改善農(nóng)村金融生態(tài)，建立農(nóng)村資金造血機(jī)制。

四是有助于保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村長(zhǎng)治久安。土地銀行通過(guò)明確界定土地存、貸雙方及土地銀行的責(zé)權(quán)利，通過(guò)村民自治、政府扶持、市場(chǎng)運(yùn)作及效益吸引等方式，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。農(nóng)民不用擔(dān)心失去土地的產(chǎn)權(quán)，可以專心從事非農(nóng)工作，勞動(dòng)力資源得到有效流動(dòng)和利用。農(nóng)民收入提高，生活水平改善，則能夠更加積極投身于新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。

3 目前土地銀行發(fā)展存在的問(wèn)題

2005年以來(lái)，寧夏、四川等地就陸續(xù)開展了土地銀行的試點(diǎn)工作，建立了一批農(nóng)村土地合作社，用于調(diào)配當(dāng)?shù)剞r(nóng)地資源的供需矛盾，但截至目前其經(jīng)營(yíng)范圍及經(jīng)營(yíng)模式未取得突破性的進(jìn)展，仍然只是一個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織，既缺乏融資功能，其他方面的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也很單一，筆者認(rèn)為這不能算是真正意義上的土地銀行。在筆者看來(lái)，目前制約我國(guó)土地銀行發(fā)展的主要有以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚存在較大的法律障礙。相比政策層面的重視，在法律層面，對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定尚未形成規(guī)范的法律體系。依照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及宅基地等的使用權(quán)不能抵押，集體建設(shè)用地的使用權(quán)也處于嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的狀態(tài)。

第二，農(nóng)村土地普遍存在產(chǎn)權(quán)界定不清晰的問(wèn)題。目前我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)人為“農(nóng)民集體”，一方面這不是一個(gè)嚴(yán)格法律意義上的組織，另一方面法律對(duì)“農(nóng)民集體”行使所有權(quán)的運(yùn)行規(guī)則、權(quán)限、程序等沒有明確規(guī)定，必然導(dǎo)致責(zé)權(quán)利的邊界不清，容易產(chǎn)生不同所有權(quán)主體之間的沖突、利益分配混亂等問(wèn)題。同時(shí)，目前大部分的農(nóng)村土地尚未進(jìn)行頒證，甚至大量存在界址不清及爭(zhēng)議等問(wèn)題，使得土地流轉(zhuǎn)喪失了最基本的前提條件。

第三，目前土地流轉(zhuǎn)一級(jí)市場(chǎng)的主角是由各級(jí)政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家政府行使土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓等職能，政企職能的混合既不利于土地管理職能的實(shí)現(xiàn)，也嚴(yán)重?cái)D占了土地銀行的生存和發(fā)展空間。

第四，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)單一，流轉(zhuǎn)價(jià)格未充分市場(chǎng)化。目前農(nóng)地的流轉(zhuǎn)均僅限于當(dāng)?shù)剌^小的范圍內(nèi)進(jìn)行，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不完善，流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)單一，市場(chǎng)主體的絕大多數(shù)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，許多優(yōu)秀的涉農(nóng)龍頭企業(yè)未能參與其中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格不能充分反映市場(chǎng)規(guī)律，流轉(zhuǎn)價(jià)格不盡合理。

第五，農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全，加大了土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)成本。生產(chǎn)條件的限制、自然災(zāi)害的影響、生產(chǎn)要素價(jià)格成本的上漲、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)、以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的不完善等諸多因素，都嚴(yán)重影響了土地需求方的積極性，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。

第六，社會(huì)保障制度的不完善，也在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)。土地一直以來(lái)都是農(nóng)民賴以生存的基本生產(chǎn)生活資料，多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地轉(zhuǎn)出后收入無(wú)保障、就業(yè)不穩(wěn)定等存在著較大顧慮。

4 關(guān)于發(fā)展土地銀行的幾點(diǎn)建議

4.1完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中共中央在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策層面上為土地銀行的建立和發(fā)展提供了強(qiáng)有力的基礎(chǔ)，目前主要在法律層面需要得到進(jìn)一步的完善。建議對(duì)原有的《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善，并加快制定相應(yīng)的《農(nóng)村土地抵押貸款法》及《土地銀行法》等，為我國(guó)農(nóng)村土地金融體系的建立提供法律保障，切實(shí)做到土地流轉(zhuǎn)有法可依。

4.2加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)等基礎(chǔ)工作

農(nóng)村土地確權(quán)是實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的前提條件，推進(jìn)確權(quán)工作有利于改變農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)薄弱現(xiàn)狀，解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。建議各級(jí)政府積極組織推動(dòng)，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，明確四鄰址界，頒發(fā)土地權(quán)屬證書。只有權(quán)屬清晰的土地進(jìn)入市場(chǎng)才能有效的支撐土地銀行的良性健康發(fā)展。

4.3建立土地銀行的組織保障體系

一是在實(shí)施基礎(chǔ)制度建立和市場(chǎng)要素盤活后，強(qiáng)力推進(jìn)國(guó)家土地銀行制度的建立，將部分地方政府及其利益集團(tuán)利用土地開發(fā)攫取巨額利益的諸多中間渠道堵死。二是各級(jí)農(nóng)業(yè)、國(guó)土、司法部門負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理、法律咨詢服務(wù)、糾紛調(diào)解和仲裁等。三是建立專業(yè)的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估征信機(jī)構(gòu)，配合各級(jí)國(guó)土部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門等對(duì)土地進(jìn)行分級(jí)定價(jià)，按照土地的地理位置、土地質(zhì)量、升值潛力等進(jìn)行分類、評(píng)估價(jià)值并制定相應(yīng)合理的級(jí)差存儲(chǔ)租金。

4.4完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制

政府應(yīng)加大政策宣傳力度，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本、科研機(jī)構(gòu)、院校畢業(yè)生到農(nóng)村舉辦或與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村聯(lián)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)，大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)及規(guī)?；孓r(nóng)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)和扶持各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展，從而帶動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。各級(jí)政府及土地銀行應(yīng)加大信息共享力度，各方平等協(xié)商土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，規(guī)范土地合約條款，嚴(yán)密辦理程序，切實(shí)保證農(nóng)民和貸地企業(yè)的權(quán)益，確保發(fā)生糾紛后有據(jù)可依。

4.5建立土地流轉(zhuǎn)配套政策，完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范體系

為保證土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)期良性發(fā)展，增強(qiáng)供地農(nóng)民和貸地企業(yè)的信心，土地銀行可以與保險(xiǎn)公司合作，開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。同時(shí)可以引進(jìn)相關(guān)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)并簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者提供種子、化肥等生產(chǎn)資料和技術(shù)指導(dǎo)，并保證產(chǎn)品收購(gòu)底價(jià)，這樣便降低了種植戶的銷售風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)了土地供求雙方的積極性。

4.6政府加強(qiáng)引導(dǎo)，健全土地補(bǔ)償機(jī)制

建議各級(jí)政府加強(qiáng)政策引導(dǎo)，可以通過(guò)以儲(chǔ)存土地?fù)Q福利、就業(yè)、城鎮(zhèn)廉租房等措施，鼓勵(lì)農(nóng)民將閑置土地或荒山、荒溝等未利用的土地存入土地銀行；加大補(bǔ)償力度，每年在土地出讓金中安排一定的資金，對(duì)符合條件的規(guī)模經(jīng)營(yíng)者以及流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶給予一定數(shù)額的補(bǔ)助；加大金融支持力度，鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)農(nóng)地使用權(quán)抵押取得信貸資金，進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)；擴(kuò)展非農(nóng)就業(yè)途徑，健全社會(huì)保障制度，優(yōu)先將流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇。

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